——以國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)履行出資人職責(zé)為中心的分析
2006年1月1日，修訂后的公司法開(kāi)始實(shí)施。新公司法對(duì)于既有法律和制度規(guī)范產(chǎn)生了直接的系統(tǒng)性影響，也使國(guó)有企業(yè)（公司）的改革、治理與監(jiān)管實(shí)踐步入了新的階段，對(duì)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)如何依法履行出資人職責(zé)，行使國(guó)有股東（代表）權(quán)利提出了更高的要求。如何以國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)依法履行出資人職責(zé)為出發(fā)點(diǎn)，從制度建設(shè)的角度探索《公司法》的配套制度體系以應(yīng)對(duì)新的挑戰(zhàn)，是我委面臨的一項(xiàng)重要任務(wù)。本課題正是處于這種制度和實(shí)踐變革過(guò)程中提出的研究項(xiàng)目。
本課題認(rèn)為，新《公司法》是一部具有現(xiàn)代意義的中國(guó)公司法。它對(duì)公司實(shí)踐領(lǐng)域的一般性問(wèn)題作出了原則規(guī)范，為公司、股東、債權(quán)人及其他利害關(guān)系人依法行使權(quán)利、承擔(dān)義務(wù)確定了基本行為準(zhǔn)則。但不容忽略的是：《公司法》作為民商事基本法律，盡管兼有實(shí)體性和程序性的特征，也無(wú)法窮盡所有的公司行為準(zhǔn)則，其中一些規(guī)則的施行（如登記程序、破產(chǎn)清算程序）需要借助于其他法律、法規(guī)規(guī)范；《公司法》作為立法機(jī)構(gòu)創(chuàng)設(shè)的成文制度規(guī)范，盡管具有廣闊的調(diào)整范圍，也無(wú)法涵蓋現(xiàn)實(shí)發(fā)展中的各種具體情形，缺漏和例外成為常例。因此，制訂相應(yīng)的配套制度、樹(shù)立相關(guān)判例和商業(yè)習(xí)慣的效力等已成為解決這一困境的有效途徑。由于我國(guó)的成文法傳統(tǒng)和公司實(shí)踐歷史較短等因素影響，通過(guò)配套制度建設(shè)成為完善《公司法》的主要選擇。
本課題以《公司法》的配套制度研究為宏觀背景，運(yùn)用制度分析和實(shí)證研究的基本方法，依據(jù)新公司法和《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》的相關(guān)規(guī)定，將國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)定位于國(guó)有資產(chǎn)出資人（股東或股東代表），緊緊圍繞國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)依法履行出資人職責(zé)這一中心，對(duì)完善《公司法》配套制度進(jìn)行了研究。本課題力圖通過(guò)對(duì)《公司法》的相關(guān)制度進(jìn)行檢視，結(jié)合國(guó)有企業(yè)公司化改制和國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)依法履行出資人職責(zé)的實(shí)踐，從制度建設(shè)的角度探索《公司法》的配套制度體系，提出相關(guān)對(duì)策性建議，以應(yīng)對(duì)我國(guó)國(guó)有企業(yè)改革和發(fā)展及國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管實(shí)踐的挑戰(zhàn)。
本課題分為五個(gè)部分：（一）選題背景與研究范圍；（二）完善《公司法》配套制度的必要性；（三）《公司法》修訂后頒布的主要配套制度綜述；（四）新公司法實(shí)施中有待制訂的配套制度；（五）結(jié)論與建議。
首先，本課題從克服法典文本的局限性、推進(jìn)《公司法》的具體實(shí)施以及國(guó)資委依法履行出資人職責(zé)等方面分析、論證了制定和完善《公司法》配套制度的必要性和現(xiàn)實(shí)意義。
其次，經(jīng)過(guò)對(duì)全國(guó)人大常委會(huì)、國(guó)務(wù)院以及相關(guān)部委已經(jīng)制定的、與國(guó)資監(jiān)管和國(guó)有企業(yè)改革相關(guān)的《公司法》配套制度建設(shè)主要成就的簡(jiǎn)要分析，本課題認(rèn)為，為配合新公司法的施行，全國(guó)人大、國(guó)務(wù)院和相關(guān)部委已經(jīng)就其配套制度建設(shè)作出了大量工作，圍繞新公司法形成了一系列配套規(guī)則，對(duì)于公司法的實(shí)施起到了重要輔助作用。但是，這些配套制度中關(guān)于國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)依法履行出資人職責(zé)方面的規(guī)定存在三個(gè)問(wèn)題：一是直接規(guī)定少。國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)制訂的配套制度多基于自身的職權(quán)范圍，涉及國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管和國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)依法履行出資人職責(zé)的內(nèi)容極為稀少。二是效力位階低。我委發(fā)布的相關(guān)規(guī)定主要是規(guī)范性文件，只能起到引導(dǎo)作用，約束力不夠。三是有待填補(bǔ)的空白多。新公司法的有關(guān)規(guī)定比較原則，需要通過(guò)配套制度進(jìn)一步作出具體規(guī)范，以解決法律適用中的具體問(wèn)題。同時(shí)，新公司法對(duì)一些
國(guó)有企業(yè)改制為公司過(guò)程中的具體問(wèn)題沒(méi)有作出規(guī)定，需要通過(guò)配套制度填補(bǔ)該方面的空白。
再次，在上述研究的基礎(chǔ)上，本課題以國(guó)資委依法履行出資人職責(zé)為中心，分別從公司出資制度、“揭開(kāi)公司面紗”制度、一人公司與國(guó)有企業(yè)全資子公司、上市公司及其治理結(jié)構(gòu)以及國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)履行出資人職責(zé)（包括國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)直接持股、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算等6個(gè)具體問(wèn)題）等多角度、多層面探討了在新公司法框架下國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)行權(quán)履責(zé)所面臨的實(shí)際問(wèn)題和需要建立的多項(xiàng)配套制度，介紹了國(guó)務(wù)院、我委和其他部委的現(xiàn)實(shí)立法工作動(dòng)態(tài)，并對(duì)相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行了簡(jiǎn)要分析和研究。
最后，本課題提出了完善制度體系框架的具體建議。一是密切配合全國(guó)人大和國(guó)務(wù)院做好相關(guān)立法工作，尤其要關(guān)注《國(guó)有資產(chǎn)法》等重要法律、行政法規(guī)的立法進(jìn)程，積極反映我委、中央企業(yè)和地方國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的意見(jiàn)。二是積極參與最高法院和國(guó)務(wù)院其他部門(mén)開(kāi)展的公司法配套制度建設(shè)，通過(guò)合作起草、參與研究、提供意見(jiàn)等各種途徑反映我委和中央企業(yè)的意見(jiàn)，解決中央企業(yè)改革和發(fā)展中遇到的問(wèn)題，使新公司法的配套制度成為促進(jìn)企業(yè)發(fā)展的新動(dòng)力。三是努力做好我委規(guī)章和規(guī)范性文件起草工作，既要重視部門(mén)規(guī)章的制訂工作，又要發(fā)揮規(guī)范性文件的指導(dǎo)功能，依法促進(jìn)中央企業(yè)改革和發(fā)展。四是充分發(fā)揮公司章程的作用，通過(guò)依法制訂公司章程，推進(jìn)國(guó)有企業(yè)公司化改制的規(guī)范性，督促現(xiàn)有公司積極開(kāi)展章程修訂工作，完善公司章程，實(shí)現(xiàn)公司章程在企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理中的基礎(chǔ)性功能。五是加強(qiáng)重點(diǎn)理論與實(shí)務(wù)問(wèn)題的前瞻性研究，積極開(kāi)展對(duì)國(guó)有獨(dú)資公司董事會(huì)授權(quán)、國(guó)有控股、參股股東股權(quán)行使以及職工持股等一些重要理論和實(shí)務(wù)問(wèn)題的研究，提出相應(yīng)對(duì)策。（本課題由國(guó)務(wù)院國(guó)資委政策法規(guī)局承擔(dān)，2006年研究課題）
圖片來(lái)源：找項(xiàng)目網(wǎng)
