現(xiàn)行的各地國(guó)資經(jīng)營(yíng)管理模式，普遍被指缺乏具有可持續(xù)的發(fā)展思路

　　問(wèn)題的提出

　　企業(yè)國(guó)資法的出臺(tái)，激起了各地創(chuàng)新國(guó)資經(jīng)營(yíng)管理模式的熱情，率先求索而成立的北京市國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)管理中心，就隨即引發(fā)了業(yè)界對(duì)這一話題的熱議。盡管專(zhuān)家學(xué)者和業(yè)內(nèi)人士紛紛對(duì)北京市強(qiáng)化國(guó)資委出資人權(quán)利的做法給予肯定,但大多基于這樣兩個(gè)基本前提：一是我國(guó)國(guó)資經(jīng)營(yíng)管理模式尚處于探索階段，沒(méi)有公認(rèn)的標(biāo)準(zhǔn)路徑可以遵循；二是應(yīng)該鼓勵(lì)各地因地制宜,在不斷創(chuàng)新和完善中摸索國(guó)資經(jīng)營(yíng)管理的發(fā)展方向。

　　而在深入分析京、滬、渝、深等地具有不同代表性的地方國(guó)資經(jīng)營(yíng)管理模式后，人們不難發(fā)現(xiàn)，自上世紀(jì)90年代開(kāi)始，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的主要城市紛紛開(kāi)始了對(duì)國(guó)資經(jīng)營(yíng)管理模式的探索。此前人們所關(guān)注的國(guó)有企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)效率問(wèn)題，很快被不斷組建的國(guó)有企業(yè)集團(tuán)和投資公司的資產(chǎn)重組及投融資活動(dòng)所取代。這些從事資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理的新國(guó)企，從此成了探索地方國(guó)資經(jīng)營(yíng)管理模式的生力軍。顯然，當(dāng)前北京市的探索，也正是這種新國(guó)企發(fā)展模式的延續(xù)。

　　然而，隨著時(shí)間的推移，這類(lèi)以新國(guó)企為主力的地方國(guó)資經(jīng)營(yíng)管理模式，也不斷暴露出弊端。比較公認(rèn)的看法是，到目前為止，地方國(guó)資在服務(wù)城市發(fā)展需要和貫徹政府意圖的同時(shí)，大多仍具有明顯的階段性、臨時(shí)性和應(yīng)急性，因而不可避免地存在諸多局限性，并且由此產(chǎn)生的問(wèn)題只能通過(guò)政府扶持和不斷組建新的企業(yè)加以回避，而深層次的矛盾卻始終無(wú)法解決。正因如此，現(xiàn)行的各地國(guó)資經(jīng)營(yíng)管理模式，普遍被指缺乏具有可持續(xù)的發(fā)展思路。

　　國(guó)資國(guó)企改革30年的經(jīng)驗(yàn)告訴我們，雖然每一項(xiàng)和改革有關(guān)的具體措施，比如組建一個(gè)企業(yè)或推出一項(xiàng)制度等，總會(huì)不同程度地解決當(dāng)時(shí)突出的某些問(wèn)題，或者滿足當(dāng)時(shí)的某種特定需求，但每一輪帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)騰飛的改革背后，僅有以上這些還不夠，還需要思維的創(chuàng)新、思想的解放，要敢于和現(xiàn)有的模式和過(guò)去的經(jīng)驗(yàn)大膽沖突。

　　那么，面對(duì)當(dāng)前金融危機(jī)和長(zhǎng)期改革開(kāi)放積累的諸多深層次矛盾這樣一個(gè)復(fù)雜的發(fā)展局面，曾經(jīng)在國(guó)有企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和國(guó)資國(guó)企改革方面都有過(guò)輝煌歷史的上海，應(yīng)該在國(guó)資經(jīng)營(yíng)管理模式上進(jìn)行怎樣的探索呢？本文就此談一些粗淺的看法。

　　回顧和總結(jié)

　　30年來(lái)，上海的國(guó)資經(jīng)營(yíng)管理和全國(guó)各地一樣，經(jīng)歷過(guò)放權(quán)讓利、自主經(jīng)營(yíng)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、股份制改造、境內(nèi)外上市及授權(quán)經(jīng)營(yíng)等一系列改革。其中，上海在成立地方國(guó)資管理機(jī)構(gòu)、實(shí)施再就業(yè)工程、成立地方國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司等方面，都曾經(jīng)走在全國(guó)前列。在國(guó)有經(jīng)濟(jì)的規(guī)模和效益上，也取得了可喜的成就。目前，上海的國(guó)資總量已突破萬(wàn)億，占全市資產(chǎn)總量的50％以上，在地方國(guó)資總量排名中列全國(guó)第二，居各直轄市之首。

　　在上海的國(guó)資經(jīng)營(yíng)管理創(chuàng)新中，最能體現(xiàn)上海銳意改革精神，并且在全國(guó)范圍取得先發(fā)效應(yīng)的，莫過(guò)于上世紀(jì)80年代后期起步、90年代興盛，并于本世紀(jì)初取得巨大成效的投融資體制創(chuàng)新。它使上海基本依靠自身的努力，從一個(gè)老工業(yè)基地華麗轉(zhuǎn)身為一個(gè)現(xiàn)代化的國(guó)際大都市，為下一步的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展和國(guó)際金融中心建設(shè)創(chuàng)造了堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)和良好的人文環(huán)境。

　　伴隨著投融資體制改革，上海的國(guó)資經(jīng)營(yíng)管理也進(jìn)行過(guò)一些領(lǐng)先于全國(guó)的探索，出現(xiàn)了一批在本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展中舉足輕重的投資類(lèi)國(guó)有企業(yè)。以新近成立的北京市國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)管理中心為例，它提出將搭建“實(shí)現(xiàn)政府投資意圖、推動(dòng)國(guó)企改革重組、處置國(guó)有不良債務(wù)” 等6大平臺(tái)，無(wú)論在文字表述還是實(shí)際功能上，都和上海10年前成立的國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司所表達(dá)和實(shí)踐的基本一致。

　　與此同時(shí)，和全國(guó)其他地區(qū)一樣，上海的國(guó)資經(jīng)營(yíng)管理改革在服務(wù)城市發(fā)展需要和實(shí)現(xiàn)政府階段性任務(wù)的同時(shí)，也出現(xiàn)了一系列問(wèn)題。這些問(wèn)題有的具有普遍性，有的帶有上海特色，概括起來(lái)主要表現(xiàn)為：

　　政企不分，行政色彩強(qiáng)烈

　　過(guò)去上海走的是一條“集中資源、集中辦事”的發(fā)展之路，具體說(shuō)來(lái)，一是由政府主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)集團(tuán)的整合重組和招商引資，確保重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)的規(guī)模和效益；二是通過(guò)眾多政府性投融資平臺(tái)進(jìn)行資本的投放、盤(pán)活和運(yùn)營(yíng)，推動(dòng)大規(guī)模的城市化建設(shè)。政府的意圖靠自己掌控的企業(yè)實(shí)現(xiàn)，企業(yè)的發(fā)展取決于政府的支持，由此形成了一種“政府企業(yè)化、企業(yè)政府化”的獨(dú)特現(xiàn)象。這一現(xiàn)象最大的消極后果是，企業(yè)失去了靠創(chuàng)新和競(jìng)爭(zhēng)自我發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力，真正的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力被大大削弱。由于過(guò)去一、二十年上海在投資的推動(dòng)下，土地、房產(chǎn)等資產(chǎn)升值釋放出了大量的經(jīng)濟(jì)能量，給國(guó)有企業(yè)帶來(lái)了巨大的規(guī)模和效益增長(zhǎng)，從而部分掩蓋了企業(yè)的行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力下降，投資類(lèi)企業(yè)缺乏真正投資能力的事實(shí)。

　　擠占資源，扭曲市場(chǎng)

　　由于得到政府的大力支持，上海的國(guó)有企業(yè)在土地的配置和使用、融資、不良資產(chǎn)處置、政府審批、地方政策制定和解釋、司法執(zhí)行，以及稅收豁免和項(xiàng)目來(lái)源等市場(chǎng)資源配置方面都不同程度地享有優(yōu)先待遇，因而不可避免地?cái)D壓了外地和民營(yíng)企業(yè)在上海的發(fā)展空間。其結(jié)果是除了受到政府鼓勵(lì)的世界500強(qiáng)跨國(guó)企業(yè)在上海得到較快發(fā)展外，那些真正面向市場(chǎng)的外地和民營(yíng)企業(yè)很難依靠市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和技術(shù)、服務(wù)優(yōu)勢(shì)在上海發(fā)展壯大。雖然近年來(lái)上海為服務(wù)業(yè)、高新技術(shù)等外地和民營(yíng)企業(yè)提供了稅收減免、戶籍政策等優(yōu)惠待遇，但效果跟提供一個(gè)公平的市場(chǎng)資源配置環(huán)境相比，可謂杯水車(chē)薪。

　　功能異化，背離戰(zhàn)略定位

　　雖然大多國(guó)有企業(yè)在成立之初乃至發(fā)展過(guò)程中都提出了鮮明的發(fā)展戰(zhàn)略，但不容忽視的現(xiàn)象是，很多國(guó)有企業(yè)都出現(xiàn)了功能異化。比較極端的例子就是相當(dāng)一部分國(guó)有企業(yè)涉足了房地產(chǎn)，甚至在房地產(chǎn)上的投資和收益遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其主營(yíng)業(yè)務(wù)。造成這種現(xiàn)象的原因是多方面的，比如外部利益的誘惑、政府資源的不確定性、政府項(xiàng)目虧損和資產(chǎn)固化帶來(lái)的財(cái)務(wù)壓力、政府監(jiān)督不到位、權(quán)力膨脹等等。

　　各自為政，阻礙全局性戰(zhàn)略的實(shí)施

　　上海國(guó)有投資體系的一大特點(diǎn)就是主體多，并且各自為政。在特定歷史條件下，不同主體可以滿足不同層面政府部門(mén)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求，有其合理性，但同時(shí)也造成了國(guó)資分布的不合理，給國(guó)資委的統(tǒng)一部署造成困難，更阻礙了城市全局性戰(zhàn)略的實(shí)施。

　　監(jiān)管不透明，公司治理形式大于內(nèi)容

　　一方面，政府剛性而緊迫的任務(wù)造成了企業(yè)操作層面上的諸多疏漏和“灰色地帶”，一旦事后發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，因?yàn)檫\(yùn)作不夠透明規(guī)范而很難追究責(zé)任；另一方面，由于政策性和市場(chǎng)化的界限不明，兩者都可能成為企業(yè)規(guī)避監(jiān)管和逃避責(zé)任的擋箭牌。此外，國(guó)有企業(yè)干部的準(zhǔn)政府官員地位，使政府自上而下的執(zhí)行理念被復(fù)制到了國(guó)有企業(yè)，它和企業(yè)由董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)和經(jīng)營(yíng)層各司其職、相互制約的公司治理文化存在著天然的沖突，必然導(dǎo)致國(guó)有企業(yè)在具有強(qiáng)大執(zhí)行力的外表下，公司治理卻形同虛設(shè)。

　　改革的路徑

　　和資本市場(chǎng)相結(jié)合

　　目前上海國(guó)有控股上市公司已有70多家，經(jīng)營(yíng)性國(guó)資證券化的比例明年至少將達(dá)到30％。由于上海堅(jiān)持國(guó)資證券化的發(fā)展方向不變，這一比例還將迅速提高。國(guó)有企業(yè)在借力資本市場(chǎng)的同時(shí)，也將受制于資本市場(chǎng)，而監(jiān)管透明、市場(chǎng)敏感度高的資本市場(chǎng)必將給國(guó)資經(jīng)營(yíng)管理體系造成很大沖擊。

　　一方面，國(guó)有企業(yè)要提高自身在資本市場(chǎng)的運(yùn)作能力，轉(zhuǎn)變經(jīng)營(yíng)管理理念，以符合資本市場(chǎng)的方式發(fā)展壯大，維護(hù)自身的利益；另一方面，國(guó)資委和其他政府部門(mén)也要把握資本市場(chǎng)的發(fā)展趨勢(shì)，熟悉資本市場(chǎng)的規(guī)則和監(jiān)管方式，調(diào)整自身的管理手段，既要借資本市場(chǎng)促進(jìn)國(guó)有企業(yè)的發(fā)展,又要維護(hù)國(guó)有資產(chǎn)的安全。在這種理念下,上海甚至可以參照資本市場(chǎng)的做法，率先在全國(guó)實(shí)行國(guó)有企業(yè)的公開(kāi)披露和報(bào)告制度。

　　和金融發(fā)展相結(jié)合

　　企業(yè)國(guó)資法回避了金融國(guó)資和非金融國(guó)資是否應(yīng)該統(tǒng)一管理的問(wèn)題，這既可以理解成為金融國(guó)資獨(dú)立于非金融國(guó)資留下了空間,也可以理解成為地方國(guó)資的彈性管理留有余地。對(duì)上海來(lái)說(shuō)，后一種解讀更加有利，即金融國(guó)資和非金融國(guó)資的經(jīng)營(yíng)管理應(yīng)該統(tǒng)一協(xié)調(diào)發(fā)展，共同為上海的國(guó)際金融中心建設(shè)服務(wù)。

　　一方面，國(guó)資經(jīng)營(yíng)離不開(kāi)金融工具的支持。上海已經(jīng)明確了重點(diǎn)發(fā)展的支柱產(chǎn)業(yè)，而現(xiàn)存的諸多國(guó)資經(jīng)營(yíng)平臺(tái)在重點(diǎn)企業(yè)集團(tuán)獨(dú)立發(fā)展和城市建設(shè)投資面臨萎縮的雙重?cái)D壓下，必然會(huì)朝股權(quán)投資和管理的方向發(fā)展。由于上海的城市容量有限，在聚集國(guó)內(nèi)外資金的同時(shí)，還應(yīng)該再將資本投放到其他地區(qū)，推動(dòng)當(dāng)?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)發(fā)展，從而形成服務(wù)全國(guó)的資產(chǎn)管理中心。而這些擁有資金優(yōu)勢(shì)和投資功能的國(guó)資經(jīng)營(yíng)平臺(tái)，如果沒(méi)有金融工具和金融市場(chǎng)的支持，就不可能真正發(fā)揮好資產(chǎn)管理的作用。

　　另一方面，國(guó)資經(jīng)營(yíng)平臺(tái)是金融市場(chǎng)的重要主體。上海本地的證券、銀行、保險(xiǎn)等傳統(tǒng)意義上的金融機(jī)構(gòu)普遍規(guī)模較小，缺乏行業(yè)主導(dǎo)企業(yè)，如果將上海的國(guó)際金融中心建設(shè)狹隘理解為提高這些本地金融企業(yè)的行業(yè)地位，則必將使上海國(guó)際金融中心建設(shè)走入誤區(qū)。正確的方向應(yīng)該是在完善金融市場(chǎng)的同時(shí)，將上海打造成服務(wù)全國(guó)的資產(chǎn)管理中心。具體說(shuō)來(lái)，金融市場(chǎng)的建設(shè)必然會(huì)形成金融資本的積聚，而積聚起來(lái)的大量資本必須通過(guò)有效的機(jī)制和平臺(tái)去投放獲利，以推動(dòng)全國(guó)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)的整合與發(fā)展，并充分發(fā)揮國(guó)資的引領(lǐng)和控制作用，從而形成良性循環(huán)。由此，打造強(qiáng)大的上海國(guó)資投放運(yùn)營(yíng)體系，不僅是上海國(guó)資經(jīng)營(yíng)平臺(tái)的出路所在，也是上海國(guó)際金融中心建設(shè)的重要組成部分，而國(guó)資運(yùn)營(yíng)平臺(tái)將成為資產(chǎn)管理中心的主要行為主體。

　　由此，金融與非金融國(guó)資各自經(jīng)營(yíng)、分頭管理的現(xiàn)狀應(yīng)該逐步改變，使國(guó)資經(jīng)營(yíng)管理改革和金融發(fā)展形成合力，避免陷入部門(mén)利益爭(zhēng)斗的泥潭。

　　和法治經(jīng)濟(jì)相結(jié)合

　　上海的資本優(yōu)勢(shì)和硬件水平將很容易被其他城市趕超，市場(chǎng)要素和產(chǎn)品也很容易被復(fù)制，而上海運(yùn)營(yíng)成本高的劣勢(shì)卻很難改變。那么，上海未來(lái)發(fā)展現(xiàn)代金融服務(wù)業(yè)、成為資產(chǎn)管理中心的核心競(jìng)爭(zhēng)力在哪里？答案應(yīng)該是一個(gè)健康公正、規(guī)范有序的市場(chǎng)環(huán)境，即一個(gè)法治的市場(chǎng)環(huán)境。毫無(wú)疑問(wèn)，國(guó)資經(jīng)營(yíng)管理改革也應(yīng)該朝這個(gè)方向推進(jìn)。

　　第一，要大力糾正一些傳統(tǒng)的習(xí)慣做法，杜絕政府行政思維和手段的傳導(dǎo)效應(yīng)通過(guò)國(guó)資的經(jīng)營(yíng)和投資行為向市場(chǎng)擴(kuò)散。具體包括：將上海國(guó)資發(fā)展的中長(zhǎng)期規(guī)劃納入地方立法的范圍，真正落實(shí)人大對(duì)國(guó)資的監(jiān)督；改變國(guó)資委依靠行政審批和內(nèi)部備案履行職責(zé)的做法，通過(guò)地方立法因地制宜地逐步建立經(jīng)營(yíng)性國(guó)有企業(yè)的公開(kāi)披露和報(bào)告制度，同時(shí)規(guī)范國(guó)資委的出資人權(quán)利行使方式。

　　第二，企業(yè)國(guó)資法對(duì)誰(shuí)來(lái)監(jiān)督國(guó)資委的規(guī)定因過(guò)于原則而很難落到實(shí)處；同時(shí)，該法對(duì)誰(shuí)來(lái)監(jiān)管?chē)?guó)有企業(yè)的規(guī)定也很模糊，并沒(méi)有賦予國(guó)資委出資人權(quán)利以外的監(jiān)管職能。為避免國(guó)資監(jiān)管的形式化或行政權(quán)力濫用，地方立法應(yīng)該發(fā)揮積極的作用，將國(guó)資監(jiān)管納入法治的軌道，并嘗試建立一個(gè)不同于一般政府部門(mén)的全新國(guó)資委。

　　第三，只有提高國(guó)有企業(yè)的公司治理水平,才能同時(shí)提升其投資和管理的能力。資本輸出和先進(jìn)的經(jīng)營(yíng)管理理念輸出相結(jié)合,才是資產(chǎn)管理的核心競(jìng)爭(zhēng)力。

　　和人才機(jī)制改革相結(jié)合

　　上世紀(jì)90年代上海曾經(jīng)實(shí)現(xiàn)過(guò)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)由“二三一”向“三二一”的轉(zhuǎn)變，那次調(diào)整最大的艱難就在于人員的調(diào)整。它反映出一個(gè)簡(jiǎn)單的道理：不同的管理模式、不同的產(chǎn)業(yè)和增長(zhǎng)方式對(duì)人的要求是不同的，如果以不變應(yīng)萬(wàn)變的思維方式使用人，再好的企業(yè)也會(huì)衰落，再好的制度也會(huì)失效。

　　隨著國(guó)資經(jīng)營(yíng)管理路徑和方法的改變，國(guó)資經(jīng)營(yíng)和管理的人才觀也需要變革。許多傳統(tǒng)的選人用人標(biāo)準(zhǔn)和機(jī)制都應(yīng)該被改變,比如用行政思維來(lái)選拔、考核和使用企業(yè)經(jīng)營(yíng)者；對(duì)投資型與經(jīng)營(yíng)型人才、管理型與技術(shù)型人才不加區(qū)分使用；忽視行業(yè)和專(zhuān)業(yè)崗位工作經(jīng)歷而注重學(xué)歷和職稱(chēng)的人才評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)等等。

　　經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的轉(zhuǎn)變決定了上海國(guó)資今后會(huì)不斷朝產(chǎn)業(yè)鏈的高端發(fā)展，即朝投資和資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方向發(fā)展,這一過(guò)程中企業(yè)最缺的就是公司治理能力,一旦引入經(jīng)營(yíng)者，或跟其他所有制合作,公司治理缺陷將成為未來(lái)國(guó)資流失的重大隱患。因此，未來(lái)上海國(guó)資最需要的就是具有公司治理能力的投資和資本經(jīng)營(yíng)人才。

　　回顧上海國(guó)資國(guó)企改革的歷史，無(wú)不體現(xiàn)了一種勇于創(chuàng)新和承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的改革精神。如今，上海雖然享有過(guò)去30年國(guó)資國(guó)企改革的巨大物質(zhì)成果，但同時(shí)也面臨著更復(fù)雜的形勢(shì)和更高的目標(biāo)，以及伴隨改革而層出不窮的新問(wèn)題。居安思危、解放思想，沖破傳統(tǒng)思維和習(xí)慣做法，求索不同以往的發(fā)展路徑，做好犧牲既得利益和為改革付出成本的思想和物質(zhì)準(zhǔn)備，以海納百川的人才觀建立科學(xué)的用人機(jī)制，上海就能在新時(shí)期取得國(guó)資國(guó)企改革的新突破。

　　作者：上海國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)有限公司副總裁、法學(xué)博士 徐菲

　　本文章僅代表作者個(gè)人觀點(diǎn)。

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