國(guó)資國(guó)企改革千頭萬緒，找準(zhǔn)改革核心，方能有的放矢。授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制是兩類公司試點(diǎn)改革的核心：因?yàn)橛惺跈?quán)，法人治理與總部能力建設(shè)都需要同步提升;因?yàn)橛惺跈?quán)，職業(yè)經(jīng)理人才能大展拳腳，薪酬分配與長(zhǎng)期激勵(lì)才能協(xié)同聯(lián)動(dòng)。

找方向，明確授權(quán)板塊

2019年4月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《改革國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制方案》，提出“一企一策”有側(cè)重、分先后地向符合條件的企業(yè)開展授權(quán)放權(quán)。授權(quán)放權(quán)內(nèi)容主要包括但不限于：戰(zhàn)略規(guī)劃和主業(yè)管理、選人用人和股權(quán)激勵(lì)、工資總額和重大財(cái)務(wù)事項(xiàng)管理。

作細(xì)則，形成授權(quán)清單

2019年6月，國(guó)資委發(fā)布放權(quán)授權(quán)清單(2019年版)，重點(diǎn)選取了五大類、35項(xiàng)放權(quán)授權(quán)事項(xiàng)，包括：規(guī)劃投資與主業(yè)管理(8項(xiàng));產(chǎn)權(quán)管理(12項(xiàng));選人用人(2項(xiàng));企業(yè)薪酬與激勵(lì)(10項(xiàng));重大財(cái)務(wù)事項(xiàng)管理(3項(xiàng))。

勤學(xué)習(xí)，落實(shí)因地制宜

2019年至2020年期間，多省市國(guó)資委制定了地方授放權(quán)清單。各個(gè)省市的授放權(quán)清單與國(guó)務(wù)院國(guó)資委的授放權(quán)清單既一脈相承，又別具新意。本文以安徽省授權(quán)清單為基礎(chǔ)，與深圳、廣東、廣州、浙江等地授權(quán)清單進(jìn)行深入的對(duì)比分析，融合其授權(quán)清單中鮮明的創(chuàng)新特色，方能掌握完整的點(diǎn)與合適的度。

一、強(qiáng)戰(zhàn)略、強(qiáng)主業(yè)，抓好企業(yè)發(fā)展新方向

(一)“激進(jìn)”與“謹(jǐn)慎”的對(duì)壘

戰(zhàn)略規(guī)劃、主業(yè)管理以及非主業(yè)開拓，是企業(yè)中長(zhǎng)期發(fā)展的“必考題”。國(guó)務(wù)院國(guó)資委在非主業(yè)投資方面劃定了“5%-15%”的新業(yè)務(wù)開拓比例。在參考國(guó)家比例的基礎(chǔ)上，有的省市風(fēng)格激進(jìn)，如廣東對(duì)于投資公司的非主業(yè)投資比例采取了15%的比例上限，對(duì)于運(yùn)營(yíng)公司甚至不設(shè)非主業(yè)投資比例，“上限上移”，突破較大。有的省市相對(duì)謹(jǐn)慎，如安徽省，在國(guó)家劃定的最低限比5%之下，“下限下移”，設(shè)定了“2%-5%”的更低比例。

(二)“激進(jìn)”與“謹(jǐn)慎”的選擇

謹(jǐn)慎與激進(jìn)并非孰好孰壞的對(duì)立性概念，而是結(jié)合企業(yè)實(shí)際需求的選擇性概念。在設(shè)置相關(guān)授權(quán)條款的具體額度時(shí)，首先要思考試點(diǎn)企業(yè)的主業(yè)是什么，以及其是否具有頻繁開拓主業(yè)的實(shí)際需求。如果非主業(yè)開拓是高頻次事件，便需要搭配較高比例的非主業(yè)開拓權(quán)限;如果非主業(yè)開拓是偶發(fā)事件，那么只需搭配較低比例的非主業(yè)開拓權(quán)限。

舉例而言，如果在一家“金融”類國(guó)企開展運(yùn)營(yíng)公司試點(diǎn)，在多個(gè)領(lǐng)域進(jìn)行頻繁的資本運(yùn)作將是該國(guó)企的主要工作，逐項(xiàng)報(bào)批顯然不符合運(yùn)營(yíng)公司的市場(chǎng)化管理要求。因此，授予其較大比例的非主業(yè)開拓權(quán)限或者不設(shè)非主業(yè)開拓比例，都是必要的。

再以產(chǎn)投集團(tuán)為例，如果產(chǎn)投集團(tuán)被定義為以“戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)投資”為主業(yè)的投資公司，并在一定期限內(nèi)不會(huì)跳出“集終生智”“芯屏汽合”等戰(zhàn)新產(chǎn)業(yè)這個(gè)范疇，則意味著產(chǎn)投集團(tuán)本身的主業(yè)范圍已經(jīng)非常廣闊，在此基礎(chǔ)上的新業(yè)務(wù)開發(fā)必然是偶發(fā)的、謹(jǐn)慎的。因此，對(duì)于戰(zhàn)略規(guī)劃和主業(yè)管理、非主業(yè)開發(fā)方面授權(quán)或許并非必選項(xiàng)，可以設(shè)定相對(duì)較低的開拓比

二、做計(jì)劃、做調(diào)整，應(yīng)對(duì)投資決策新變革

(一)“額度”與“計(jì)劃”的對(duì)弈

五個(gè)省市關(guān)于投資業(yè)務(wù)的授權(quán)，包含了“額度授權(quán)”“計(jì)劃授權(quán)”“清單授權(quán)”三種逐漸開放的授權(quán)思路。

從授權(quán)力度方面來說，浙江、安徽<廣州<深圳<廣東。雖然相對(duì)而言浙江和安徽的授權(quán)力度最小，但是其采取的“投資計(jì)劃決定權(quán)”已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過一般的“額度授權(quán)”或“比例授權(quán)”。

采用“計(jì)劃授權(quán)”的省市中，廣州市進(jìn)一步明確了“投資計(jì)劃制定權(quán)——投資計(jì)劃內(nèi)部調(diào)整權(quán)——投資計(jì)劃外部調(diào)整權(quán)”這一逐層深入的授權(quán)內(nèi)容。深圳走在最前方，從計(jì)劃制定到計(jì)劃調(diào)整，都是完全授予，未對(duì)調(diào)整權(quán)做出任何方面的限制。

廣東的授權(quán)力度之所以最大，是因?yàn)橹灰��?ldquo;負(fù)面清單”之外的項(xiàng)目都能自主決策，不用受制于“投資計(jì)劃”，也不用設(shè)置調(diào)整權(quán)的比例。相比之下，其他省市雖然沒有在投資事項(xiàng)中提及負(fù)面清單，但是實(shí)際操作中，負(fù)面清單仍是投資約束的“隱形之手”。

(二)“額度”與“計(jì)劃”的抉擇

對(duì)于傳統(tǒng)國(guó)有企業(yè)而言，投資業(yè)務(wù)是偶發(fā)事項(xiàng)，是重大事項(xiàng)。但對(duì)于以投資為主業(yè)的國(guó)有企業(yè)來說，其在日常的經(jīng)營(yíng)管理中會(huì)產(chǎn)生大量的投資決策事項(xiàng)，這種“投資”業(yè)務(wù)本身，是常發(fā)的，是一般事項(xiàng)。投資類國(guó)企在轉(zhuǎn)變監(jiān)管方式，壓縮決策鏈條，提升決策效率方面有迫切需求。轉(zhuǎn)變監(jiān)管方式，從審批單個(gè)的項(xiàng)目到審批投資計(jì)劃，從正面清單轉(zhuǎn)向負(fù)面清單，管投資方向、管投資效益，放開投資決策權(quán)，大幅度提升投資類企業(yè)的投資決策效率，才符合市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)律。

“整體授權(quán)”是主流趨勢(shì)，五省市不約而同地采取了相對(duì)寬泛的“整體授權(quán)”模式，舍棄了相對(duì)保守的“額度授權(quán)”。對(duì)于產(chǎn)投集團(tuán)而言，采取“負(fù)面清單”+“投資計(jì)劃”的方式設(shè)置投資授權(quán)條款較為合理。投資計(jì)劃內(nèi)、負(fù)面清單外的投資業(yè)務(wù)無需報(bào)市國(guó)資委審批，既可以滿足對(duì)投資業(yè)務(wù)的安全監(jiān)管，亦能有效提升決策效率。

需要強(qiáng)調(diào)的是，若試點(diǎn)企業(yè)的受權(quán)能力建設(shè)尚不充分，或者地方國(guó)資委對(duì)于授權(quán)放權(quán)的態(tài)度較為謹(jǐn)慎，那么“額度授權(quán)”也不失為一個(gè)良好的替代選擇。此外，兩類公司對(duì)子公司進(jìn)行分類授權(quán)也可能會(huì)涉及到“額度授權(quán)”。

三、促整合、促交易，關(guān)注產(chǎn)權(quán)變動(dòng)新趨勢(shì)

(一)“內(nèi)部”與“外部”的對(duì)話

產(chǎn)權(quán)管理這一板塊的內(nèi)容是復(fù)雜的。首先，國(guó)有產(chǎn)權(quán)的表現(xiàn)形式是多樣的，可以是全資子公司的控股股權(quán)，也可以是參股子公司的參股股權(quán)，可以是固定資產(chǎn)，也可以是無形資產(chǎn);其次，交易的方式是多樣的，無償劃轉(zhuǎn)、協(xié)議轉(zhuǎn)讓、產(chǎn)權(quán)置換、協(xié)議增資、公開交易等;最后，國(guó)有產(chǎn)權(quán)的主體可能是上市公司，也可能是非上市公司。多種情形的排列組合，造成了產(chǎn)權(quán)管理的復(fù)雜現(xiàn)狀。

除了全面放開混改、股權(quán)多元化改革這一條款之外，國(guó)資委放開監(jiān)管，授權(quán)企業(yè)自主決策的產(chǎn)權(quán)交易事項(xiàng)有兩個(gè)鮮明的特點(diǎn)：或具有“極端的外部性”，或具有“絕對(duì)的內(nèi)部性”。

1、“極端的外部性”是指遵循公開市場(chǎng)(資本市場(chǎng)、公共資源交易中心)交易規(guī)則的產(chǎn)權(quán)交易事項(xiàng)全部授權(quán)放權(quán)，因?yàn)橛泄�開市場(chǎng)交易規(guī)則的把關(guān)，交易本身公開透明，對(duì)于國(guó)資監(jiān)管形成了較強(qiáng)的替代作用。例如，未導(dǎo)致上市公司控股權(quán)轉(zhuǎn)移的國(guó)有股東通過證券交易系統(tǒng)增持、協(xié)議受讓、認(rèn)購上市公司發(fā)行股票等事項(xiàng)從國(guó)務(wù)院國(guó)資委到地方國(guó)資委幾乎皆授予了兩類公司。

2、“絕對(duì)的內(nèi)部性”是指全面授權(quán)在集團(tuán)內(nèi)部進(jìn)行的產(chǎn)權(quán)交易，浙江則進(jìn)一步將授權(quán)范圍擴(kuò)大到國(guó)資體系內(nèi)的產(chǎn)權(quán)交易。例如安徽、深圳、廣州三省市都將“按照國(guó)有產(chǎn)權(quán)管理規(guī)定審批國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司之間的非上市企業(yè)產(chǎn)權(quán)無償劃轉(zhuǎn)、非公開協(xié)議轉(zhuǎn)讓、非公開協(xié)議增資、產(chǎn)權(quán)置換等事項(xiàng)”等權(quán)限授予了兩類公司。國(guó)資內(nèi)部產(chǎn)權(quán)主體的變更，在本質(zhì)上不會(huì)改變國(guó)資總體資產(chǎn)價(jià)值。

這也從側(cè)面體現(xiàn)了國(guó)資監(jiān)管的重點(diǎn)應(yīng)該是“公私交流”過程中產(chǎn)生的流失風(fēng)險(xiǎn)，除此之外的產(chǎn)權(quán)交易應(yīng)予以充分授放權(quán)。

(二)“內(nèi)部”與“外部”的補(bǔ)充

具備極端外部性以及絕對(duì)內(nèi)部性的產(chǎn)權(quán)交易事項(xiàng)在本質(zhì)上屬于安全事項(xiàng)，具備向下授權(quán)的可行性與合理性。這兩者之間不是相互對(duì)立的取舍關(guān)系，可以并存并取。除了圍繞交易行為本身進(jìn)行充分授權(quán)放權(quán)，深圳與廣州創(chuàng)新角度，以監(jiān)管方式的轉(zhuǎn)變促進(jìn)監(jiān)管效率的提升，值得我們借鑒。

一是深圳關(guān)于創(chuàng)業(yè)投資股權(quán)免于產(chǎn)權(quán)登記的設(shè)計(jì)。國(guó)有創(chuàng)投企業(yè)的股權(quán)納入產(chǎn)權(quán)登記的范圍，意味著相應(yīng)的資本運(yùn)作需要接受“嚴(yán)苛”的產(chǎn)權(quán)交易管理規(guī)定的束縛，與對(duì)投資的授權(quán)放權(quán)無法達(dá)到協(xié)同一致的效果。深圳市國(guó)資委授權(quán)試點(diǎn)企業(yè)審核所屬子公司的產(chǎn)權(quán)登記信息，且明確國(guó)有創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)所持創(chuàng)業(yè)企業(yè)股權(quán)不納入企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記范圍。

二是廣州關(guān)于備案權(quán)限下放的授權(quán)。由于授權(quán)工作暫時(shí)未與國(guó)有企業(yè)產(chǎn)權(quán)交易管理辦法等配套制度有效銜接，現(xiàn)階段出現(xiàn)決策權(quán)允許下放，備案權(quán)不允許下放的“割裂”現(xiàn)象。例如，《合肥市屬企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)評(píng)估管理辦法》第22條明確規(guī)定，重點(diǎn)監(jiān)管企業(yè)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照有關(guān)規(guī)定做好資產(chǎn)評(píng)估備案管理工作，備案管理權(quán)限不得下放，導(dǎo)致子公司大量小額資產(chǎn)租賃項(xiàng)目也需要頻繁到集團(tuán)備案。廣州授權(quán)試點(diǎn)企業(yè)將其根據(jù)國(guó)資監(jiān)管法律法規(guī)文件享有的部分審批、備案權(quán)限下放至其部分全資、控股子企業(yè)，并做好監(jiān)督工作。這一特色授權(quán)是建立在國(guó)企管理實(shí)操需求基礎(chǔ)之上，值得學(xué)習(xí)。

四、重用人、重激勵(lì)，創(chuàng)建薪酬分配新體系

(一)“業(yè)績(jī)”與“回報(bào)”的對(duì)標(biāo)

職業(yè)經(jīng)理人、工資總額、薪酬考核、中長(zhǎng)期激勵(lì)是具有聯(lián)動(dòng)效應(yīng)的幾方面內(nèi)容。從規(guī)范的全面性來說，安徽與廣州最為詳實(shí)，授權(quán)包含了“工資總額預(yù)算備案——工資總額靈活管理——工資總額突破——職業(yè)經(jīng)理人選聘、薪酬、考核——長(zhǎng)期激勵(lì)——周期性行業(yè)工資總額安排機(jī)制——上市公司激勵(lì)計(jì)劃”。

對(duì)比其他授權(quán)規(guī)定來看，這一板塊的用語較為謹(jǐn)慎。其他板塊多用“授權(quán)”“審批”“決定”這樣的肯定表述，而本板塊原文多使用“支持”“探索”這樣的動(dòng)詞，如“探索更加靈活高效的工資總額管理方式”，具有一定的模糊性與不確定性。

(二)“業(yè)績(jī)”與“回報(bào)”的聯(lián)動(dòng)

授權(quán)清單圍繞“職業(yè)經(jīng)理人”這個(gè)關(guān)鍵詞勾畫了全新的選人用人、薪酬考核、中長(zhǎng)期激勵(lì)機(jī)制，即用市場(chǎng)的方式去選擇最合適的管理人才，用市場(chǎng)的方式增強(qiáng)管理激勵(lì)，用市場(chǎng)的眼光去評(píng)價(jià)管理業(yè)績(jī)，實(shí)現(xiàn)“薪酬業(yè)績(jī)雙對(duì)標(biāo)”，致力于全面激活國(guó)有企業(yè)“三項(xiàng)制度”改革活力。這一板塊的授權(quán)條款是全有或全無的“一體”關(guān)系，必須整體授權(quán)，“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的選擇性授權(quán)難以真正實(shí)現(xiàn)改革成效。

五、管資本、管預(yù)算，掌握財(cái)務(wù)管理新節(jié)奏

(一)“標(biāo)準(zhǔn)”與“工具”的對(duì)景

各省市關(guān)于重大財(cái)務(wù)事項(xiàng)的授權(quán)條款設(shè)置大致相同，主要包括債務(wù)融資、會(huì)計(jì)準(zhǔn)則、擔(dān)保三方面重點(diǎn)條款。主要區(qū)別在于使用工具的范圍不盡相同，以及前置的修飾定語不同導(dǎo)致的授權(quán)范圍不同。

廣東在重大財(cái)務(wù)事項(xiàng)方面的授權(quán)頗具亮點(diǎn)。一是將全面預(yù)算的權(quán)限下放到兩類公司，其他省市并未做出相應(yīng)突破。主業(yè)管理、投資計(jì)劃以及工資總額與全面預(yù)算息息相關(guān)，多方聯(lián)動(dòng)，如果說前面幾個(gè)重要方面已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了授放權(quán)，那么全面預(yù)算的授放權(quán)可以說是順理成章。二是將債務(wù)融資與企業(yè)的資產(chǎn)負(fù)債率、全面預(yù)算計(jì)劃等統(tǒng)籌授權(quán)，明確“授權(quán)資產(chǎn)負(fù)債率低于預(yù)警線的省屬企業(yè)董事會(huì)決定納入年度全面預(yù)算范圍內(nèi)的直接債務(wù)融資”，更具有全面性與協(xié)調(diào)性。相比之下，其他省市關(guān)于債務(wù)融資的授權(quán)規(guī)定略顯單薄。

(二)“標(biāo)準(zhǔn)”與“工具”的設(shè)定

全面預(yù)算權(quán)的下放，結(jié)合國(guó)有企業(yè)信息化建設(shè)，將極大提升預(yù)算準(zhǔn)確性與實(shí)用性，增強(qiáng)預(yù)算對(duì)子公司的考核管控力度，提升預(yù)算在經(jīng)營(yíng)發(fā)展中的實(shí)操性。對(duì)于債務(wù)融資與擔(dān)保應(yīng)該秉持“資產(chǎn)負(fù)債率”這一統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行管控。在預(yù)算范圍內(nèi)、規(guī)定的資產(chǎn)負(fù)債率之下的債務(wù)融資行為與擔(dān)保行為可以交由企業(yè)自主決定。嚴(yán)格的監(jiān)管，逐項(xiàng)審批的機(jī)制安排，將導(dǎo)致較長(zhǎng)的審核周期，大大降低了企業(yè)資本運(yùn)作的效率。會(huì)計(jì)政策的選擇更多是由事務(wù)所與企業(yè)雙方結(jié)合公開市場(chǎng)管理規(guī)定以及企業(yè)實(shí)際經(jīng)營(yíng)所綜合決定的。這是一個(gè)具有公開性、規(guī)范性、自主性的選擇，適宜將此權(quán)力授予兩類公司。

從各地的清單來看，中國(guó)的國(guó)資國(guó)企改革已經(jīng)走向了“鼓勵(lì)授權(quán)放權(quán)，倡導(dǎo)自主決策”的大方向中。產(chǎn)投集團(tuán)一方面要精準(zhǔn)對(duì)標(biāo)先發(fā)地區(qū)的授權(quán)經(jīng)驗(yàn)，博采眾長(zhǎng);另一方面要從企業(yè)自身的需求出發(fā)，綜合考量各子公司的經(jīng)營(yíng)需求，充分結(jié)合各職能部門的管理需求，聽取學(xué)習(xí)市國(guó)資委對(duì)于改革力度的整體協(xié)調(diào)把控。通過“精益求精”的“產(chǎn)投清單”全方位傳遞并詮釋集團(tuán)對(duì)于兩類公司試點(diǎn)的深度理解與積極認(rèn)知，將“產(chǎn)投清單”鍛造成為啟動(dòng)兩類公司改革的敲門磚與試金石。

來源:國(guó)有資產(chǎn)企業(yè)管理

圖片來源：找項(xiàng)目網(wǎng)

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