國有資本投資、運營公司在構(gòu)建以管資本為主的國資監(jiān)管體制，優(yōu)化調(diào)整國有資本布局結(jié)構(gòu)方面發(fā)揮了積極的作用。國有資本投資、運營公司已成為國有企業(yè)發(fā)展中業(yè)績提升最快的部分，在做強做優(yōu)做大國有資本和國有企業(yè)中發(fā)揮著重要作用。經(jīng)過十年的改革試點，國有資本投資、運營公司的改革已經(jīng)取得顯著的成效，形成了一些可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗和模式。

黨的十八屆三中全會《決定》提出改組組建國有資本投資、運營公司以來，作為國有資本授權(quán)經(jīng)營體制改革政策設(shè)計的重要載體，國有資本投資、運營公司在構(gòu)建以管資本為主的國資監(jiān)管體制，優(yōu)化調(diào)整國有資本布局結(jié)構(gòu)方面發(fā)揮了積極的作用。國有資本投資、運營公司已成為國有企業(yè)發(fā)展中業(yè)績提升最快的部分，在做強做優(yōu)做大國有資本和國有企業(yè)中發(fā)揮著重要作用。經(jīng)過十年的改革試點，國有資本投資、運營公司的改革已經(jīng)取得顯著的成效，形成了一些可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗和模式。

圖片來源：找項目網(wǎng)

兩類公司試點仍未解決的問題

2023年以來，浙江省國有資本運營公司先后對上海國投、廣東恒健、深圳資本、深投控、重慶渝富等10家國內(nèi)先進兩類公司進行了外部調(diào)研。調(diào)研結(jié)果顯示，兩類公司的功能定位均較為明確和具體，且表現(xiàn)出投資與運營深度融合的發(fā)展趨勢。兩類公司目前的發(fā)展表現(xiàn)出業(yè)務(wù)布局較為全面、政府支持力度較大、市場機制靈活多樣等特點。

從業(yè)務(wù)布局看，資產(chǎn)經(jīng)營、股權(quán)管理、戰(zhàn)略投資是當前國內(nèi)國有資本投資、運營公司普遍從事的主要業(yè)務(wù)板塊。投資是所有調(diào)研企業(yè)的核心業(yè)務(wù)板塊之一，各家企業(yè)在基金集群、產(chǎn)業(yè)項目、科創(chuàng)業(yè)務(wù)等多個方面著重發(fā)力，以更好服務(wù)當?shù)卣�府重大�?zhàn)略部署。

除投資業(yè)務(wù)以外，調(diào)研企業(yè)在資本運作業(yè)務(wù)和資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)領(lǐng)域也有較多布局，主要抓手包括發(fā)展資本市場業(yè)務(wù)、打造上市公司集群、投資運營產(chǎn)業(yè)園區(qū)和科創(chuàng)園區(qū)等。但試點過程中暴露出的問題同樣不容忽視，對比國家頂層設(shè)計層面對于兩類公司功能定位的預(yù)期目標要求，國有資本投資、運營公司的運營模式仍未成熟定型。結(jié)合中央企業(yè)和地方國企的改革試點過程與經(jīng)驗，以下幾方面問題尤其需要關(guān)注。

(一)功能定位不準與作用發(fā)揮不充分。從各地改革試點來看，一些地方國有資本投資、運營公司功能轉(zhuǎn)向和作用發(fā)揮尚不到位，與國有資本投資、運營公司應(yīng)然的功能要求和政策要求存在差距，主要表現(xiàn)在幾個方面：

一是國有資本投資、運營公司定位不清不準。按照知本咨詢不完全統(tǒng)計，80%以上的省級國有資本投資公司，都是由不同行業(yè)內(nèi)或者跨行業(yè)的產(chǎn)業(yè)集團改組而來，而現(xiàn)有企業(yè)集團很多仍是生產(chǎn)與管理控制為主的產(chǎn)業(yè)公司，對實體產(chǎn)業(yè)的管理多是采用直接管理的方式，集團層面往往設(shè)有多個負責運營產(chǎn)業(yè)的職能部門。在這樣的組織體制下，投資功能很難發(fā)育出來。如果要改組成為投資公司，其總部的功能定位需要大轉(zhuǎn)型，其總部必須放棄對產(chǎn)業(yè)的具體運營，加快形成強大的投資功能。

二是難以有效把握和平衡好宏觀與微觀、基礎(chǔ)功能與衍生功能的關(guān)系。部分地方國有資本投資、運營公司對于功能性任務(wù)與市場化效益、“公轉(zhuǎn)”和“自轉(zhuǎn)”處理不當，出現(xiàn)過度偏向某一方面功能，從而引發(fā)對另一方面功能的偏離。

三是目前兩類公司的規(guī)模實力還難以滿足功能定位的需要，因而其實際功能發(fā)揮還未能達到架構(gòu)設(shè)計的預(yù)期效果。

(二)業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)相對固化會限制產(chǎn)業(yè)投資和資本流動。設(shè)立國有資本投資、運營公司的一個重要目標是要通過產(chǎn)業(yè)投資來實現(xiàn)企業(yè)業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)的調(diào)整優(yōu)化，讓企業(yè)能即時從產(chǎn)能過剩、低效的領(lǐng)域退出，把資源更多投向高價值、有競爭力的業(yè)務(wù)領(lǐng)域和經(jīng)營環(huán)節(jié)，以便更好發(fā)揮國有資本投資、運營公司在調(diào)整結(jié)構(gòu)、優(yōu)化布局方面的積極作用，而現(xiàn)有集團公司在產(chǎn)業(yè)調(diào)整、轉(zhuǎn)型與資產(chǎn)流動方面大多還做不到這一點，實際中的央企及地方國有企業(yè)在進行資產(chǎn)和業(yè)務(wù)的擴張后很少有退出。要成為合格的國有資本投資公司必須保持業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)的彈性化，不能把企業(yè)長期固化在不盈利或低水平的業(yè)務(wù)上。

(三)資本運營能力急需增強。許多地方國有資本投資、運營公司由產(chǎn)業(yè)集團公司或國有資產(chǎn)管理公司改組組建而來，或者通過劃轉(zhuǎn)若干國有企業(yè)股權(quán)予以組建，因此在資本運營的專業(yè)化能力和履行出資人職責的股權(quán)管理能力方面普遍存在不足。一些地方國有資本投資、運營公司囿于能力的“核心剛性”，由原來的產(chǎn)業(yè)經(jīng)營或者資產(chǎn)管理能力向市場化的投融資、資本運營能力轉(zhuǎn)化較慢，資本運作、股權(quán)管理、基金投資、金融服務(wù)的能力急需增強。制約國有資本運營公司能力轉(zhuǎn)化的因素主要包括構(gòu)建資本運營核心能力所需人才不足、公司金融服務(wù)工具和手段有限、出資企業(yè)的改革遠未到位等。

(四)缺乏進行長期戰(zhàn)略性投資的內(nèi)在動力和外部激勵。這與國有資本投資公司所要求的戰(zhàn)略性投資和產(chǎn)業(yè)控制目標不一致。受現(xiàn)有國資委以財務(wù)指標為主的考核方式影響，多數(shù)國有企業(yè)更傾向于短期業(yè)績，而不太顧及長期投資和戰(zhàn)略性布局，尤其是在經(jīng)營壓力較大、利潤考核指標較重的情況下，很多國企甚至?xí)�采取減少研發(fā)投入、優(yōu)先賣掉好資產(chǎn)等做法以滿足當年業(yè)績考核要求。而在一些戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)，往往需要企業(yè)進行持續(xù)大規(guī)模研發(fā)投入，或者進行逆周期投資，如在別人都虧損的時候選準時機進行收購或加大投資，在周期轉(zhuǎn)好前獲得主導(dǎo)權(quán)。而這樣做都可能會導(dǎo)致企業(yè)當期收入或利潤減少，如果沒有機制保障，沒有多少企業(yè)會選擇這樣做，簡單翻翻牌也解決不了這個問題。

進一步深化國有資本投資運營公司改革的建議

《國企改革深化提升行動方案(2023-2025)》提出：深化國有資本投資、運營公司和產(chǎn)業(yè)集團分類改革、分類監(jiān)管。探索改組組建國有資本投資、運營公司，是新一輪國資國企改革的一項重要舉措，事關(guān)以管資本為主的國有資產(chǎn)監(jiān)管體制的形成與完善。從十八屆三中全會提出改組組建國有資本投資、運營公司的初衷出發(fā)，總結(jié)十年來國有資本投資、運營公司的改革經(jīng)驗，可以從三個層面剖析國有資本投資、運營公司對于國企國資改革的意義。宏觀層面，有利于加快國有經(jīng)濟布局優(yōu)化和結(jié)構(gòu)調(diào)整，向前瞻性、戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)集中，向產(chǎn)業(yè)鏈、價值鏈中高端集中;中觀層面，以國有資本投資、運營公司和國有上市公司作為主體，通過資本運營、產(chǎn)業(yè)基金、并購重組、上市等方式優(yōu)化資本配置，可進一步做強做優(yōu)做大國有資本與國有企業(yè);微觀層面，有利于完善中國特色現(xiàn)代企業(yè)制度和弘揚企業(yè)家精神，提升優(yōu)化公司治理水平、更好落實“三能機制”，加快推進世界一流企業(yè)建設(shè)，有效提升國企核心競爭力、增強國企核心功能。

國務(wù)院國資委黨委書記、主任張玉卓在《學(xué)習(xí)時報》發(fā)表署名文章指出，持續(xù)完善以管資本為主的國資監(jiān)管體制，適時組建新的國有資本投資、運營公司。因此，預(yù)計國有資本投資、運營公司的數(shù)量還會有所擴容。未來要以國有資本投資、運營公司架構(gòu)設(shè)計的預(yù)期目標為準繩，進一步深化、擴展國有資本投資、運營公司的改革實踐，有效發(fā)揮國有資本投資、運營公司架構(gòu)功能對整個國企改革的促進作用。

(一)更好發(fā)揮調(diào)整結(jié)構(gòu)與優(yōu)化布局的作用。近年來，國有資本投資、運營公司作為國資國企改革的重要助推器，在優(yōu)化投資體系、加大資本投入，推動產(chǎn)業(yè)集聚、化解過剩產(chǎn)能和轉(zhuǎn)型升級方面，提升了國有資本的控制力和影響力，并發(fā)揮了重要作用。

未來的改革與擴容要與國家發(fā)展戰(zhàn)略相統(tǒng)一，與宏觀經(jīng)濟供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革相連接，深入研究產(chǎn)業(yè)發(fā)展特點和趨勢，通過戰(zhàn)略引領(lǐng)、資源配置、資本運作等，落實好國家戰(zhàn)略，更好發(fā)揮主力軍與專業(yè)化平臺的突出作用。

有力推動國有資本布局優(yōu)化和結(jié)構(gòu)調(diào)整。黨的二十大報告在“建設(shè)現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系”部分提出，“堅持把發(fā)展經(jīng)濟的著力點放在實體經(jīng)濟上，推進新型工業(yè)化，加快建設(shè)制造強國、質(zhì)量強國、航天強國、交通強國、網(wǎng)絡(luò)強國、數(shù)字中國”。目前19家“兩類公司”的業(yè)務(wù)主要涵蓋房地產(chǎn)、電力、貿(mào)易、冶金、交通等領(lǐng)域，還進入了戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)。

因此，目前已有的和新增“兩類公司”主營業(yè)務(wù)的成長應(yīng)該有助于支撐六大強國目標的實現(xiàn)，可以看出在物流、交通、創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施、信息基礎(chǔ)設(shè)施、能源等相關(guān)產(chǎn)業(yè)仍有較大布局需求。預(yù)計自2023年起在主營業(yè)務(wù)涉及能源、物流、信息技術(shù)服務(wù)等領(lǐng)域的中央企業(yè)中可能產(chǎn)生新的國有資本投資、運營公司。

(二)政府要繼續(xù)支持國有資本投資運營公司的發(fā)展。未來各級政府、國資委要采取措施增強國有資本投資運營公司的實力，在資金支持、資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)、資源支持和政策支持四個方面對兩類公司予以支持。

一是繼續(xù)提高公司的注冊資本，增加國有資本投資、運營試點公司的投資能力與資本運作實力。如四川發(fā)展(控股)有限責任公司(四川發(fā)展)注冊資本800億元，北京國有資本運營管理有限公司(北京國管)注冊資本500億元。深圳市政府向深圳資本注入現(xiàn)金達153億元，向深投控現(xiàn)金注資累計近100億元。

二是劃入企業(yè)或股權(quán)。國有資本投資公司大都有原產(chǎn)業(yè)集團改組而來，但不可能每個產(chǎn)業(yè)集團都改組為國有資本投資公司。因此，要按照分類的要求及產(chǎn)業(yè)發(fā)展和結(jié)構(gòu)調(diào)整的目標，把某些符合條件的產(chǎn)業(yè)集團劃轉(zhuǎn)到目前的國有資本投資公司中，如北京市委市政府給北京國管劃入北京能源集團有限責任公司、首鋼集團有限公司、北京汽車集團有限公司等14家企業(yè);上海國盛持有光明集團、東方國際集團、臨港集團等市屬企業(yè)集團的部分股權(quán)，參股隧道股份、交運股份、上海醫(yī)藥、上海電氣、上實發(fā)展等十幾家國資上市公司股權(quán)，持有海通證券、申萬宏源證券、上海農(nóng)商銀行、華安基金、浦銀安盛基金等金融機構(gòu)股權(quán);廣東恒健持有中國南方電網(wǎng)有限責任公司、中國廣核集團有限公司、中航通用飛機有限責任公司等央企股權(quán)，擁有全資及控股企業(yè)30多家。

(三)兩類公司加強自身能力建設(shè)完善運營模式。對于國有資本投資、運營公司而言，要承接好國資監(jiān)管機構(gòu)的放權(quán)，就應(yīng)當按照定位設(shè)計的要求，加強自身能力建設(shè)，不斷完善運營模式。

首先要加強自身能力建設(shè)，一是類比與國資監(jiān)管機構(gòu)的關(guān)系，明確界定兩類公司和企業(yè)之間的關(guān)系，給企業(yè)更多的自主權(quán)。二是進一步完善法人治理結(jié)構(gòu)，建立現(xiàn)代企業(yè)制度。實行真正的市場化經(jīng)營機制。如滬改方案提出，積極開展國有企業(yè)員工持股;在完善國有創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)市場化跟投機制前提下，允許采用估值報告，實行事后備案制度;深化國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員薪酬制度改革，鼓勵國有控股上市公司實施股權(quán)激勵，放開股權(quán)激勵收益水平限制。三是要加快轉(zhuǎn)變總部職能，進一步明確總部的功能定位，構(gòu)建適應(yīng)新體制要求的集團管控模式與運作模式。四是加強合規(guī)機制和內(nèi)控機制建設(shè)，全面加強風險控制，健全公司內(nèi)部管理機制。

其次要完善運營模式，一是更多承擔政府投資基金運作職責。政府投資基金起著引領(lǐng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、扶持科技創(chuàng)新等重要使命，這也恰恰是國有資本運營公司重要功能之一。國有資本運營公司以基金為抓手，積極運作，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，有力服務(wù)政府發(fā)展戰(zhàn)略。因此，許多省(市)重大政府投資基金都交由國資運營公司設(shè)立組建。如北京國管受托管理北京市政府投資引導(dǎo)基金、城市副中心建設(shè)發(fā)展基金、京國瑞國企改革發(fā)展基金等重大基金，出資參與組建北京科技創(chuàng)新基金等，管理基金總規(guī)模達2000億元。二是重視現(xiàn)金流動性。如《深圳市區(qū)域性國資國企綜合改革試驗實施方案》提出探索建立資本儲備機制，提高國資國企對資本市場的應(yīng)變能力，保障市場化資本運作資金需求;《上海市開展區(qū)域性國資國企綜合改革試驗的實施方案》提出采取股權(quán)注入、資本運作、收益投資等運作模式，提高國有資本運作效率和水平，實現(xiàn)資源、資產(chǎn)、資本、資金的良性循環(huán)。

最后要不斷提升投資和資本運作的能力與水平，兩類公司要依托多層次資本市場，加大上市公司資本市場重大運作的頻率及幅度，通過國有股權(quán)市值管理、上市公司重大資產(chǎn)重組、上市公司產(chǎn)業(yè)鏈并購重組、擬上市公司培育、提供資本市場服務(wù)等方式，做強做優(yōu)做大上市公司，增強上市公司流動性，促進價值發(fā)現(xiàn)、估值修復(fù)，推動上市公司競爭力和市值規(guī)模穩(wěn)步提升，加快落地一批重大資產(chǎn)重組、公募REITs、市值管理、并購?fù)顿Y等資本運作領(lǐng)域標桿案例。積極參與國有企業(yè)引戰(zhàn)混改、產(chǎn)業(yè)整合重組和其他資本運作項目，對國有企業(yè)IPO、并購、定增、戰(zhàn)配等業(yè)務(wù)領(lǐng)域全覆蓋參與，兩類公司要打造成為國有企業(yè)資本市場重大運作的主平臺。豐富資本市場運作工具，補足牌照資源短板，綜合利用多種渠道，加快獲取資產(chǎn)管理類牌照和市場服務(wù)類牌照，為兩類公司提升資本運作水平、打造國有資本市場化運作專業(yè)平臺提供資源保障。

(四)區(qū)分投資公司和運營公司的功能定位與運營模式。從當前承擔職能及運營情況看，國有資本投資、運營公司在投融資及運營方式上有所趨同。但從屬性和定位看，兩者的業(yè)務(wù)各有側(cè)重，分工較細，未來要進一步明確區(qū)分投資公司和運營公司的功能定位與運營模式。這對于形成定型、成熟的兩類公司運營模式，充分發(fā)揮其不同功能至關(guān)重要。

從共性看，與在主業(yè)范圍內(nèi)從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的企業(yè)集團不同，兩類公司并不從事具體的生產(chǎn)經(jīng)營，而是國有資本市場化運作的專業(yè)平臺，作用是促進國有資本合理流動，優(yōu)化國有資本投向，提高國有資本配置和運營效率。

從差異看，二者的功能定位與運營模式各有側(cè)重。中共中央、國務(wù)院最新關(guān)于加強和改進國有經(jīng)濟管理文件對兩類公司的功能定位表明，國有資本投資公司要健全戰(zhàn)略型管控，國有資本運營公司要完善財務(wù)型管控。因此，國有資本投資公司主要以服務(wù)國家戰(zhàn)略、優(yōu)化國有資本布局、提升產(chǎn)業(yè)競爭力為目標，在關(guān)系國家安全、國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域，以對戰(zhàn)略性核心業(yè)務(wù)控股為主。國有資本運營公司主要以提升國有資本運營效率、提高國有資本回報為目標。

國有資本運營公司同樣肩負調(diào)整國有經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、優(yōu)化國有資本布局的任務(wù)，但以孵化培育產(chǎn)業(yè)為手段，不以產(chǎn)業(yè)控制為目標，而以財務(wù)性持股為主。國有資本投資公司又可再分兩類，一類是以產(chǎn)業(yè)整合和發(fā)展為主要目標的產(chǎn)業(yè)型投資公司，如中糧集團，中國寶武集團、中廣核集團等，此類公司以做大做強核心產(chǎn)業(yè)，爭當行業(yè)龍頭，積極打造世界一流企業(yè)為主要目標，通過投資融資和項目建設(shè)進行產(chǎn)業(yè)鏈整合，推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)資源的優(yōu)化和配置。

另一類則是多元化經(jīng)營的產(chǎn)業(yè)投資公司，主要任務(wù)是實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)孵化、產(chǎn)業(yè)培育及資產(chǎn)保值增值目標為主的投資公司，如國投公司、華潤集團、中國通用技術(shù)集團等。此類公司的產(chǎn)業(yè)投向相對分散，更多關(guān)注那些關(guān)系國家戰(zhàn)略所需、但還尚未進入的關(guān)鍵領(lǐng)域。產(chǎn)業(yè)多元化的國有資本投資公司還應(yīng)該更加關(guān)注如何實現(xiàn)不同產(chǎn)業(yè)間的協(xié)同發(fā)展。例如，華潤集團聚焦大消費、大健康、城市建設(shè)與運營、能源服務(wù)、科技金融等五大業(yè)務(wù)板塊，通過并購市場資源、整合現(xiàn)有業(yè)務(wù)，退出非核心業(yè)務(wù)、非優(yōu)勢業(yè)務(wù)、非協(xié)同業(yè)務(wù)，強化業(yè)務(wù)協(xié)同等組合方式，形成業(yè)務(wù)合力，提升產(chǎn)業(yè)控制力。

來源:現(xiàn)代國企研究

作者:胡遲

圖片來源：找項目網(wǎng)

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