國企改革三年行動究竟能帶來什么?在70%行將驗收的時候，人們特別關注新政策、新模式、新管理。混合所有制改革的進展情況，“改機制”的進度尤其為人注意。最近山東省發(fā)布一個國企混合所有制改革控股企業(yè)差異化管控的文件，引起企業(yè)界關注。

國務院國有企業(yè)改革領導小組辦公室通報的上半年地方國企改革三年行動重點改革任務評估結果顯示，山東省位列A級第一位。為什么山東在全國國企改革三年行動評估中會得第一位，《山東意見》在差異化管控思想解放的程度便是一個證明，水發(fā)集團混合所有制改革“水發(fā)樣本”與星團管理模式，也是證明。

弱水三千，取之一瓢，亦知海之寬廣與深邃。

國企改革最突出的“短板”

黨的十八屆三中全會尤其十九大以來，國資國企改革不斷取得新的進展，中央全面深化改革委員會通過的《國企改革三年行動方案(2020—2022年)》，明確指出“抓重點、補短板、強弱項”的工作重心。當國企改革三年行動文件出臺時，“抓重點、補短板、強弱項”9個字，一時間成為最響亮的詞。然而，很多人“食而不知其味”，混合所有制改革是重點，然而這項改革的“短板”何在?“弱項”何在?就在于用傳統(tǒng)的絕對控股的方法監(jiān)管混合所有制企業(yè)，在差異化管控方面邁不開步子。

2021年6月的國企改革三年行動推進會上。國務院國資委主任郝鵬要求，要以差異化管控為突破口，推動混改企業(yè)全面建立靈活高效的市場化經營機制，在三項制度改革上率先取得突破。顯然，混改企業(yè)的差異化管控，是國企改革的重中之重。

在新一輪國企改革開始以后，混合所有制改革被視為主要內容，擺在非常突出的位置。后來連續(xù)出現(xiàn)一些變化，僅僅總理的每年3月5號報告提法就由“積極”變成“有序”，又變成“穩(wěn)妥”，再變成“積極穩(wěn)妥”。混合所有制改革出現(xiàn)的起伏不定、撲朔迷離狀態(tài)，確實費人心思。

思想認識問題，就是上下是否思想統(tǒng)一的問題。為什么要混改、與誰混、怎么混、什么方式混、混后改什么、怎么改等等問題，都是主管機關、央國企集團、二三級單位包括混改企業(yè)本身、意向投資人、企業(yè)高管及員工關心的話題。我們注意到，混改溝通成本有時往往很高，方案審批有時變數(shù)很大，還經常出現(xiàn)“拉抽屜”現(xiàn)象(某些已經同意的決策又反復);有的死守50%，決不后退半步;有的混改企業(yè)尋找戰(zhàn)略投資人時，因為上級單位出讓比例出現(xiàn)反復，導致意向投資人退出甚至全部退出等等情形。也有的混改以后，仍然按照老的機制與辦法管理，新股東無權，使民企叫苦不迭;引戰(zhàn)投給予股權比例太低，活力不足，使得與真正意義的混改質量與效果相去甚遠。我就多次碰到民營老板的叫苦，甚至過激地用“關門打狗”之詞形容處境，其苦惱之言，甚是激烈。

百分之百正確的老話說久了，就給人無話可說的感覺。“三因”，因地施策、因企施策、因業(yè)施策;“四分”，那就是分類發(fā)展、分類改革、分類考核、分類監(jiān)管。實際上基本沒有做到“因”和“分”，還是按照絕對控股的企業(yè)來管理，執(zhí)行起來還是“一刀切”管控模式，沒法適應相對控股企業(yè)股東利益主體多元、市場化快速反應要求高、組織人才機制更加靈活的基本特點。這是混合所有制改革中的最大難題，最突出短板，這個短板補不上，影響整個混改上不來、推不動。

經過幾十年的發(fā)展，國有及國有絕對控股企業(yè)的管理體系已經十分完善。但是，簡單地把這一套管理辦法套用在國有相對控股企業(yè)上，顯然行不通。從2014年春天混改一開始，就提出這個問題。2020年5月終于有了回聲，《中共中央 國務院關于新時代加快完善社會主義市場經濟體制的意見》明確提出，對混合所有制企業(yè)，探索建立有別于國有獨資、全資公司的治理機制和監(jiān)管制度。對國有資本不再絕對控股的混合所有制企業(yè)，探索實施更加靈活高效的監(jiān)管制度。而2020年6月通過的國企改革三年行動方案中也提到，支持對國有相對控股混合所有制企業(yè)實施更加市場化的差異化管控。

人們更多的是關心混合所有制企業(yè)的管控之道。上面這么講了，下面也為這事情焦急。國企集團要放大國有資本功能，要激活微觀主體活力，就必須尋找這一類企業(yè)更加市場化的機制，這不是國企運行機制，就是混改過程中的機制，公司治理機制、生產運營機制、分配機制、監(jiān)管機制。當務之急的是監(jiān)管機制。但是這個問題長期沒有突圍，沒有找出解法來。相對控股企業(yè)差異化管控的命題已經提出，如何作答呢?誰來作答?

過去兩三年間，對于相對控股企業(yè)的差異化管控，很多國企都在探索，一些企業(yè)形成了好的方法，但是由于目前還難以找到一個廣泛認可、可以復制的管控基本模式，特別在一個省的范圍內還沒有發(fā)現(xiàn)這樣的文件，大家仍有很多具體困惑。

確實，國企混合所有制改革有邁不開步的感覺。就在這時候，《山東意見》出現(xiàn)了，起到破難解惑的作用，就像在沙漠里看到一片綠洲。

山東這個國企混改文件有10個好

《山東意見》，率先以政策形式，對差異化管控這個命題在省一級層次上做出回答。細究這個《指導意見》共七部分，每一項都分成三四條，干脆利索，不拖泥帶水。我覺得這個文件，特點是實實在在，有10個好：

一、主題好，對象選得準。《山東意見》相對控股，就是指省屬企業(yè)或其再出資的各級子公司出資設立的，出資比例不超過50%但作為第一大股東，或非第一大股東但通過協(xié)議安排能達到實際控制并納入合并報表的非上市混合所有制企業(yè)。

二、內容好，就是不一樣的辦法。《山東意見》目的非常明確，就是通過在相對控股企業(yè)建立實施有別于國有全資、絕對控股企業(yè)的差異化管控模式。率先以政策形式，對差異化管控這個命題做出回答。為政策落地架起過河的橋梁，找到過河的船。

三、出發(fā)點好，讓“管資本”模式落實見效。“管資本”本來是國資監(jiān)管體系的改革，將其基本思路下移下沉到企業(yè)集團對相對控股子企業(yè)的管理，任務就落地了。管資本，不是管資產，也不是管業(yè)務，更不是管經營，這是差異化管控的核心出發(fā)點。實際上，這就是投資經營公司的做法。

四、管控機制定位好，“企業(yè)法人治理結構”是核心。國有股東和這家子企業(yè)的關系，是股東出資人和被投資企業(yè)的關系，連接這個關系的，是股權、是產權、是股東權利。國有股東行使股東權利，需要建立在公司章程和各方股東投資協(xié)議的基礎上，通過股權管理主線進行統(tǒng)一管理。

《山東意見》說明，“相對控股企業(yè)是獨立市場主體，應建立協(xié)調運轉、有效制衡的法人治理結構，規(guī)范股東(大)會、董事會、監(jiān)事會、經理層的運作。股東(大)會、董事會、監(jiān)事會依據(jù)企業(yè)章程獨立決策，獨立行使職權。”相對控股企業(yè)，不是強調國有股東是最大股權擁有者，也不是強調國有股東的監(jiān)管要求，更不能直接給相對控股企業(yè)下達紅頭文件。

五、“國有股權代表”好，對具體過程負責

2000年的中外合資企業(yè)、2020年金融機構中國有股權代表、國有股權董事角色，被《山東意見》吸收了。山東意見再次明確提出了“國有股權代表”的概念。“對于企業(yè)重大決策事項，按出資比例或公司章程履行出資人職責，主要通過股權代表體現(xiàn)意志，不干預企業(yè)日常經營活動。他是國有股東派出的核心代表，雖然不能稱為全權代表，但卻是聯(lián)結上下的核心組織環(huán)節(jié)。落實差異化管控，國有股權代表這個“特使”，就顯得格外重要。

六、管理清單好，國有股東行權履職有底線

落實管資本要求，推動省屬企業(yè)結合實際授權放權，維護企業(yè)獨立法人地位。其中，明確提出了國有股東決策事項清單。將省屬企業(yè)目前對權屬企業(yè)管理的近40項事項，按照企業(yè)自主經營決策原則，精簡為17項，實行清單管理。清單內事項事前征求國有股東意見，國有股東代表依據(jù)國有股東意見獨立發(fā)表意見。其他事項由國有股東獨立發(fā)表意見。哪些事項可以授權國有股權代表進行決策，哪些事項必須由國有股東保持事前同意的權限呢?

這種模式體現(xiàn)“權責法定、權責透明”的要求，也是落實依法治企的實踐。通過決策事項清單，國有股東不僅知道自己還要管什么，還可以讓國有股權代表這個“特使”知道自己可以管什么，哪些事情必須報告請示。這十七項包括核心制度類，投資股權類，財務風險類事項。

七、特別決議事項好，有利于均衡治理、相互制衡

《山東意見》提出“發(fā)揮各股東作用，經股東協(xié)商一致，可在公司章程中明確股東(大)會特別決議事項、決議程序和決議通過的比例。”特別決議事項的規(guī)定，是實現(xiàn)均衡治理、相互制衡的一個機制突破。特別決議事項，可以是保護國有股東權益，也可以是維護其他股東利益，可以是國有股權的“金股”表決規(guī)定，也可以是其他股東的“金股”表決規(guī)定。

八、市場化經營機制建設好，讓企業(yè)“更”有活力。在治理層面差異化安排后，需要明確的就是相對控股企業(yè)如何更快、更深、更實的踐行市場化經營機制�！渡綎|意見》重點強調了三點，那就是建立更加市場化的用人制度、建立更加市場化的薪酬分配制度、建立更加市場化的中長期激勵機制。1、用人制度如何更加市場化?第一， 市場化管理人員的范圍要更大。第二， 市場化評價和退出的力度要更大。2、薪酬分配如何更加市場化?工資總額確定更加靈活，內部工資分配更加自主。3、中長期激勵如何更加市場化?

九、黨建“標準不降低”好，守住國企底線。相對控股企業(yè)需要參考《中國共產黨國有企業(yè)基層組織工作條例》的要求，本著“標準不降低”的基本原則，對標對表，學習優(yōu)秀實踐，充分發(fā)揮黨組織作用，將本企業(yè)黨建工作盡可能提升到更高的水平線上。

十、監(jiān)督保障機制好，在合規(guī)體系下運行。自覺接受監(jiān)督是前提，加強風險管控是關鍵，加強合規(guī)管理是核心。明確省屬企業(yè)與相對控股企業(yè)的權利和責任邊界，很多內容是加強合規(guī)管理。這些，就是運行軌道，是硬杠子。

當然，這個文件的好，也還是相對的，只是對我們的改革短板而言。從內容上，也重點是監(jiān)管角度，對于企業(yè)的公司治理機制、運行機制、分配機制，涉及得有深有淺，還有待于完善。從大的方向上看，是國有股東履職方式“要變” 市場化經營機制建設“要深”，企業(yè)隊伍要“活”，黨建與監(jiān)督機制“要強”。實際上，我們國企改革的根本性的內容，都在這里展示了，換句話說，國企改革就是改這些。

混合所有制相對控股的“水發(fā)樣本”

新一輪改革中有一個著名論斷：十大綱領不如一個行動。行動比文件而重要，經過行動證明能夠行得通、能夠推得開并且證明是效果好的文件，才算真的重要。因為現(xiàn)在的文件太多了，經過實踐證明有用的才是好的。所以，我們有必要以山東的案例來證明。

《關于省屬國有相對控股混合所有制企業(yè)差異化管控的指導意見(試行)》出在山東，大背景是山東國企改革形勢好，走在全國前面。目前山東省屬企業(yè)營業(yè)收入、利潤總額、資產總額三項指標分別居全國省級監(jiān)管企業(yè)第2、3、4位，比2016年底分別提升5、7、3個位次。自己和自己比，五年間，山東國資國企位次上升快，改革是下了力氣�！渡綎|意見》便是下力氣的表現(xiàn)。從改革自身情況看，是山東的國企改革走到這一步了，實是時勢所逼。山東省省屬混改企業(yè)戶數(shù)占比達到68.9%。伴隨著改革推進，混改企業(yè)如何在“混股權”的基礎上實現(xiàn)“改機制”，成為目前混改的重要課題。山東與全國一樣，目前多數(shù)省屬企業(yè)對相對控股企業(yè)，仍視同國有全資、絕對控股企業(yè)進行管控，與非國有股東融合不到位，企業(yè)活力不能得到充分釋放。以上這段話，出自山東國資委的解讀。

山東有企業(yè)實踐為基礎。山東是個重工業(yè)能源產業(yè)為主的省份，他們的混改不容易邁開新的步伐。這個文件為什么出得來?很重要的原因，是山東有廣泛實踐為基礎，而不是領導拍腦袋拍出來的。前一階段，我在山東省水發(fā)集團調研了一段時間，想通過“解剖麻雀”來了解混改的情況。我明白知道山東是手中有典型，心中有思路。正是因為有類似水發(fā)這樣一批典型，山東的文件才能接“地氣”。

我一看到《關于省屬國有相對控股混合所有制企業(yè)差異化管控的指導意見》，馬上就想到，水發(fā)就是這樣的企業(yè)。水發(fā)是以“多元持股”來著力塑造混合發(fā)展新格局的。水發(fā)集團努力引入多個戰(zhàn)略股東，三個以上股東占混改企業(yè)比例45%，逐步形成穩(wěn)定而充滿活力的股權結構。水發(fā)有個著名的“4:3:3”模式，就是國企用40%的股份，吸收60%左右的兩家企業(yè)，能夠盡量多地吸收社會股份，讓國有企業(yè)迅速增值，做強做優(yōu)做大。

在公司治理上，他們有個認識，一股獨大沒活力，兩家參股鬧糾紛，家數(shù)太多會扯皮，三家持股最好使。三家參股尤其利于公司治理機制的建立與運行。水發(fā)的二三級公司基本上是國有相對控股企業(yè)，大多是控股50%以下。他們的企業(yè)多數(shù)是保留原管理團隊負責生產經營。我到新疆的烏魯木齊、庫爾勒、山東菏澤的方達、泗水的達豐、濰坊的農村產權交易中心看過，都是民企總經理。水發(fā)建立觀察員制度，授予財務總監(jiān)觀察員職責，由集團總部在權屬企業(yè)全面派駐、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一考核、統(tǒng)一獎懲。看了《山東意見》中管理清單，國有股東行權履職17條，覺得水發(fā)就是這樣做的呀。

山東水發(fā)集團是近幾年來發(fā)展最快的省屬企業(yè)之一，在2017年僅僅是57個億，到了2021年已經是450多個億。目前水發(fā)混改企業(yè)戶數(shù)占比87%、資產占比84%，在山東、在全國都是高點。如果山東有山東能源、山東高速、山東港口、山東黃金等大型國企為支柱的話，而山東水發(fā)則是幾乎沒有資源的完全市場化的企業(yè)，這是山東“另一類”。而山東混合所有制改革大多是在“這一類”企業(yè)中快速發(fā)展的。《山東意見》是“這一類”的實踐依托甚至是經驗總結。

水發(fā)集團是國企改革三年行動以來發(fā)展最快的大型國有企業(yè)，是一個市場化改革的典型。國企改革三年行動是從2020年開始的，水發(fā)克服疫情影響逆勢大幅增長，實現(xiàn)營業(yè)收入452億元，同比增長112%;凈利潤9.9億元，同比增長61%;資產總額1418億元，同比增長32%。這樣的發(fā)展速度在中國國企發(fā)展史上是少見的，更是國企改革三年行動以來所罕見的。他們的混改經驗是完全的國有相對控股混合所有制企業(yè)，采用的差異化管控做法。我們找典型，還是從“三年行動”角度找更有說服力，有些本來就很好，不搞三年行動也很好，那樣的典型就難以說服人了。

確實，水發(fā)是“另外一類山東”，是市場的而不是資源類企業(yè)。水發(fā)的發(fā)展原則是“市場為本、活力為要、效率為先、創(chuàng)新為魂”，發(fā)展模式是“多元持股、自主運營、終端反饋、總部賦能”的模式，講清這個模式，就能講清《山東意見》了。

以“多元持股”為基礎，著力塑造混合發(fā)展新格局。水發(fā)集團合理設計和調整優(yōu)化混合所有制企業(yè)股權結構，拓寬社會資本參與渠道，努力引入多個戰(zhàn)略股東，三個以上股東占混改企業(yè)比例45%，多為相對控股企業(yè)，逐步形成穩(wěn)定而充滿活力的股權結構�！≡谶\行機制設計上，一般由集團派駐董事長、財務總監(jiān)等核心人員，保留原管理團隊負責生產經營，把民企機制靈活、市場敏銳的特點和國企資金、管理、品牌等優(yōu)勢有效融合。

以“自主運營”為核心，著力構建面向市場新機制。在權責配置上向一線傾斜，使最基層的企業(yè)對市場作出快速反應。積極鼓勵內部競爭，建立企業(yè)之間“賽馬”機制。積極落實總經理經營權，在一部分企業(yè)實行董事長兼職制度，在機制上確保總經理日常經營權落實到位。大力推進三項制度改革，已有96.1%的權屬企業(yè)實施任期制契約化管理，17戶企業(yè)推行職業(yè)經理人制度，23戶企業(yè)實施中長期激勵措施，對118名管理人員進行免職調整。

以“終端反饋”為保障，著力健全有效監(jiān)督新體系。把監(jiān)督體系延伸到最終端，在充分授權的同時確保管得住、管得好。數(shù)字化轉型走在前列，財務共享中心全面啟用，投資運營監(jiān)管系統(tǒng)上線運行，努力做到每筆資金流向、每個項目進展、每個運行數(shù)據(jù)都能實時掌握。特別是創(chuàng)新性建立產權特別代表制度，從各級外部董事中選擇一名作為產權特別代表，作為派駐的“觀察員”進行現(xiàn)場監(jiān)督。這就是《山東意見》的實踐來源。

以“總部賦能”為支撐，著力打造國資運營新模式。水發(fā)明確集團總部功能定位，努力建設賦能型總部和生態(tài)型體系，積極優(yōu)化資源配置，總部相關部門按照職能，分別研究建立資源、市場、渠道、科技、人才、人脈等方面共享的制度辦法，建成相對完善的共享體系，有效提升總部賦能水平。通常講的是放權授權，在水發(fā)表現(xiàn)為“總部賦能”，比放權授權更積極，更顯示水發(fā)特色。

混改出現(xiàn)的新型的星團化管理模式

水發(fā)的經驗的“好”，好在有一個“星團化管理”模式，這是一個差異化管控模式。是一個授權與監(jiān)管相結合、放活與管好相統(tǒng)一的混合所有制改革的新模式。

星球化管理，就是讓每一個企業(yè)像星球一樣，讓每個星球自轉為主，太陽系或在某一個中心，并不管他們的運營，但是他們必須在規(guī)定的這個軌道上運行，它自己怎么轉，不管他。這種是混合所有制改革時期一個管理創(chuàng)新，是中國企業(yè)管理的最新管理理論。例如，《山東意見》上講的14條管理清單，屬于管資本的內容，就是星團化的“軌道”。

我們知道大多數(shù)企業(yè)的組織架構是金字塔型，水發(fā)集團的權屬公司已經達到600多家。隨著管理層級的增多，僵化、教條、大企業(yè)病的問題在集團不同程度地存在。傳統(tǒng)管理思維主要在“收”和“放”之間來回找平衡點，經濟形勢不行的時候，就放權搞活，經濟形勢一好、問題一多的時候就收權管死。2019年，水發(fā)集團開始推行星團化管理體系。集團對權屬企業(yè)管理側重于發(fā)展導向、規(guī)則制定和監(jiān)督，通過建立強大的后臺信息系統(tǒng)推動整個管理體系運轉，實現(xiàn)管而不死，放而不亂。

水發(fā)的創(chuàng)新在于把“金字塔”變換為“星團”。放棄“塔尖”，把集團總部從“金字塔”組織架構的“塔尖”改造成“星團”的“內核”，通過信息、人才、資金和對財務的控制等對權屬公司形成“吸引力”與“管控力”。集團作為股東派駐董事、監(jiān)事，參與基層公司的管理。終端公司的控股權、經營權依然在項目發(fā)起的權屬公司。這樣既不影響基層公司的控股權力，集團總部也獲得了基層公司的“管控力”，實現(xiàn)靈活發(fā)展與集團有效管控。

水發(fā)集團與“星團化管理”模式配套的“行業(yè)首位度戰(zhàn)略”，是他們又一創(chuàng)造，使得管控更有牽引力，更富進取性。

攤子大了，板塊多了，難免有魚龍混雜的狀況，也難免有企業(yè)虧損，總得有個監(jiān)管方法，有個篩選機制，總得安排一個運行軌道。水發(fā)的首位度引領戰(zhàn)略是從規(guī)模、科技、品牌、人才四個維度協(xié)同發(fā)力，著力培育一批國內領先的細分產業(yè)，著力打造一批細分產業(yè)單項冠軍企業(yè)。根據(jù)這一戰(zhàn)略，集團提出“不符合首位要求的項目堅決不上，不符合首位度要求的業(yè)務加快退出”。促使集團主業(yè)發(fā)展更加聚焦，優(yōu)勢產業(yè)發(fā)展加速，重組整合力度加大，產業(yè)結構逐步優(yōu)化。目前集團18個細分產業(yè)位居國內前十，其中12個國內前三、5個單項冠軍。加快建立有進有退發(fā)展機制，去年以來重組整合104戶企業(yè)，涉及資產超過200億元;調整退出94戶企業(yè)，一批非主業(yè)、非優(yōu)勢企業(yè)和低效無效資產得以清理。快速擴張的企業(yè)難免的毛病，水發(fā)也存在，然而他們用“星團化管理”模式加“行業(yè)首位度戰(zhàn)略”，成功化解了，消除了人們的擔心，這是水發(fā)智慧的過人之處。

水發(fā)的“星團化管理”與《山東意見》內核是高度一致的。星團化管理，是國企改革三年行動以來的一種管理方法與管理理論的創(chuàng)新，是企業(yè)管理理論在新時代的最新成果。

國企改革三年行動要求，對國有企業(yè)集團公司對國有股權比例低于50%且其他所有制股東能夠有效參與公司治理的國有相對控股混合所有制企業(yè)，根據(jù)法律法規(guī)和公司章程實施更加市場化的差異化管控。山東做到了，水發(fā)便是解讀這個《山東意見》的最好樣本。

我們看到很多國企混合所有制改革的經驗，不少是值得借鑒的。但是就混合所有制改革建立新型機制的還少，更少那種一說起來讓人眼睛一亮的經驗。很多企業(yè)是混改了，但從本質上并不是混改的經驗，生拉硬扯，只是一堆數(shù)字加上混改這頂“帽子”而已，豈能令人信服?當人們習慣于“宜混則混”的大道理而昏昏欲睡，還不如到基層來走一走，呼吸來自鄉(xiāng)野的新鮮空氣。新一輪國企改革又走了8年路程，不能“只知秦漢，不知魏晉”了。

研究《山東意見》時，用典型說話，就容易明白這個意見在國企混合制改革的核心思路上提出了新的理念、新的機制、新的策略，是有所突破的，對于全國國企思考和推進相對控股企業(yè)差異化管理機制，會有所借鑒。這種政策創(chuàng)新，也應視為國企改革三年行動的成果。當然，各個國企集團的情況差別很大，《山東意見》只是一種，還是要體現(xiàn)一企一策，動態(tài)管理。這個《山東意見》也有思想不夠解放的地方。所謂解放，只是相對而言。

不可想象，沒有來自實踐的支撐，會拿出《山東意見》的17條管控清單。當然，其他地方經驗也有好的。像這樣以年收入400多個億規(guī)模而且主要是依靠相對控股的混合所有制改革取得成功的大型企業(yè)，在山東是首屈一指的，在中國也當是鳳毛麟角。山東國資總產值在全國各省中是排在第一位的，國企改革三年行動被評為位列全國各省市A級第一位。現(xiàn)在出了一個好文件，一個能提供可復制可推廣的改革經驗的好典型，使得山東國企改革的經驗更具體了，山東的國企改革就更有說頭了。

國企改革三年行動到達驗收的時候了，隨著驗收，也會推出一批有比頭、有看頭、有說頭、有學頭的好文件、好政策、好典型。

來源:企業(yè)報道

圖片來源：找項目網

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