2018年10月14日，央行行長(zhǎng)易綱在G30國(guó)際銀行研討會(huì)上明確指出，“為解決中國(guó)經(jīng)濟(jì)中存在的結(jié)構(gòu)性問題，中國(guó)將考慮以‘競(jìng)爭(zhēng)中性’原則對(duì)待國(guó)有企業(yè)”。這是中國(guó)官方首次提出“競(jìng)爭(zhēng)中性”原則，既是中國(guó)進(jìn)一步深化改革開放的必然要求，也是中國(guó)對(duì)建設(shè)公平競(jìng)爭(zhēng)的開放型世界經(jīng)濟(jì)的負(fù)責(zé)任的表現(xiàn)。

顯然，我國(guó)實(shí)施“競(jìng)爭(zhēng)中性”政策已提上議程。結(jié)合當(dāng)前國(guó)際國(guó)內(nèi)背景，本文在指出我國(guó)推出中國(guó)版“競(jìng)爭(zhēng)中立”政策的緊迫性和必然性的基礎(chǔ)上，提出建立符合中國(guó)國(guó)情的“競(jìng)爭(zhēng)中立”政策體系的政策建議。

一、“競(jìng)爭(zhēng)中立”釋義和發(fā)展

“競(jìng)爭(zhēng)中立”作為規(guī)范競(jìng)爭(zhēng)的規(guī)則并沒有統(tǒng)一的定義，最有代表性的觀點(diǎn)是，由于一國(guó)政府的支持，而不是自身的生產(chǎn)率和創(chuàng)新優(yōu)勢(shì)，越來越多的國(guó)有企業(yè)和主權(quán)基金參與進(jìn)國(guó)際市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，這些企業(yè)享受到了私營(yíng)部門競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手一般得不到的財(cái)政支持、稅收優(yōu)惠、監(jiān)管優(yōu)待和反托拉斯法豁免等，逐漸在他國(guó)市場(chǎng)獲得了競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，使得沒有政府支持的企業(yè)陷入了競(jìng)爭(zhēng)劣勢(shì)，從而危害到他國(guó)公司和就業(yè)。

“競(jìng)爭(zhēng)中立”原則最早是一個(gè)國(guó)內(nèi)法概念，其目的在于確保公共企業(yè)與私人企業(yè)平等競(jìng)爭(zhēng)。經(jīng)濟(jì)合作發(fā)展組織(OECD)后來對(duì)它進(jìn)行了進(jìn)一步的發(fā)展，在國(guó)企與非國(guó)企并存的情況下，確保國(guó)有企業(yè)與政府之間的聯(lián)系，不給國(guó)有企業(yè)帶來額外的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。2011年以來，發(fā)達(dá)國(guó)家在各種國(guó)際場(chǎng)合提及競(jìng)爭(zhēng)中立概念，試圖在雙邊、多邊貿(mào)易投資協(xié)定中加入有關(guān)限制國(guó)有企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的條款，并積極在經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(OECD)、聯(lián)合國(guó)貿(mào)易和發(fā)展會(huì)議(UNCTAD)等國(guó)際組織中推進(jìn)有關(guān)“競(jìng)爭(zhēng)中立”框架的制定和推廣，使得競(jìng)爭(zhēng)中立規(guī)則獲得了國(guó)際市場(chǎng)的廣泛關(guān)注。

在國(guó)際雙邊合作領(lǐng)域，作為管理國(guó)際投資的主要實(shí)現(xiàn)形式，雙邊投資協(xié)定(BIT)的目標(biāo)就是對(duì)所有投資者和貿(mào)易者，包括國(guó)有企業(yè)和私人企業(yè)，創(chuàng)造一個(gè)公平競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境。在國(guó)際多邊合作領(lǐng)域，2020年11月15日，當(dāng)前全球規(guī)模最大、占全球經(jīng)濟(jì)總量三分之一的自由貿(mào)易協(xié)定RCEP正式建立，除在貨物貿(mào)易領(lǐng)域逐步實(shí)現(xiàn)貿(mào)易自由化和便利化，取消限制和歧視性措施等外，RCEP還對(duì)政府采購(gòu)和競(jìng)爭(zhēng)政策等貿(mào)易新議題進(jìn)行了規(guī)范，明確為改善區(qū)域的商業(yè)監(jiān)管環(huán)境和商業(yè)機(jī)會(huì)提供重要平臺(tái)，各方需提高中央政府采購(gòu)的透明度和合作，以及將采取和維持禁止反競(jìng)爭(zhēng)性活動(dòng)的法律法規(guī)，促進(jìn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，提高經(jīng)濟(jì)效率。這些標(biāo)志著“競(jìng)爭(zhēng)中立”成為國(guó)際經(jīng)貿(mào)新規(guī)則已是必然趨勢(shì)，也反映了無(wú)論是發(fā)達(dá)國(guó)家還是發(fā)展中國(guó)家都迫切希望建立一個(gè)公開透明、公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境和投資環(huán)境。

二、中國(guó)版“競(jìng)爭(zhēng)中立”推出的緊迫性和必然性

(一)緊迫性：國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)環(huán)境的大趨勢(shì)

從國(guó)內(nèi)環(huán)境看，黨的十八屆三中全會(huì)開創(chuàng)性的提出“發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用”，就必須有效的采取維護(hù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的措施，需要政府嚴(yán)于律己防范“濫用”權(quán)利限制和排除競(jìng)爭(zhēng)。我國(guó)《反壟斷法》也嚴(yán)格禁止“濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)”，保護(hù)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)。2016年，國(guó)務(wù)院又出臺(tái)了《關(guān)于在市場(chǎng)體系中建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的意見》，提出“按照加快建設(shè)統(tǒng)一開放、競(jìng)爭(zhēng)有序市場(chǎng)體系的要求，確保政府相關(guān)行為符合公平競(jìng)爭(zhēng)要求”，根本目的也是為了規(guī)范政府行為，防止政府濫用行政權(quán)力排除限制競(jìng)爭(zhēng)。以上舉措都是為了維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境、限制政府干預(yù)。毫無(wú)疑問，“競(jìng)爭(zhēng)中立”是我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的未來方向，內(nèi)在決定了我國(guó)應(yīng)當(dāng)盡快引入“競(jìng)爭(zhēng)中立”規(guī)則。

從國(guó)際環(huán)境看，面對(duì)經(jīng)濟(jì)全球化的大趨勢(shì)和我國(guó)進(jìn)一步擴(kuò)大開放的對(duì)外政策，我國(guó)企業(yè)需要在國(guó)際舞臺(tái)中發(fā)揮更重要的作用。隨著國(guó)際經(jīng)貿(mào)治理新秩序的形成和我國(guó)深度融入經(jīng)濟(jì)全球化步伐的加快，我國(guó)迫切需要建立一個(gè)主動(dòng)與國(guó)際經(jīng)貿(mào)新規(guī)則相適應(yīng)的公開透明、公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境和投資環(huán)境，積極參與到現(xiàn)有國(guó)際經(jīng)貿(mào)活動(dòng)和全球經(jīng)濟(jì)治理體系的構(gòu)建中，推動(dòng)全球化深化發(fā)展。

(二)必然性：“競(jìng)爭(zhēng)中立”理念與我國(guó)國(guó)企改革目標(biāo)一致

中國(guó)雖然尚未普及“競(jìng)爭(zhēng)中立”理念，更未正式提出“競(jìng)爭(zhēng)中立”制度框架，但是中國(guó)針對(duì)國(guó)有企業(yè)的一系列改革和監(jiān)管措施本身可以看作是“競(jìng)爭(zhēng)中立”政策的一部分。

“競(jìng)爭(zhēng)中立”的核心是最大程度地確保市場(chǎng)主體的公平競(jìng)爭(zhēng)。在這個(gè)意義上，早在20世紀(jì)90年代中國(guó)具有“競(jìng)爭(zhēng)中立”內(nèi)涵的實(shí)質(zhì)性改革措施就已起步。1992年，黨的十四大確立建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和建立國(guó)有企業(yè)現(xiàn)代企業(yè)制度的目標(biāo)，開始以產(chǎn)權(quán)制度和股份制改革為核心，實(shí)現(xiàn)國(guó)有企業(yè)所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離，這可以認(rèn)為是實(shí)施“競(jìng)爭(zhēng)中立”的第一步。之后，政府又逐步取消或放松了對(duì)各行業(yè)的管制，引入民間資本和國(guó)外資本，推動(dòng)國(guó)有資產(chǎn)的證券化，建立競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，這可以看作是實(shí)施“競(jìng)爭(zhēng)中立”的第二步。

2012年，黨的十八大報(bào)告旗幟鮮明地指出要“毫不動(dòng)搖鼓勵(lì)、支持、引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展，保證各種所有制經(jīng)濟(jì)依法平等使用生產(chǎn)要素、公平參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、同等受到法律保護(hù)”。由此引發(fā)的新一輪國(guó)有企業(yè)改革，可以視為中國(guó)實(shí)施“競(jìng)爭(zhēng)中立”的第三步。2015年，中央和國(guó)務(wù)院又頒布了《關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》(下稱《指導(dǎo)意見》)，明確提出分類推進(jìn)國(guó)有企業(yè)改革、推進(jìn)國(guó)有企業(yè)混合所有制改革、實(shí)施國(guó)企信息公開和加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督等改革措施，邁出了國(guó)有企業(yè)進(jìn)一步深化改革的重要一步，也符合“競(jìng)爭(zhēng)中立”的基本精神。隨著混合所有制的發(fā)展、國(guó)有企業(yè)分類監(jiān)管和國(guó)企信息公開的實(shí)施，“競(jìng)爭(zhēng)中立”政策的推出勢(shì)在必行。

以上歷程充分表明，“競(jìng)爭(zhēng)中立”與我國(guó)國(guó)企改革的目標(biāo)具有協(xié)同性。“競(jìng)爭(zhēng)中立”有助于進(jìn)一步深化國(guó)企改革，為市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)提供有力的政策支撐。

三、加快推出中國(guó)版“競(jìng)爭(zhēng)中立”的政策建議

(一)掌握主動(dòng)：確定中國(guó)版“競(jìng)爭(zhēng)中立”的基本立場(chǎng)

中國(guó)應(yīng)該以社會(huì)公共利益和社會(huì)福利為基本出發(fā)點(diǎn)，以“公平競(jìng)爭(zhēng)”理念為指導(dǎo)，圍繞中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革(特別是國(guó)有企業(yè)改革)的既定方針和實(shí)踐，構(gòu)建符合中國(guó)特色、滿足中國(guó)自身需求、與國(guó)際接軌的“競(jìng)爭(zhēng)中立”政策體系，同時(shí)體現(xiàn)“競(jìng)爭(zhēng)中立”的基本內(nèi)涵。

具體來說，在全球價(jià)值鏈逐漸分化的國(guó)際市場(chǎng)上，由于發(fā)展中國(guó)家難以與發(fā)達(dá)國(guó)家實(shí)現(xiàn)真正意義上的公平競(jìng)爭(zhēng)，中國(guó)有必要在制定“競(jìng)爭(zhēng)中立”政策時(shí)考慮符合自身發(fā)展階段需求的“豁免”因素，例如，確保國(guó)有企業(yè)在提供公共服務(wù)中的特殊保障義務(wù)，明確國(guó)有企業(yè)作為一國(guó)一定發(fā)展階段產(chǎn)業(yè)政策的實(shí)施工具必須加以優(yōu)先考慮。

(二)確定路線：深化國(guó)有企業(yè)分類改革分類治理

國(guó)際經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變化，已經(jīng)使得中國(guó)落實(shí)“競(jìng)爭(zhēng)中立”原則變得十分緊迫。為此，應(yīng)盡快制定“競(jìng)爭(zhēng)中立”推廣和實(shí)施步驟的路線圖和時(shí)間表，立足基礎(chǔ)，明確任務(wù)，尋求突破。當(dāng)前國(guó)有企業(yè)改革的重點(diǎn)仍然是進(jìn)一步推進(jìn)國(guó)企的公司化和市場(chǎng)化，并通過分類監(jiān)管在競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)國(guó)有企業(yè)與私營(yíng)企業(yè)的公平競(jìng)爭(zhēng)。在此基礎(chǔ)上，才能逐步建立“競(jìng)爭(zhēng)中立”的配套措施，確保國(guó)有企業(yè)在競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的不當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)受到制度約束。

因此，國(guó)企改革最迫切的任務(wù)是分類改革分類治理，這是實(shí)現(xiàn)國(guó)有企業(yè)“競(jìng)爭(zhēng)中立”的首要基礎(chǔ)，符合“競(jìng)爭(zhēng)中立”僅對(duì)商業(yè)類國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)行為做出限定的要求。我國(guó)大多數(shù)國(guó)有企業(yè)不僅要以謀取經(jīng)濟(jì)利益為現(xiàn)實(shí)考慮，同時(shí)還要履行一定的社會(huì)責(zé)任，這決定了政府往往給予國(guó)有企業(yè)財(cái)政補(bǔ)貼、融資優(yōu)惠等政策優(yōu)惠。

國(guó)有企業(yè)的分類改革直接決定了政府的補(bǔ)貼模式。對(duì)于公益類國(guó)有企業(yè)，該類國(guó)有企業(yè)肩負(fù)著保障民生、提高公共產(chǎn)品和服務(wù)的社會(huì)責(zé)任，所以需要政府給予補(bǔ)貼等政策優(yōu)惠。對(duì)于競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)有企業(yè)，可依法獨(dú)立自主開展生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勝劣汰、有序進(jìn)退。對(duì)于特定功能性企業(yè)，由于其雙重任務(wù)屬性，應(yīng)該要求對(duì)其公共項(xiàng)目和商業(yè)行為承擔(dān)獨(dú)立責(zé)任，分別進(jìn)行預(yù)算并區(qū)分不同賬戶管理，對(duì)其公共項(xiàng)目部分進(jìn)行補(bǔ)貼，防止交叉補(bǔ)貼，最主要的方式是進(jìn)行合理的成本核算，當(dāng)一個(gè)國(guó)有企業(yè)既有滿足公共需求的非商業(yè)活動(dòng)，又有參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的商業(yè)活動(dòng)時(shí)，確定一套合理的成本分配機(jī)制是“競(jìng)爭(zhēng)中立”政策的內(nèi)在要求。

(三)形成經(jīng)驗(yàn)：在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)先行先試“競(jìng)爭(zhēng)中立”規(guī)則

自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)是我國(guó)全面推進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的前沿陣地，通過簡(jiǎn)政放權(quán)，推進(jìn)市場(chǎng)的資源配置作用，通過理清政府和市場(chǎng)的關(guān)系，促進(jìn)自由競(jìng)爭(zhēng)和公平競(jìng)爭(zhēng)，可以說自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)是目前最有可能率先接軌國(guó)際“競(jìng)爭(zhēng)中立”規(guī)則，最能體現(xiàn)“競(jìng)爭(zhēng)中立”精神的區(qū)域，尤其是具有自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)標(biāo)志色彩的“負(fù)面清單”充分體現(xiàn)了“競(jìng)爭(zhēng)中立”所強(qiáng)調(diào)的公平競(jìng)爭(zhēng)、自由競(jìng)爭(zhēng)的精神。因此，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)的國(guó)有企業(yè)最需要率先實(shí)行突破性改革，從點(diǎn)到面，形成經(jīng)驗(yàn)，逐步向區(qū)外推開。具體措施包括:

一是，深化國(guó)有企業(yè)分類改革和分類管理;

二是，對(duì)照國(guó)際“競(jìng)爭(zhēng)中立”規(guī)則，建立稅務(wù)中立、債務(wù)中立和監(jiān)管中立的制度環(huán)境，建立更加透明和更高質(zhì)量的國(guó)有企業(yè)信息披露機(jī)制;

三是，探索建立符合中國(guó)國(guó)情的“競(jìng)爭(zhēng)中立”制度體系，構(gòu)建公平競(jìng)爭(zhēng)的投訴機(jī)制，成立專門的公平競(jìng)爭(zhēng)委員會(huì)。

(四)提供保障：構(gòu)建“競(jìng)爭(zhēng)中立”的配套機(jī)制和措施

“競(jìng)爭(zhēng)中立”的有效實(shí)施，需要相關(guān)配套制度和措施的支持，這些制度和措施主要包括：

(1)完善和修訂與“競(jìng)爭(zhēng)中立”政策制定與實(shí)施直接相關(guān)的制度，如《反壟斷法》和《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》，涉及國(guó)有壟斷企業(yè)適用競(jìng)爭(zhēng)法的問題，競(jìng)爭(zhēng)政策的透明度問題，產(chǎn)業(yè)政策的競(jìng)爭(zhēng)性審查等;

(2)促進(jìn)和影響“競(jìng)爭(zhēng)中立”政策的制定與實(shí)施的制度，如國(guó)有資產(chǎn)和國(guó)有企業(yè)監(jiān)管制度，涉及“競(jìng)爭(zhēng)中立”的稅收政策、政府補(bǔ)貼政策、融資政策以及土地政策等;

(3)加強(qiáng)服務(wù)型政府建設(shè)，積極轉(zhuǎn)變政府職能，提升治理能力，涉及強(qiáng)化事中事后監(jiān)管，多部門信息聯(lián)動(dòng)和協(xié)調(diào)等。

來源:網(wǎng)絡(luò)

圖片來源：找項(xiàng)目網(wǎng)

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