中國的國企改革仍處于進行時。但當前深化國企改革，面臨著怎樣的內外環(huán)境?如何尋找深化國企改革的動力和標尺?

日前，中國社會科學院工業(yè)經濟研究所研究員、中國企業(yè)管理研究會會長黃速建撰文指出，構建高水平社會主義市場經濟體制、實行高水平對外開放、深化國有企業(yè)改革，實質就是要實行更加全面、更高水平、更深程度的公平競爭。

黃速建分別從競爭前的權利平等和機會平等、市場競爭行為及所涉政府行為和市場競爭需要遵守的外部賦予的特定游戲規(guī)則三方面，列出了深化國企改革的20項改革重點任務。

以下是正文：

在經濟體制改革過程中，無論是提出哪種目標體制，無論是“計劃經濟為主，市場調節(jié)為輔”“有計劃的商品經濟”，還是“社會主義市場經濟”，市場化的改革方向實際上是一以貫之、始終未變的。尤其是我們要構建社會主義市場經濟體制，要實行更高水平的對外開放，要深化國有企業(yè)改革，公平競爭是基礎治理機制。

公平競爭

是現階段國企改革的關鍵變量

自1978年以來，中國國有企業(yè)改革采取“摸著石頭過河”的試錯實驗法和沿著漸進式的制度變遷路徑，經歷了以“放權讓利”為核心特征的擴權讓利試點、經濟責任制、利改稅、承包經營責任制、租賃制、股份制試點等系列改革，再到以產權制度改革為主要特征的現代企業(yè)制度建設和基于“整體搞活”的國有經濟戰(zhàn)略性改組，又到以分類改革為關鍵特征的“新型國有企業(yè)”構造，形成了具有中國特色的國有企業(yè)改革和發(fā)展范式。

如果說，我們將國有企業(yè)改革的過程劃分為擴權讓利、兩權分離、制度變革和全面深化4個階段的話，那么在前兩個階段，國有企業(yè)改革的主要變量是企業(yè)的控制權，而在后兩個階段，國企改革的主要變量則是企業(yè)的所有權。

1984年《中共中央關于經濟體制改革的決定》指出：增強企業(yè)活力是經濟體制改革的中心環(huán)節(jié)，也就是說，整個經濟體制改革是圍繞著怎么樣增強企業(yè)活力來展開的。長期以來，國有企業(yè)改革一直是中國經濟體制改革的中心環(huán)節(jié)和重要方面，2018年10月召開的全國國有企業(yè)改革座談會更是強調，要“從戰(zhàn)略高度認識新時代深化國有企業(yè)改革的中心地位”。深化國有企業(yè)改革的成敗，事關中國經濟能否實現高質量發(fā)展、“兩個一百年”奮斗目標能否如愿如期達成。

目前，在深化國有企業(yè)改革過程中，在構建高水平社會主義市場經濟體制和實行高水平對外開放中，公平競爭出現了新的情境，即競爭中性的要求。

盡管競爭中性有不同的版本，但其基本思想都要求“國有企業(yè)和私營企業(yè)需要面對相同的規(guī)則約束”，國有企業(yè)不能因為其公共所有權性質而相對私營企業(yè)享有競爭優(yōu)勢或劣勢，并涵蓋簡化國有企業(yè)運作形式、核定承擔特定職能的成本、獲取合理的商業(yè)回報率、對承擔公共服務義務的足額透明補償、稅收中性、監(jiān)管中性、債務和直接補貼中性、政府采購中性等八個方面。

也就是說，競爭中性要求商業(yè)性國有企業(yè)與其他所有制企業(yè)一樣，依法平等使用生產要素，公平參與市場競爭，同等受到法律保護。

無論競爭中性的提出并實施是出于什么目的，它與我們的改革方向是基本一致的，是與國有企業(yè)要成為自主經營、自負盈虧、自我發(fā)展、自我約束的法人實體和市場競爭主體轉變的要求是一致的。在國有企業(yè)改革中，基本思路層面的市場化取向和分類改革、戰(zhàn)略層面的公司制產權改革和國有經濟布局優(yōu)化、制度層面的經濟型公司治理和以“管資本”為主的國有資產監(jiān)管，都有意或無意、顯性或隱性、直接或間接地向競爭中性的核心理念、基本要義、目標追求、基礎要求、根本邏輯和實現方式收斂與趨近。

這在一定程度上為我們在深化國有企業(yè)改革、發(fā)展民營經濟和實行高水平的對外開放提供了公平競爭的基礎，為實施以公平競爭為核心內容的競爭中性規(guī)則在中國的引入、實施與創(chuàng)新奠定了基礎。

國有企業(yè)改革過程中，市場化改革的基本取向，符合競爭中性的核心理念，貫穿于經濟體制改革和國有企業(yè)改革全過程的市場化改革，為國有企業(yè)改革取得成功，提供了基本制度供給和改革條件;分類改革的統領性思路，契合競爭中性的基本要義;公司化為主的產權改革契合競爭中性的實現范式;國有經濟布局優(yōu)化調整，契合競爭中性的價值追求;經濟型治理的制度安排契合競爭中性的基礎要求;“管資本”為主的國資監(jiān)管，契合競爭中性的根本邏輯;高質量發(fā)展的范式轉型，契合競爭中性的本真功能。

公平競爭已經成為新時期國有企業(yè)改革和經濟體制改革的主要變量，即在經濟體制改革和國有企業(yè)改革中，要通過高水平落實公平競爭原則去實現“增強企業(yè)活力”。

構建高水平社會主義市場經濟體制、實行高水平對外開放、深化國有企業(yè)改革，實質就是要實行更加全面、更高水平、更深程度的公平競爭;而以公平競爭為核心內容的競爭中性，就是一種要求更全、水平更高、程度更深的公平競爭。無論我們是否考慮加入CPTPP(全面與進步跨太平洋伙伴關系協定)，新時代深化國有企業(yè)改革，必須在堅持社會主義基本經濟制度前提下，以公平競爭作為基礎治理機制，推動國有企業(yè)與市場經濟深度融合，增強國有企業(yè)與民營企業(yè)作為微觀市場主體的活力。

深化國企改革

需考慮競爭中性的規(guī)制因素

需要從以公平競爭為核心內容的競爭中性視域，來重新審視國有企業(yè)改革。從競爭中性的核心理念、主要原理、基本要求和關鍵內容出發(fā)，推演提出和重新組合新時代深化國有企業(yè)改革的目標體系、邏輯思路、重點任務與實現方式，形成公平競爭視域下的深化國有企業(yè)改革構想與方案。

競爭中性已然或將要成為影響國有企業(yè)改革的顯性化變量甚至關鍵變量。新一輪深化國有企業(yè)改革，無論是頂層設計還是行動推進，都必須將競爭中性作為主要情境變量納入考量。由此就要求深刻理解與把握，競爭中性作為情境變量之于深化國有企業(yè)改革的影響邏輯與作用機制。

在推進公平競爭過程中，在對外開放中，我們面臨著由“軟”到“硬”的競爭中性國際約束;由“弱”到“強”的競爭中性政策規(guī)制;由“偏”到“全”的競爭中性生態(tài)要求;由“外”到“內”的競爭中性驅動變革。

深化國有企業(yè)改革，國有企業(yè)要在國際市場上進行競爭，不得不受到國際經貿規(guī)則與經濟發(fā)展思潮的現實性、趨勢性影響，這些規(guī)則與思潮會直接或通過“國際—國內”的傳遞與轉化，對國有企業(yè)改革形成正式或非正式的制度約束。國有企業(yè)要建設具有全球競爭力的世界一流企業(yè)，國有企業(yè)要做原創(chuàng)技術的策源地、現代產業(yè)鏈的“鏈長”，遵守國際通行規(guī)則是基本要求。

在相當長一個時期中，由于多方面原因，對市場的強干預性的政府選擇性產業(yè)政策居于主導和中心的地位，競爭政策則處于附屬的狀態(tài)。選擇性產業(yè)政策，在中國實現趕超過程中起到過重要作用，但公平競爭是優(yōu)化資源配置和激勵企業(yè)創(chuàng)新基本的推動力。中國經濟進入高質量發(fā)展階段后，一般認為，應由差異化、選擇性產業(yè)政策向普惠化、功能性產業(yè)政策轉變，從而“使市場在資源配置中起決定性作用和更好地發(fā)揮政府作用”。

競爭政策強調對競爭性市場機制的維持與發(fā)展，涵蓋實現競爭、增進競爭和規(guī)范競爭的各種公共措施。除了反壟斷、反不正當競爭，競爭中性也是競爭政策的重要構成內容，這意味著競爭政策并不完全排除扶持性政策，但扶持性政策必須普惠包容和符合競爭中性要求。

2018年中央經濟工作會議已經明確，要“強化競爭政策的基礎性地位，創(chuàng)造公平競爭的制度環(huán)境”，而反壟斷法的不斷完善、公平競爭審查制度的逐步落實、政府對競爭中性的頻頻表態(tài)，“積極考慮加入CPTPP”，都意味著競爭政策的推進正在加速。未來，預期會實現由“強產業(yè)政策、弱競爭政策”向“弱產業(yè)政策、強競爭政策”的轉變。相應地，競爭中性也必將由“弱政策”轉變?yōu)?ldquo;強政策”，并成為深化國有企業(yè)改革需要考慮的重要規(guī)制因素。

深化國有企業(yè)改革與國內經濟政策具有共演關系，后者對前者形成制度引導、制度供給與制度約束，前者對后者生成制度需求與促進制度優(yōu)化。按照企業(yè)生態(tài)系統理論，民營企業(yè)是國有企業(yè)生態(tài)系統的重要生態(tài)成分，國有企業(yè)的健康成長，直接或間接地依賴于民營企業(yè)的存在，二者構成相互作用、相互依賴、協同發(fā)展的經濟共同體。“國民共進”、“國民協同”才能確保國有企業(yè)與民營企業(yè)共同構成的生態(tài)系統，能夠實現健康發(fā)展。

由于優(yōu)勝劣汰的自然選擇是生態(tài)系統演化的基本法則，競爭是生態(tài)系統的基礎治理機制，因此實現“國民共進”、“國民協同”的關鍵，是要塑造國有企業(yè)與民營企業(yè)公平競爭的環(huán)境，保護競爭機制，讓競爭機制有效發(fā)揮應有的正向效用，對此競爭中性的“友善之手”不可或缺。

無論是作為國際約束，還是政策規(guī)制，抑或生態(tài)要求，競爭中性儼然都是深化國有企業(yè)改革的外部情境變量。它將對國有企業(yè)的組織系統形成外部沖擊，對國有企業(yè)固有的心智模式與行為范式產生難以預料的影響。

對于因為長期享受特殊待遇而具有高度制度優(yōu)勢依賴的國有企業(yè)來說，競爭中性的外部沖擊與要求，勢必驅動國有企業(yè)進行因應性的變革。競爭中性不僅僅是深化國有企業(yè)改革的外部情境變量，而且越來越成為破解國有企業(yè)改革與發(fā)展難題的內在要求、前瞻方法和可行工具，并完全可能演化為深化國有企業(yè)改革的內部情境變量。

深化國企改革的20項任務

競爭中性的實現，要求政府和國有企業(yè)兩大義務主體遵循公平競爭的一般邏輯，從市場競爭條件、行為與環(huán)境三個方面，符合競爭中性相應的內容議題要求，并映射于深化國有企業(yè)改革的對應領域和重點任務，促進國有企業(yè)與民營企業(yè)的公平競爭。由競爭中性內容議題引致的深化國有企業(yè)改革，重點任務具體包括：

一、市場競爭條件映射出五項改革重點任務

國有企業(yè)與民營企業(yè)的公平競爭，首先在于市場競爭起點公平，即競爭前的權利平等和機會平等。權利平等要求國有企業(yè)應像民營企業(yè)一樣，是權責利相統一的真正獨立市場主體，因為非獨立市場主體不可能自主按照市場規(guī)則參與競爭。

這意味著，需要根據競爭中性的“簡化國有企業(yè)運作形式”要求，深化國有企業(yè)的公司制改革，關鍵是繼續(xù)深化國有企業(yè)的產權制度改革和公司治理改革，避免公司制的“形似神不是”，否則國有企業(yè)難以真正成為獨立市場主體。公司治理改革的重點是，建立健全國有企業(yè)法人治理結構，增強董事會的規(guī)范性與有效性，加快探索推進國有企業(yè)職業(yè)經理人制度。同時，需要根據競爭中性的“產權保護中性”要求，完善產權保護制度，平等保護各類所有制經濟產權，確保民營企業(yè)敢于開展市場運營和參與市場競爭。

機會平等要求民營企業(yè)應像國有企業(yè)一樣，擁有平等的市場進入機會。國有企業(yè)與民營企業(yè)唯有能夠進入特定市場領域，才能談得上市場運營和相互競爭，也才可能言及公平競爭的可能。這意味著，需要根據競爭中性的“市場進入中性”要求，放寬市場準入，繼續(xù)深化壟斷行業(yè)改革，徹底破除行政壟斷，推動壟斷行業(yè)在可競爭環(huán)節(jié)的競爭化改革與重組，將競爭性業(yè)務全面推向市場，最大限度消除進入壁壘。

此外，還需要進行配套改革，構建全國統一大市場，消除市場割裂和地方保護主義，破除地方性的市場壁壘，推動不同區(qū)域企業(yè)能夠平等相互進入。

二、市場競爭行為映射出九項改革重點任務

國有企業(yè)與民營企業(yè)進入市場后，公平競爭意味著雙方的市場競爭行為及所涉政府行為，應符合競爭中性要求。

首先是要素獲取行為，民營企業(yè)與國有企業(yè)應當能夠平等地獲取和使用土地、水、電、氣、熱、原材料等生產要素。由于土地要素由政府直接管控，水、電、氣、熱和部分原材料則屬于壟斷行業(yè)，因此根據競爭中性的“要素獲取中性”要求，應當深化要素市場改革和壟斷行業(yè)改革，特別是加快要素價格市場化改革和壟斷行業(yè)價格規(guī)制改革，保證民營企業(yè)與國有企業(yè)具有平等的要素獲取權和非歧視的要素定價。

其次是業(yè)務競爭行為，國有企業(yè)與民營企業(yè)在特定市場領域應能公平地開展業(yè)務競爭，包括政府采購業(yè)務的平等競爭和市場化的價格競爭。對于前者，需要根據競爭中性的“政府采購中性”要求，深化政府采購制度改革，推進政府相關領域采購的市場化與規(guī)范化改革;對于后者，需要按照競爭中性的“全成本定價原則”要求，繼續(xù)深化國有企業(yè)市場化經營機制，避免因為交叉補貼造成價格扭曲，確保國有企業(yè)與民營企業(yè)均以市場化方式進行業(yè)務決策和定價。

此外，特定市場領域如戰(zhàn)略性新興產業(yè)，可能因為市場失靈而需要政府“有形之手”予以調節(jié)。雖然調節(jié)方式應盡可能減少采用直接補貼的形式，但特殊時期、特定領域仍然可能會被使用。這就需要根據競爭中性的“直接補貼中性”要求，對財政補貼政策進行調整和改革，保證國有企業(yè)與民營企業(yè)在補貼獲取上的公平性。

最后是運營管理行為，國有企業(yè)應與民營企業(yè)類似，均以商業(yè)化和市場化方式開展運營管理。這意味著，需要根據競爭中性的“商業(yè)回報率要求”，繼續(xù)健全國有企業(yè)市場化經營機制，完善國有資本經營預算制度，尤其是完善國有資本收益分享機制;依據競爭中性的“債務中性”要求，深化金融體制改革，破解民營企業(yè)“融資難、融資貴”難題，逐步實現民營企業(yè)與國有企業(yè)的平等融資，同時要完善國有企業(yè)破產退出制度，由預算軟約束轉向硬化預算約束;按照競爭中性消除不當競爭劣勢要求，進一步剝離國有企業(yè)“辦社會”職能和解決歷史遺留問題，最大限度消除國有企業(yè)政策性負擔。

三、市場競爭環(huán)境映射出六項改革重點任務

國有企業(yè)與民營企業(yè)的市場競爭，需要遵守外部賦予的特定游戲規(guī)則，與行業(yè)和社會大環(huán)境要求相融。

首先是義務承擔要求，國有企業(yè)與民營企業(yè)作為“社會公民”，應當承擔社會義務——涉及依法納稅和公共服務義務。對于前者，根據競爭中性的“稅收中性”要求，應深化稅收體制改革，確保國有企業(yè)與民營企業(yè)享受相同的稅收待遇;對于后者，根據競爭中性的“公共服務義務的足額透明補償”要求，一方面需要深化公共服務供給側結構性改革，通過購買服務、特許經營和委托代理等方式，逐步構建國有企業(yè)與民營企業(yè)等多元主體平等進入、公平參與公共服務領域，另一方面，無論國有企業(yè)還是民營企業(yè)承擔公共服務義務，均應對其進行成本核算，并以透明的方式給予足額補償，防止因過度補償而為其帶來不當競爭優(yōu)勢，也避免因補償不足而對其產生不當競爭劣勢。

其次是接受監(jiān)管要求，國有企業(yè)與民營企業(yè)的業(yè)務競爭、生產運營、義務承擔，都需要面對來自政府或監(jiān)管部門的環(huán)保、規(guī)劃審批、安全生產等方面的監(jiān)管。根據競爭中性的“監(jiān)管中性”要求，需要深化行政監(jiān)管體制和行業(yè)監(jiān)管體制改革，優(yōu)化監(jiān)管方式，確保監(jiān)管環(huán)境和監(jiān)管執(zhí)行對國有企業(yè)與民營企業(yè)不應有任何歧視，同時按照競爭中性的“透明度要求”，推動國有企業(yè)加強透明運營機制建設，強化信息披露與社會響應，自覺接受利益相關方和社會監(jiān)督。

‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍來源:中國經濟評論(ID：cernews)

作者:黃速建，中國社會科學院工業(yè)經濟研究所研究員、中國企業(yè)管理研究會會長

圖片來源：找項目網

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