而今，“國有企業(yè)混合所有制改革”已非一個新名詞。2013年11月，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟。國有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合的混合所有制經(jīng)濟，是基本經(jīng)濟制度的重要實現(xiàn)形式”這一指導(dǎo)思想后，國企混改即作為了各地政府的一項重點工作予以推進，2017年至2019年期間地方國企混改更是全面提速�，F(xiàn)結(jié)合近些年開展混改業(yè)務(wù)的實踐經(jīng)驗，通過分析此類業(yè)務(wù)中的一些重點和難點問題，探討企業(yè)混改的思路與方法，供大家參考。

國有企業(yè)混合所有制改革之概述

“國有企業(yè)混合所有制改革”這個名詞看似高深，簡言之，就是鼓勵各類資本融入國有企業(yè)，參與到國企的經(jīng)營發(fā)展中，讓各種所有制資本取長補短、相互促進。國企混改可以有多種形式，根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于國有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟的意見》顯示，國企混改形式可包括非公有資本、集體資本及外資參與國有企業(yè)混合所有制改革，政府和社會資本合作(PPP)模式，國有資本以多種方式入股非國有企業(yè)，優(yōu)先股和國家特殊管理股，員工持股等。另根據(jù)各地政府的實踐情況，地方國企與央企混改往往也被視為混改合作形式之一。具體到國企混改的操作模式，以天津市為例，仍主要是增資或股權(quán)轉(zhuǎn)讓。企業(yè)可以參考以下因素，在“增資”和“股權(quán)轉(zhuǎn)讓”兩種模式中選擇適宜自身的操作模式：

(一) 資金受益方及資本需求量不同

“股權(quán)轉(zhuǎn)讓”模式下，支付的價款歸原股東所有，與混改企業(yè)無關(guān)，而“增資”模式下，資金注入企業(yè)，用于公司未來的經(jīng)營發(fā)展需要，選定股東還是目標(biāo)企業(yè)作為資金受益方，直接決定了是選用“增資”還是“股權(quán)轉(zhuǎn)讓”的模式進行混改。此外，企業(yè)還需要根據(jù)資金需求量來判斷適宜的混改方式，對于價值評估較高的企業(yè)，如國有股東混改完成后擬失去控股地位，則選用“增資”模式進行混改，投資方顯然要比“股權(quán)轉(zhuǎn)讓”模式下注入的資金更多。

(二) 掛牌所需時間不同

無論是增資還是股權(quán)轉(zhuǎn)讓均需通過產(chǎn)權(quán)交易機構(gòu)完成，其中股權(quán)轉(zhuǎn)讓通過產(chǎn)權(quán)交易機構(gòu)網(wǎng)站對外正式披露信息的時間不得少于20個工作日，增資通過產(chǎn)權(quán)交易機構(gòu)網(wǎng)站對外披露信息公開征集投資方，時間不得少于40個工作日。企業(yè)可以根據(jù)自身的混改進度安排，結(jié)合兩種操作模式下掛牌時間的不同，選擇更適合的混改模式。

(三) 對投資方限制條件的規(guī)定不同

根據(jù)《企業(yè)國有資產(chǎn)交易監(jiān)督管理辦法》之規(guī)定，股權(quán)轉(zhuǎn)讓屬于產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓，原則上不得針對受讓方設(shè)置資格條件，確需設(shè)置的，不得有明確指向性或違反公平競爭原則。而增資可以對投資方的資格條件、投資金額和持股比例要求、遴選方式等進行設(shè)定。

綜合以上，鑒于傳統(tǒng)的股權(quán)轉(zhuǎn)讓模式是使股東獲益，資金無法沉淀在目標(biāo)企業(yè)，不完全符合目標(biāo)企業(yè)的經(jīng)營利益，而傳統(tǒng)的增資又是使全部資金沉淀于目標(biāo)企業(yè)，股東無法獲得收益，導(dǎo)致股東參與混改的積極性不強，為平衡各方利益，故不少天津的大型國企在混改實踐中是采取增資及股權(quán)轉(zhuǎn)讓一并開展的模式，即以增資做主導(dǎo)，投資方在參與增資的同時需受讓原股東持有的部分股權(quán)。

國有企業(yè)混合所有制改革的基本原則

根據(jù)《中共中央、國務(wù)院關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》【中發(fā)(2015)22號】等相關(guān)政策的精神，國企混改應(yīng)堅持政府引導(dǎo)、市場運作，堅持嚴(yán)格程序、規(guī)范操作，堅持因地施策、因業(yè)施策、因企施策，不搞“拉郎配”，不搞“全覆蓋”，不設(shè)時間表，一企一策，成熟一個推進一個。我們注意到，各地政府、國企對于嚴(yán)格程序、規(guī)范操作的要求落地情況均較好，但令人遺憾的是，實踐中為應(yīng)對考核任務(wù)指標(biāo)，不乏企業(yè)混改時仍然存在“倒排工期”、“拉郎配”等亂象�？紤]到國企與其他資本(尤其是非公資本)在治理要求、決策機制等方面本就存在明顯區(qū)別，如果市場考察時間較短，雙方事前未對未來經(jīng)營的一些核心問題進行充分的探討、協(xié)商、甚至是博弈，就無法最終求同存異，混改也會流于形式，企業(yè)混改完成后還容易出現(xiàn)各類不適反應(yīng)(比如股東打架、員工對抗等)，反而鉗制了企業(yè)的發(fā)展。

國企混改實踐中的一些重點及難點問題

國企混改實操過程中的重點其實是始終貫徹兩項原則，即杜絕國有資產(chǎn)流失，以及做好職工安置工作。基于此，國企混改有著嚴(yán)格的程序規(guī)范，一個完整的國企混改項目在進場掛牌前往往要經(jīng)歷以下環(huán)節(jié)：

1、可行性研究;

2、混改方案制定;

3、職工債務(wù)清理及職工安置方案的制定;

4、社會穩(wěn)定風(fēng)險評估;

5、企業(yè)資產(chǎn)“清、審、評”(即清產(chǎn)核資、審計、評估);

6、部分企業(yè)可能涉及專項審計及離任審計;

7、與意向方談判并可能進行單向或雙向的盡職調(diào)查;

8、履行決策審批程序，包括內(nèi)部決策、股東批準(zhǔn)，部分企業(yè)還涉及混改方案需報請同級國資委及政府同意后方可實施。

在實操過程中，我們注意到國企混改往往還存在著以下難點問題：

(一) 企業(yè)的部分資產(chǎn)難以評估

實踐中，一些因歷史遺留問題導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)不清晰的資產(chǎn)無法被有效地納入評估范圍，而因客觀情況無法收回的長期債權(quán)及無形資產(chǎn)又會存在評估價格高于實際價值，從而出現(xiàn)意向方認為價格不公允，不愿意參與混改的情形，企業(yè)在面臨這類資產(chǎn)時可以考慮以無償劃轉(zhuǎn)或非公開協(xié)議轉(zhuǎn)讓的方式將其剝離至其他關(guān)聯(lián)的國有企業(yè)，以此保證在國有資產(chǎn)不流失的前提下，可以順利進行“清、審、評”工作。

(二) 職工債務(wù)難以清理

為充分保障職工切身利益不因企業(yè)混改受損，部分地區(qū)的政府部門發(fā)布文件要求企業(yè)拖欠職工的債務(wù)原則上要在混改時一次付清。而國企的職工債務(wù)“重災(zāi)區(qū)”是社保和公積金兩個方面，雖然近些年國企對員工社保和公積金的繳納均已規(guī)范執(zhí)行，但社保和公積金的追繳時限長期一直存在爭議。根據(jù)《勞動保障監(jiān)察條例》之規(guī)定：“違反勞動保障法律、法規(guī)或者規(guī)章的行為在2年內(nèi)未被勞動保障行政部門發(fā)現(xiàn)，也未被舉報、投訴的，勞動保障行政部門不再查處”，但《社會保險法》《社會保險費征繳暫行條例》《住房公積金管理條例》等法律、法規(guī)并未規(guī)定時效限制。尤其是社保還涉及國家及公共利益，管理部門也不敢對追繳時限加以限制，這就導(dǎo)致了國企雖然對社保、公積金的繳納后期進行了規(guī)范管理，但前期的欠費仍然構(gòu)成職工債務(wù)，面臨被管理部門稽查，甚至是員工投訴、舉報的風(fēng)險。

雖然社保和公積金問題可以通過補繳予以解決，但因這兩項費用存在個人承擔(dān)部分，不少員工的一次性補繳金額高達數(shù)萬元，因而多數(shù)員工并不同意支付高額的補繳費用，但又不愿意輕易放棄單位承擔(dān)的費用部分，這就導(dǎo)致了混改過程中職工債務(wù)的清理出現(xiàn)僵局。一些國企為了解決這一難題甚至考慮過以一次性經(jīng)濟補償?shù)姆绞脚c員工和解，讓員工放棄對社�；蚬�積金的追償，對該等操作方式企業(yè)應(yīng)杜絕使用，這是因為：社保費用涉及社會統(tǒng)籌，有國家和公共利益牽涉其中，即使員工和企業(yè)達成一致不再追究，管理部門一旦發(fā)現(xiàn)企業(yè)的違法行為也仍負有追繳義務(wù)。而既對員工進行了經(jīng)濟補償，又未擺脫補繳風(fēng)險，則企業(yè)必然會存在國有資產(chǎn)流失之責(zé)。

(三) 混改后的職工利益如何保障

鑒于很多非公資本參與了國企混改，為了確保混改完成后職工利益不受嚴(yán)重損害，混改程序要求國企制定職工安置方案并進行社會穩(wěn)定風(fēng)險評估。其中，職工安置方案的主要內(nèi)容包括企業(yè)的人員狀況及分流安置意見，解除勞動合同職工的經(jīng)濟補償金支付辦法，社會保險關(guān)系接續(xù)，拖欠職工的工資等債務(wù)和企業(yè)欠繳的社會保險費處理辦法等。職工安置方案應(yīng)當(dāng)經(jīng)職工代表大會或職工大會審議并通過后實施。

除制定職工安置方案外，為切實維護職工的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，企業(yè)的混改方案、財務(wù)審計及資產(chǎn)評估結(jié)果還需向職工公示，混改方案需提交企業(yè)職工代表大會或職工大會審議。

此外，津地區(qū)還進一步規(guī)定，對于企業(yè)混改后喪失國有企業(yè)控股地位的，可由混改后的企業(yè)出資設(shè)立混改企業(yè)職工安置風(fēng)險保障金，用于保障支付混改前職工在混改后解除或終止勞動合同經(jīng)濟補償金。

而一些職工人數(shù)眾多的國企也會在與意向方的談判中要求約定職工保障條款，用以約束投資方未來決策時不損害職工切身利益，比如約定“三年或五年之內(nèi)留用的職工薪資待遇不低于混改前所在企業(yè)的薪資待遇”，“五年內(nèi)不因非職工原因與職工解除或終止勞動關(guān)系”，“直接涉及職工切身利益的規(guī)章制度或者重大事項應(yīng)由職工大會或職工代表大會審議通過”等條款。但這些條款的加入有可能降低意向方的投資意向，故企業(yè)需結(jié)合自身情況考慮是否參照適用。

(四) 混改完成后如何實現(xiàn)國資的有效監(jiān)管

鑒于國企混改并不是國有股權(quán)的全部出清，但很多國企在混改完成后又是由非公資本控股，故如何對混改后的企業(yè)實現(xiàn)國資有效監(jiān)管就是令國企領(lǐng)導(dǎo)十分困擾的一個問題。我們認為，為解決這一問題，企業(yè)有必要在混改初期就慎重地考慮“三會一層”(指股東會、董事會、監(jiān)事會和高級管理層)的設(shè)置問題。

1、國有股權(quán)持股比例

在股東會層面，國有股權(quán)的占比與國有資本對混改后企業(yè)重大事項的決策影響程度息息相關(guān)。一般國企混改宜重點關(guān)注66.67%、50.01%、33.34%和10%這四個股權(quán)比例的節(jié)點。

這四個股權(quán)比例節(jié)點的影響在于，根據(jù)公司法等法律法規(guī)之規(guī)定：(1) 股東會會議做出修改公司章程、增加或者減少注冊資本的決議，以及公司合并、分立、解散或者變更公司形式的決議，必須經(jīng)代表三分之二以上表決權(quán)的股東通過，故國有股權(quán)占比高于2/3(即66.67%)基本可以實現(xiàn)對混改后企業(yè)的絕對控制。同理，如果混改后國有股權(quán)喪失控股地位，其股權(quán)比例也不宜低于1/3(即33.34%)，此時國有股權(quán)雖然對于混改后企業(yè)的普通決議事項難以起到?jīng)Q定性作用，但對于修改公司章程、增加或者減少注冊資本的決議等重大事項，仍然可以實現(xiàn)一票否決;(2) 而國有股權(quán)過半數(shù)，除非章程另有規(guī)定，可對混改后企業(yè)普通決議事項(前述重大事項除外)做出決定;(3) 根據(jù)公司法之規(guī)定，股東會會議分為定期會議和臨時會議，代表十分之一以上表決權(quán)的股東，提議召開臨時會議的，公司應(yīng)當(dāng)召開臨時會議。同時，該股權(quán)比例的股東有權(quán)在董事會或監(jiān)事會不召集和主持的情況下自行召集和主持。雖然10%以上的表決權(quán)很少，但對于國有股東而言依然可以對自己認為重要的事宜發(fā)起股東會議，為與自身、企業(yè)密切相關(guān)的問題創(chuàng)造各方討論的平臺，表達自己的意見與看法。如果股權(quán)比例再低于10%，則很難再實現(xiàn)對企業(yè)的有效監(jiān)管。

鑒于不少國企混改后國有股權(quán)持股比例低于50%，故實踐中一些企業(yè)曾詢問過我們可否以公司章程的形式直接約定國有股東享有“一票否決權(quán)”，根據(jù)《公司法》第42條之規(guī)定：“股東會會議由股東按照出資比例行使表決權(quán);但是，公司章程另有規(guī)定的除外”，可見我國法律并未就股東的一票否決權(quán)做出明確的禁止性規(guī)定。但根據(jù)《中共中央、國務(wù)院關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》，股東之間應(yīng)實行同股同權(quán)，切實維護各類股東的合法權(quán)益，故如果在章程中直接約定國有股東享有一票否決權(quán)可能違背前述指導(dǎo)精神，且不利于引進戰(zhàn)略投資者。

2、董事會、監(jiān)事會席位及高管人員的合理設(shè)置

國有股東還可以通過對董事會、監(jiān)事會席位及高管人員的合理設(shè)置起到監(jiān)督、管理企業(yè)的作用，比如可以規(guī)定混改后的公司董事會由5人組成，由非公資本股東推薦3人，國有股東推薦2人，對于公司重大決策事項必須經(jīng)由董事會4/5通過。又比如，可以建立職工董事、職工監(jiān)事機制，從管理層層面落實對職工的保護。此外，根據(jù)《中華全國總工會關(guān)于進一步推行職工董事、職工監(jiān)事制度的意見》，工會主席一般應(yīng)作為職工董事的候選人，工會副主席一般應(yīng)作為職工監(jiān)事的候選人，而工會主席、副主席多為企業(yè)混改前的領(lǐng)導(dǎo)人員，對國資監(jiān)管要求的意識更強，故建立職工董事、職工監(jiān)事機制也在一定程度上有利于國有股東實現(xiàn)對企業(yè)的有效監(jiān)督、管理。除此之外，國有股東也可以爭取高管層級的財務(wù)負責(zé)人等關(guān)鍵職位，將國資監(jiān)管滲透在公司管理層的各個方面。

(五) 是否允許意向投資者對混改企業(yè)進行盡職調(diào)查

盡職調(diào)查對于大型規(guī)模的企業(yè)股權(quán)收購、增資而言是必不可少的，但此類做法落實在國企混改中卻往往存在爭議。這是因為國企混改需要通過產(chǎn)權(quán)交易中心來進行，如在掛牌前就允許某些意向方進行盡職調(diào)查，則將可能對其他潛在意向方構(gòu)成不公平，如不允許意向方事前盡職調(diào)查，盲目掛牌又可能出現(xiàn)“無人問津”的尷尬局面。實操中，混改的國企多是早已接洽了幾個意向方，甚至是基本達成共識的情況下才進場掛牌，這種操作方式是合理的，國有產(chǎn)權(quán)交易需通過產(chǎn)權(quán)交易機構(gòu)進行主要是為了杜絕國有資產(chǎn)流失的問題，混改企業(yè)在經(jīng)歷了審計、評估、進場一系列的手續(xù)后，出現(xiàn)國有資產(chǎn)流失的風(fēng)險并不高，且意向方先行盡調(diào)，混改企業(yè)和意向方前期就合作的各項事宜談清楚，既可以避免企業(yè)盲目掛牌，產(chǎn)生大量前期成本，又可以避免雙方在完全不了解的情況下貿(mào)然合作，故只有允許意向投資者對混改企業(yè)進行盡職調(diào)查，方可能尋覓到優(yōu)秀、靠譜的合格投資者。

(六) 重大披露事項說明應(yīng)包含哪些內(nèi)容

為避免企業(yè)混改后的新老股東對企業(yè)混改時遺留下的一些問題未來發(fā)生爭議，故國企混改還需對企業(yè)的一些重大事項予以披露。一般來說，重大披露事項應(yīng)包括標(biāo)的企業(yè)股權(quán)質(zhì)押及凍結(jié)情況，資產(chǎn)抵押、質(zhì)押、查封情況，權(quán)屬瑕疵情況，涉訴情況，對外擔(dān)保及承諾情況，未納入混改范圍的資產(chǎn)剝離情況，其他不確定風(fēng)險因素等。

國企混改作為當(dāng)下國企革新的突破口，是大勢所趨，能夠充分預(yù)判混改實施過程中、完成后可能存在的問題，甄別適宜的混改方式，采取對應(yīng)的有效措施，方能順利推動企業(yè)混改，最終實現(xiàn)國有資本與各種所有制資本的高效融合。

來源:國浩律師事務(wù)所

作者王悅 賈逸鷗

圖片來源：找項目網(wǎng)

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