一、國有企業(yè)突出的短板在市場化機(jī)制上

今年兩會(huì)的政府工作報(bào)告提出“國企要聚焦主責(zé)主業(yè)，健全市場化經(jīng)營機(jī)制，提高核心競爭力”。自2017年以來，每年的政府工作報(bào)告都明確提出了形成或健全市場化經(jīng)營機(jī)制的要求。

2017年：要以提高核心競爭力和資源配置效率為目標(biāo)，形成有效制衡的公司法人治理結(jié)構(gòu)、靈活高效的市場化經(jīng)營機(jī)制。

2018年：加快形成有效制衡的法人治理結(jié)構(gòu)和靈活高效的市場化經(jīng)營機(jī)制，持續(xù)瘦身健體，提升主業(yè)核心競爭力，推動(dòng)國有資本做強(qiáng)做優(yōu)做大。

2019年：完善公司治理結(jié)構(gòu)，健全市場化經(jīng)營機(jī)制，建立職業(yè)經(jīng)理人等制度。

2020年：國企要聚焦主責(zé)主業(yè)，健全市場化經(jīng)營機(jī)制，提高核心競爭力。

長久以來，中國國企改革的一個(gè)重要方向就是市場化，按照市場原則分配資源，提高效率。

市場化改革指什么?中國人民大學(xué)副校長吳曉求提出：

一是競爭中性的原則。政策實(shí)施過程中，不會(huì)有所有制的歧視，國有企業(yè)、民營企業(yè)、外資企業(yè)或混合經(jīng)濟(jì)都是平等地配置資源，不能有政策有意識或無意識地歧視。目前政策實(shí)施過程中做得不是很好，比如銀行貸款首先給國有企業(yè)，展期也不追責(zé)。如果給民營企業(yè)，即使回得來，基本上免責(zé);萬一回不來，哪怕展期，展一年兩年，估計(jì)也有責(zé)任。所以我們還是要嚴(yán)格地遵守競爭中心的原則，背離這個(gè)原則，資源配置的效率就會(huì)下降。

二是要讓包括微觀經(jīng)濟(jì)主體、地方政府、投資者等都要有信心。有了信心，經(jīng)濟(jì)就會(huì)穩(wěn)定。信心有很多因素決定，有一些具體的政策措施、做法、口號，都會(huì)影響心理狀態(tài)，有些提法會(huì)讓他們有些憂慮，信心就會(huì)受到動(dòng)搖。要給民營企業(yè)吃一個(gè)定心丸，從制度層面讓他們感到放心。所以要讓微觀經(jīng)濟(jì)主體有活力、有積極性、有創(chuàng)造性，同時(shí)也要讓地方政府能夠關(guān)注經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。地方政府在其中起到特別重要的作用。

三是要為創(chuàng)新創(chuàng)造提供容錯(cuò)機(jī)制。現(xiàn)在追責(zé)談得比較多，當(dāng)然需要追責(zé)，但對創(chuàng)新創(chuàng)造也需要有相對寬松的環(huán)境，讓他們有積極性創(chuàng)新創(chuàng)造。“深圳不是天上掉下來的，是40年改革做出來的，有那么多無人區(qū)，沒有這樣的環(huán)境他不敢去，去了才會(huì)有今天的中國、深圳，都是那個(gè)環(huán)境下干出來的。”吳曉求表示，習(xí)總書記在十九大報(bào)告中說，中國未來分兩步走，2035年建成社會(huì)主義國家，2050年建成社會(huì)主義強(qiáng)國，這個(gè)任務(wù)非常艱巨，我們現(xiàn)在人均才9000美元，如果真的是現(xiàn)代化強(qiáng)國要5萬美元，這個(gè)路很漫長，任務(wù)很艱巨，要進(jìn)行制度變革、制度改革、機(jī)制創(chuàng)新、科技創(chuàng)新等等，這些都擺在我們面前，而且這個(gè)難度比我們過去40年更難。

四是認(rèn)真處理好政府和企業(yè)的關(guān)系，中國的政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中起到特別重要的作用，進(jìn)行了很好的頂層設(shè)計(jì)、戰(zhàn)略目標(biāo)的設(shè)計(jì)，也制定了一系列符合市場經(jīng)濟(jì)原則的法律政策規(guī)則，在重大問題上進(jìn)行了布局和調(diào)控，所以它的作用是巨大的。但是盡管非常巨大，政府的作用也是有邊界的，我們不能說沒有邊界，有些邊界到那兒就要停了，要留給市場，因?yàn)槭袌鍪琴Y源配置決定性力量，絕大多數(shù)資源都應(yīng)該交給市場配置。有時(shí)候你很重要，但是不能包打一切，還是要讓市場發(fā)揮決定性的作用。

二、“競爭中性”是市場化改革的關(guān)鍵詞

“我們致力于打造市場化、法治化、國際化的營商環(huán)境，對各類所有制企業(yè)一視同仁、平等對待。” 國務(wù)院總理李克強(qiáng)在2019年12月24日的第七屆中日韓工商峰會(huì)上強(qiáng)調(diào)。

倡導(dǎo)競爭中性也就是落實(shí)市場化改革，讓各市場主體享有公平競爭的機(jī)會(huì)。推進(jìn)競爭中性原則對各類市場主體都是有利的，這也包括國有企業(yè)。從國企角度來看，沒有制度性的特殊安排和額外補(bǔ)貼，強(qiáng)調(diào)競爭中性原則也可讓其作為獨(dú)立市場主體參與市場競爭，同時(shí)進(jìn)一步推進(jìn)深化改革。

什么是競爭中性?

競爭中性的概念最早起源于澳大利亞。1992年澳政府為了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，委托新南威爾士大學(xué)希爾默教授組成調(diào)查組，對澳大利亞《競爭法》的實(shí)施情況進(jìn)行調(diào)研論證。1993年調(diào)查組發(fā)現(xiàn)政府企業(yè)在融資、成本核算、監(jiān)管和稅收等多個(gè)方面存在特殊優(yōu)勢，并提出了競爭中性的概念與政策建議。隨后澳大利亞政府先后出臺了競爭原則協(xié)議、行為準(zhǔn)則協(xié)議以及實(shí)施國家競爭政策及相關(guān)改革的協(xié)議以規(guī)范國內(nèi)競爭環(huán)境。

競爭中性的概念經(jīng)由OECD等國際組織的推廣逐漸成為發(fā)達(dá)國家所倡導(dǎo)的國際標(biāo)準(zhǔn)。2009年OECD舉辦了兩次圓桌會(huì)議來探討國有企業(yè)與競爭中性原則。2010到2012年間，OECD又陸續(xù)發(fā)布了多篇報(bào)告總結(jié)澳大利亞在推廣競爭中性方面的成功經(jīng)驗(yàn)。2014年聯(lián)合國貿(mào)易和發(fā)展會(huì)議(UNCTAD)發(fā)布報(bào)告討論了競爭中性在亞洲發(fā)展中國家的實(shí)踐情況。而在2015年達(dá)成的TPP貿(mào)易基本協(xié)定中，競爭中性也成為了第十七章《國有企業(yè)與指定壟斷》的主要內(nèi)容。

OECD對競爭中性設(shè)定了8大原則。OECD關(guān)于競爭中性的研究報(bào)告指出，達(dá)成競爭中性環(huán)境需要對政府企業(yè)進(jìn)行經(jīng)營范圍劃分，區(qū)分公共服務(wù)義務(wù)的非競爭性業(yè)務(wù)與具有競爭性的正常商業(yè)活動(dòng)。同時(shí)，需要在稅收、監(jiān)管、信貸便利和公共采購方面對所有企業(yè)一視同仁，并特別對國企的成本、投資回報(bào)率和所接受的政府補(bǔ)貼進(jìn)行透明監(jiān)管。

整體來說，競爭中性是市場化經(jīng)濟(jì)的重要基礎(chǔ)。競爭中性的本質(zhì)是將政府企業(yè)的經(jīng)營活動(dòng)與政府職能隔離，防止企業(yè)利用與政府的關(guān)系去獲得正常商業(yè)競爭中的不當(dāng)優(yōu)勢。因此，競爭中性能夠提高全社會(huì)資源分配的效率，維護(hù)市場化經(jīng)濟(jì)的健康運(yùn)行。

在國企改革方面，我國推進(jìn)“競爭中性”的步伐一直沒有停止。

2013年十八屆三中全會(huì)通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》后，新一輪國企改革拉開序幕。

2014年國資委對中央企業(yè)開展“四項(xiàng)改革”試點(diǎn)工作，包括國有資本投資運(yùn)營公司、混合所有制、公司法人治理結(jié)構(gòu)和公司負(fù)責(zé)人紀(jì)檢監(jiān)察方式四個(gè)改革試點(diǎn)。

2015國務(wù)院頒布《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》，并前后出臺多個(gè)配套文件，逐步形成以“1+N”政策體系為主的改革框架。

2016年國務(wù)院進(jìn)一步針對職業(yè)經(jīng)理人制度、重要領(lǐng)域混合所有制改革、中央企業(yè)兼并重組、員工持股等十項(xiàng)改革進(jìn)行試點(diǎn)。

2018年，國務(wù)院國企改革領(lǐng)導(dǎo)小組啟動(dòng)國企改革“雙百行動(dòng)”，將國企改革從試點(diǎn)拓展到404家國有企業(yè)。

2020年4月9日國務(wù)院發(fā)布《中共中央、國務(wù)院關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置機(jī)制的意見》，明確了要素市場機(jī)制建設(shè)的方向和重點(diǎn)改革任務(wù)。

三、推進(jìn)競爭中性的難點(diǎn)

盡管為了創(chuàng)造公平競爭的市場環(huán)境，我國已經(jīng)做出了許多努力，但是近幾年國有企業(yè)與非國有企業(yè)仍然沒有處于一個(gè)中性的競爭環(huán)境，非國有企業(yè)在公司治理、融資環(huán)境、行業(yè)準(zhǔn)入等方面與國有企業(yè)還是存在一定差異。

首先，國有企業(yè)政企不分的問題仍然嚴(yán)重。政企不分是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期遺留下來的弊端，表現(xiàn)在企業(yè)經(jīng)營決策主要受到政府影響，因此政企不分的國有企業(yè)往往存在政治任務(wù)高于企業(yè)經(jīng)營盈利的情況，從而扭曲資源配置。

政企不分不僅容易導(dǎo)致產(chǎn)能過剩，也會(huì)導(dǎo)致政策對不同企業(yè)的沖擊存在區(qū)別。針對周期性行業(yè)的產(chǎn)能過剩，2015年政府推行了供給側(cè)改革。但是初期大都是行政化去產(chǎn)能，由于國有企業(yè)與政府關(guān)系更密切，供給側(cè)改革的過程中民營企業(yè)受到的沖擊要遠(yuǎn)大于國有企業(yè)，這也是2017年以來國有工業(yè)企業(yè)利潤表現(xiàn)好于民營企業(yè)的原因。

其次，我國信貸資源偏向具有剛性兌付的國有企業(yè)。貸款和債券是我國標(biāo)準(zhǔn)化債務(wù)融資的主要方式，民營企業(yè)在這兩種融資方式中的占比遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于國有企業(yè)。相比于民營企業(yè)貢獻(xiàn)了60%的生產(chǎn)總值，民營企業(yè)的貸款占比近幾年都在30-40%左右。產(chǎn)生這一差異的本質(zhì)是因?yàn)閲�有企業(yè)存在隱性擔(dān)保，借錢給國企承擔(dān)地風(fēng)險(xiǎn)相對更小。

此外，目前我國仍然有許多行業(yè)社會(huì)資本參與度不高。從各個(gè)行業(yè)的企業(yè)資產(chǎn)占比來看，紡織服裝、食品加工、家具制造、飲料等下游行業(yè)的民營企業(yè)占比均超過90%，而電器機(jī)械、通用設(shè)備、專用設(shè)備、儀表儀器等中游行業(yè)的民營企業(yè)占比也超過70%。但是在傳統(tǒng)重工業(yè)鋼鐵、有色、煤炭、石油開采加工以及公共事業(yè)相關(guān)行業(yè)中國有企業(yè)資產(chǎn)占比超過50%。同時(shí)，電信、金融等服務(wù)行業(yè)實(shí)際上民間資本參與度也不高。

天然公共屬性和措施落實(shí)不到位是造成行業(yè)開放程度不均衡的原因。部分行業(yè)民企占比過低一方面在于某些行業(yè)天生存在公共服務(wù)屬性，例如電力、燃?xì)夂退�的生產(chǎn)供應(yīng);另一方面則是因?yàn)槭袌鰷?zhǔn)入政策放開的實(shí)際操作中存在玻璃門、彈簧門、旋轉(zhuǎn)門。民間資本在進(jìn)入這些行業(yè)時(shí)往往因?yàn)橘Y金規(guī)模差異、審批過程緩慢等問題導(dǎo)致鎩羽而歸。

四、推進(jìn)競爭中性促進(jìn)國企市場化改革

第一，確立競爭政策的基礎(chǔ)地位，并以保障消費(fèi)者權(quán)益、提升市場運(yùn)行效率為目標(biāo)。

競爭是市場經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)。經(jīng)濟(jì)學(xué)研究早已證明，只有在企業(yè)充分競爭的情況下，消費(fèi)者才能享受到最廉價(jià)最優(yōu)質(zhì)的產(chǎn)品和服務(wù)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益最大化。競爭政策的作用在于維護(hù)市場公平競爭的環(huán)境，防止損害消費(fèi)者權(quán)益或市場效率的壟斷行為。企業(yè)競爭力的提升應(yīng)是公平競爭的自然結(jié)果，而非競爭政策的目標(biāo)。只有當(dāng)中國的競爭政策符合這個(gè)基本原則時(shí)，中國企業(yè)競爭力的提升才會(huì)受到國際社會(huì)的歡迎。

過去三十年，中國企業(yè)競爭力的提升正是參與國際競爭、造福消費(fèi)者、提升效率的結(jié)果，也確實(shí)得到了國際社會(huì)的一致認(rèn)可。如今，當(dāng)中國企業(yè)需要走出去、尋求更先進(jìn)的技術(shù)和更廣闊的市場時(shí)，中國更應(yīng)該承擔(dān)大國責(zé)任，注重其競爭政策對國際消費(fèi)者和市場環(huán)境的影響，競爭中性和所有制中性都是中國國有企業(yè)追求的原則。

第二，競爭政策要允許市場起決定性作用，分配資源，優(yōu)勝劣汰。

“使市場在資源配置中起決定性作用”是十八屆三中全會(huì)確立的現(xiàn)代市場體系的基本原則，而市場分配資源的結(jié)果則必然導(dǎo)致優(yōu)勝劣汰。這意味著不符合中國競爭優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)必須被淘汰，而不具備競爭優(yōu)勢的企業(yè)也必須退出市場。無數(shù)經(jīng)驗(yàn)和研究均表明，企業(yè)家才具有發(fā)現(xiàn)競爭優(yōu)勢的眼光和調(diào)整競爭策略的行動(dòng)力。政府應(yīng)該提供企業(yè)家發(fā)揮才能的制度保障，而非直接干預(yù)企業(yè)決策、試圖優(yōu)先發(fā)展特定行業(yè)或優(yōu)先支持特定企業(yè)。直接或間接的產(chǎn)業(yè)政策，如補(bǔ)貼、低息貸款、配額、稅務(wù)優(yōu)惠等，短期內(nèi)或可達(dá)到預(yù)定目標(biāo)，但對競爭環(huán)境的持續(xù)干擾則會(huì)影響企業(yè)家對市場前景的判斷，甚至形成大量尋租空間，不利于市場的長期健康發(fā)展。

過去幾年，中國在清除市場壁壘方面成果斐然。逐步推廣的公平競爭審查制度有利于破除地方保護(hù)，統(tǒng)一市場。一部分價(jià)格管制被消除，每年逐步向民企和外企放開的投資領(lǐng)域也證明了中國開放市場的決心。

但是，中國建立公平競爭環(huán)境所需的努力遠(yuǎn)不止于此。在企業(yè)大批進(jìn)入市場的同時(shí)，企業(yè)退出市場的途徑尚未暢通。工商局一直未能持續(xù)規(guī)律地發(fā)布注銷及吊銷的市場主體數(shù)量;簡易注銷程序?qū)嵤┎痪�，尚未形成�?guī)模;破產(chǎn)法一直未能得到有效實(shí)施，即使司法系統(tǒng)處理的破產(chǎn)案件已由2013年的2000件左右上升至2019年的2萬件，但對比每年上百萬的注銷案例仍是微乎其微。擁擠的國內(nèi)市場擠壓了企業(yè)的利潤空間，形成了靠貸款維持生命的僵尸企業(yè)。以政府自我審查為主要執(zhí)行途徑的公平競爭審查制度能發(fā)揮的作用有限，而司法制度又尚不足以支撐反壟斷法和反不正當(dāng)競爭法對政府行為的約束。

在這種環(huán)境下，政府持有的國有企業(yè)直接參與市場競爭，就格外受到關(guān)注。要證明市場能夠有效運(yùn)行，優(yōu)勝劣汰，各級政府需要能夠?qū)�國有企業(yè)也一視同仁，允許效益不佳的企業(yè)通過規(guī)范程序被淘汰，才能樹立市場和國際社會(huì)對中國競爭環(huán)境的信心。

第三，國有企業(yè)在參與市場競爭時(shí)能夠合理區(qū)分商業(yè)行為和其他行為。

國有企業(yè)天然具有除尋求商業(yè)利益最大化以外的多項(xiàng)目標(biāo)，而這才是國際社會(huì)試圖區(qū)別對待國有企業(yè)和私營企業(yè)的根本原因。因此，為提倡“所有制中立”，當(dāng)務(wù)之急是向市場表明，國有企業(yè)已建立了能夠區(qū)分商業(yè)行為和其他行為的制度，并會(huì)與其他所有制企業(yè)一樣公平參與市場競爭。

在政府的角色逐漸由“管資產(chǎn)”轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;管資本”的大環(huán)境下，國有資本可以通過資本運(yùn)作直接或間接地參股、控股企業(yè)或者作為獨(dú)資企業(yè)存在，不同所有制企業(yè)的界限逐漸模糊。因此，界定政府在企業(yè)運(yùn)營中的邊界應(yīng)是“競爭中性”原則適用的前提。

這種邊界的界定可以按照十八屆三中全會(huì)的頂層設(shè)計(jì)分為兩個(gè)途徑。一是準(zhǔn)確界定不同國有企業(yè)功能。具體來說，可以劃分“商業(yè)類”和“公益類”的國有企業(yè)，并向社會(huì)公布劃分結(jié)果以及政府在“商業(yè)類”國有企業(yè)中的權(quán)責(zé)清單。如國有企業(yè)主業(yè)處于“充分競爭行業(yè)”，政府投資人應(yīng)像其他投資人一樣以商業(yè)利益最大化為目標(biāo)，支持優(yōu)勝劣汰，保證資金的有效利用;如國有企業(yè)主業(yè)處于“關(guān)系國家安全、國民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域”，則應(yīng)清晰界定政府投資人介入企業(yè)決策的情形和程序，以保證在這些情形以外，國有企業(yè)可以和其他所有制企業(yè)一樣公平參與市場競爭。

二是健全協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)、有效制衡的公司法人治理結(jié)構(gòu)。公司治理結(jié)構(gòu)是平衡各出資人和利益相關(guān)方權(quán)益的基本制度。如果政府投資人像其他投資人一樣，按照股權(quán)比例、通過股東大會(huì)選聘董事，并授權(quán)董事會(huì)負(fù)責(zé)公司的各項(xiàng)事務(wù)，包括管理層選聘、薪資制定、公司發(fā)展策略、并購重組等，將可縮小國有企業(yè)和其他所有制企業(yè)運(yùn)營模式的差異。黨委作為國有企業(yè)的特設(shè)單位，為使國有企業(yè)更公平地參與市場競爭，其權(quán)責(zé)更應(yīng)加以規(guī)范，以避免過多干預(yù)國有企業(yè)的一般商業(yè)行為。只有在企業(yè)相關(guān)各方的權(quán)益均能得到保障的前提下，國有企業(yè)方能吸引更多投資，更好地投身國際市場競爭。

對于市場經(jīng)濟(jì)來說，競爭中性和所有制中立是打造公平競爭環(huán)境的重要組成部分。但這項(xiàng)原則并不能獨(dú)立存在，仍需依賴中國本身競爭政策和國有企業(yè)的改革。在參與國際市場競爭時(shí)，中國在質(zhì)疑國際規(guī)則對中國國有企業(yè)和私營企業(yè)的不公平待遇之余，更需要保證國內(nèi)競爭環(huán)境對于不同所有制企業(yè)的中立性，才能夠更有效地支持國內(nèi)企業(yè)走出去，并吸引國外企業(yè)走進(jìn)來，共同提升市場效率，保障消費(fèi)者權(quán)益，實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益最大化和經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

來源:西姆國有經(jīng)濟(jì)研究院

圖片來源：找項(xiàng)目網(wǎng)

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