盡管我國保持著良好的核安全紀錄，但核電與核安全監(jiān)管尚不適應核電發(fā)展需要，存在法律法規(guī)體系不完整、監(jiān)管體制不完善、監(jiān)管隊伍規(guī)模與能力不足、監(jiān)管經費保障較弱、信息化與信息公開程度仍嚴重不足等諸多問題。

　　我國核電監(jiān)管面臨新形勢

　�。ㄒ唬┌踩�核電是我國能源可持續(xù)發(fā)展的重要選擇

　　核電在我國中長期能源戰(zhàn)略中具有重要地位。發(fā)展核電是保障我國能源安全的戰(zhàn)略需要，是實現能源可持續(xù)發(fā)展的重要措施，是能源科技重大創(chuàng)新的重要支撐，是實現能源與環(huán)境協調發(fā)展的有效途徑。

　　核電在建規(guī)模巨大，發(fā)展?jié)摿�可待。積極發(fā)展核電是我國能源的長期重大戰(zhàn)略選擇，核電可以成為我國能源的一個綠色支柱 ，可以預見，核電將成為我國未來的主要能源之一。2020年核電可望建成7000萬千瓦，使核能與可再生能源的總和占到總能源的15％以上。2030年核電達到2億千瓦，2050年達到4億千瓦以上。2050年，核能將可以提供15％以上的一次能源。目前，我國在建和規(guī)劃核電機組規(guī)模大約占世界的一半，既為實現戰(zhàn)略夯實了基礎，又為監(jiān)管留下了艱巨任務。

　　核電運行安全有保障。技術進步和有效監(jiān)管可以保障核電的安全運行。我國的核電技術已初步實現自主化，基本形成了技術創(chuàng)新體系。與能源監(jiān)管、環(huán)境監(jiān)管和生產安全監(jiān)管相比，我國的核電與核安全監(jiān)管與國際先進水平的差距相對較小。我國具有安全高效發(fā)展核電的良好基礎，重視核能領域政府監(jiān)管，一直保持著優(yōu)良的核安全紀錄。

　�。ǘ�）監(jiān)管是保障核電安全高效可持續(xù)的重要保障

　　有必要對核能利用實行特殊監(jiān)管。核能利用涉及重大公共利益與公共安全，需要在包括核電廠在內的所有核設施與核活動的選址、建設、調試、運營、退役、廢料處置、應急響應與事故處理等各個環(huán)節(jié)確保“安全第一”。核能領域的技術經濟特征決定了核能領域監(jiān)管的特殊性，要求國家進行統(tǒng)一的專門監(jiān)管，并實行點對點的垂直監(jiān)管和一體化的全程監(jiān)管。

　　監(jiān)管將為核電安全高效提供保障。監(jiān)管是權威機構對核電安全、健康運行的主動干預。技術進步和有效監(jiān)管都是為核電保駕護航的重要途徑，二者相輔相成、缺一不可。技術進步可以提高核電技術本身的可靠性，降低事故發(fā)生概率；社會性監(jiān)管可以約束人的行為和結果，降低因人為出錯而產生錯誤的概率并及時防控風險；經濟性監(jiān)管主要是為防止信息不對稱或壟斷而產生的市場失靈；公眾參與可以更多地為防止政府失靈并對監(jiān)管和核電廠形成社會監(jiān)督。從動力源泉上看，技術進步更多地依賴創(chuàng)新，而監(jiān)管主要依靠對核電廠進行獨立、權威的主動干預。從對象上看，監(jiān)管比技術包容了更多的人及人機互動的內容。核電與核安全監(jiān)管中的社會性監(jiān)管，主要通過技術驗證，確保關鍵指標限值和程序符合規(guī)劃；經濟性監(jiān)管主要通過審批等進行許可，確保重大生產力布局和經濟安全。

　　既有核電廠需要有力監(jiān)管。我國有著全世界一半的在建核電廠，在運核電廠分布與沿海人口稠密地區(qū)，即便維持目前核電規(guī)模，也需要可靠的監(jiān)管確保核電的安全、環(huán)保、健康和經濟高效。技術經濟特征決定了核電的長周期性，即便不再新建核電機組，也需要有力監(jiān)管來保障既有核電廠安全，未來二十年，我國初期建設的核電機組將到壽命末期，不論技改延壽還是廢棄處置，都需要有力的監(jiān)管，這兩個環(huán)節(jié)的監(jiān)管重點將與目前的建設與運行監(jiān)管有所不同。

　�。ㄈ�）后福島時代國內外更加重視核電與核安全監(jiān)管

　　IAEA將持續(xù)發(fā)揮核心指導作用。2011年9月通過的《核安全行動計劃》為鞏固全球核安全框架確定了工作安排，2012年以推進落實該行動計劃為核心，在核安全領域開展了大量卓有成效的工作。

　　主要核電國家紛紛出臺安全改進措施。福島核事故促使主要核電國家加強反思，推動了核安全監(jiān)管體制改革并采取有效措施提升核安全水平。日本方面，對核電與核安全監(jiān)管體制進行了深刻改革，首次設立了獨立的監(jiān)管機構——原子能規(guī)制委員會及其執(zhí)行機構原子能規(guī)制廳，統(tǒng)一負責全部核安全監(jiān)管。美國方面，發(fā)布指令要求2016年年底內完成有加強安全的整改要求，包括合理配置足量的安全設備、安裝加強型設備等。歐盟方面，認為歐盟核電廠安全標準很高，不需關停，但對每一座核電廠提出了加強安全的具體措施，包括加強風險評估、建立應急指揮系統(tǒng)等。

　　我國進行全面檢查并控制核電發(fā)展速度。福島核事故后，我國及時對全部在建和在運核電廠開展了全面審查，出臺了檢查報告和規(guī)劃文件。我國暫停審批核電項目，控制了核電建設的節(jié)奏與規(guī)模，以緩解核電安全的巨大壓力，為改善核安全監(jiān)管與進行技術驗證贏得時間。在此期間，核電與核安全監(jiān)管能力建設得到了較大加強。

　�。ㄋ模┖税踩�新形勢對我國核電監(jiān)管提出新要求

　　發(fā)展和安全并重，以確保安全為前提。我國的核安全觀，明確對未來我國核電及核安全監(jiān)管的更高要求——安全第一、自主治理、國際合作、消滅根源，同時這也是我國核電及核安全監(jiān)管的重要目標，具有全局性、戰(zhàn)略性、持久性等特征。我國核電的發(fā)展與監(jiān)管將依據以下原則進行：一是發(fā)展和安全并重，以確保安全為前提發(fā)展核能；二是權利和義務并重，以尊重各國權益為基礎推進國際核安全進程；三是自主和協作并重，以互利共贏為途徑尋求普遍核安全；四是治標和治本并重，以消除根源為目標為全面推進核安全努力。

　　應急響應已成為監(jiān)管的重要延伸。主要核電國家均在不同程度上擁有重大事故的應急預案，并通過信息系統(tǒng)將在線監(jiān)測、實時預警、應急響應進行一體化實時關聯，大幅降低了響應時間，有利于減少損失。福島核事故后，各國普遍加強了應急響應工作。

　　監(jiān)管體系與能力進一步適應核電發(fā)展。福島核事故后，主要核電國家通過整改行動使核電與核安全監(jiān)管體系與能力建設進一步與核電發(fā)展的規(guī)模和速度相適應，表現在：監(jiān)管依據、監(jiān)管機制隨事故經驗的積累不斷完善；監(jiān)管體制獨立性進一步加強，對核能利用領域的干預程度不斷加深；監(jiān)管經費保障與機組規(guī)模的匹配程度提升；監(jiān)測設備與信息化隨著技術進步不斷升級；加強人員資質管理，通過核安全文化更強調人的進步。

　　核電監(jiān)管的改進方向與對策建議

　�。ㄒ唬┘涌旌四芑�本法與核安全專門法制定

　　優(yōu)先制定核能領域基本法。建議積極推進核能領域基礎性法規(guī)的立法工作，優(yōu)先制定“原子能法”等基本法，重點明確核能領域相關主體權責，為監(jiān)管機構提供監(jiān)管依據，為核能利用提供行為準則，為加快核電及核安全監(jiān)管法律法規(guī)體系建設和完善奠定基礎。

　　加快核安全專門法立法進程。建議加快“核安全法”立法進程，以應對核安全與核安保的新形勢。該法應重點明確各部門和相關主體在核安全方面的責任和安全要求，保障核安全信息暢通與透明，確立信息溝通、應急處理、責任追究等機制的重要地位。

　　整合、優(yōu)化核安全的法規(guī)標準。建議在目前的監(jiān)管依據框架下，整合、優(yōu)化涉及各領域、各環(huán)節(jié)的法律、法規(guī)、標準、規(guī)章，出臺執(zhí)行細則。在這個過程中，應注重基本法、專門法、配套法規(guī)、標準的立法優(yōu)先序及內容上的匹配，力爭在“十三五”期末建成比較完整的核與輻射安全法規(guī)標準體系。

　�。ǘ�）建立高層級、獨立、統(tǒng)一的監(jiān)管體制

　　建立高層級、獨立、權威、統(tǒng)一、有效的監(jiān)管體制。我國的核能監(jiān)管體制應從分散監(jiān)管向獨立、統(tǒng)一監(jiān)管過渡，由國家專門監(jiān)管機構統(tǒng)一行使核能利用的全部監(jiān)管職能。對應的監(jiān)管體制具有以下特征：高層級，國家直接領導，統(tǒng)籌并有效協調能源、環(huán)保等部門和地方政府；獨立，獨立開展活動，在安全問題上的決定不受其他部門和地方政府影響；權威，具有專業(yè)技術性，對一切與安全相關的決策具有最終決定權；統(tǒng)一，避免社會性監(jiān)管與經濟性監(jiān)管的分離，尤其是在核電廠這個核心監(jiān)管領域；有效，以高效的體制、科學的機制、足夠的能力確保有效監(jiān)管。這樣的監(jiān)管體制，既可以有效處理好核能利用領域在安全、能源和環(huán)境上的關系，又可以在涉及安全等重大問題上保持獨立的判斷和決策。

　　統(tǒng)一行使核能利用的全部監(jiān)管職能。中短期內，可首先將分散于不同部門涉及核安全與核應急的社會性監(jiān)管職能劃歸同一部門，并實行高度統(tǒng)一的垂直監(jiān)管。其次將核電規(guī)劃建設、核材料流通等經濟性監(jiān)管職能劃歸至該部門，力爭由該部門實現核物質流各環(huán)節(jié)各領域的全程監(jiān)管。在內容上，應由以核電廠為核心環(huán)節(jié)，向前端和后端延伸，重視后端的核電廠退役及核廢料處置環(huán)節(jié)的監(jiān)管。在此期間，應建立有效的協調機制，處理好過渡期仍分散于不同部門間的社會性監(jiān)管與經濟性監(jiān)管的關系。從長期看，獨立的核監(jiān)管機構承擔核電乃至核能領域的全部監(jiān)管職能，以便在核安全形勢、能源形勢的變化下，更好地對核電這個特殊領域實現全方位監(jiān)管。

　　建立并完善對監(jiān)管機構進行監(jiān)督與考核的長效機制。建議建立針對國家專門監(jiān)管機構的監(jiān)督與考核制度，加強最高決策層對特殊領域的了解，加強對專門監(jiān)管機構的監(jiān)督與考核；制定核安全信息公開機制，加強與公眾溝通，自覺接受社會監(jiān)督；接受同業(yè)國際機構的評議，汲取先進經驗，彌補監(jiān)管缺陷；健全我國核安全監(jiān)管體系內部的自我評價與改進的長效機制。

　　（三）增強監(jiān)管保障，加強監(jiān)管能力建設

　　提升專業(yè)監(jiān)管人員的數量與素質。一是建立人才激勵和考核評價體系，提高核安全監(jiān)管人員的薪酬待遇，吸引優(yōu)秀人才進入核安全監(jiān)管機構和核行業(yè)安全關鍵崗位，促進人才均衡流動，保證核安全監(jiān)督、評價和科研的智力資源。二是加強對核電廠持證人員的業(yè)務培訓與資質檢驗，完善監(jiān)管人員錄用機制，強制監(jiān)管人員到核電廠掛職，不斷增強監(jiān)管人員的實踐經驗。三是完善注冊核安全工程師制度、核安全監(jiān)督和審評人員資格管理制度和培訓體系，加強核安全關鍵崗位人員繼續(xù)教育和培訓工作。四是建立核電從業(yè)人員交流機制，選擇核電廠優(yōu)秀人員經培訓后進入監(jiān)管崗位，選送優(yōu)秀核電及監(jiān)管從業(yè)人員到先進國家核電廠或監(jiān)管機構任職或培訓。

　　加強監(jiān)管經費保障，提高單臺機組平均監(jiān)管經費。一是加大監(jiān)管能力建設經費投入，包括監(jiān)管裝備配備與更新、人員培訓、監(jiān)管技術引進等。二是加大核電機組監(jiān)管項目經費的財政投入，建立有效的經費保障機制，確保監(jiān)管經費有效落實到核電機組監(jiān)管項目。三是完善核電安全監(jiān)管的資金管控模式，落實每臺機組的項目監(jiān)管經費，應分別明確規(guī)定資金來源、出資方式、審批流程、資金用途，嚴格審查資金流向。

　　構建實時監(jiān)控、信息公開的信息系統(tǒng)。中短期內，一是建立核電信息滾動公布機制，制定詳細的核電廠（運行、在建）安全評價工作路線圖并實施。二是建立核電廠工程項目數據庫，定期向社會公布核電廠安全信息。三是建立在運與在建核電廠在線監(jiān)控系統(tǒng)，力爭實時掌握核電廠運行與建設情況，優(yōu)先對在運核電機組進行在線自動監(jiān)控監(jiān)測。四是建立核電及核安全監(jiān)管信息公開平臺，及時公布相關信息。從中長期看，應完善核電在線監(jiān)測系統(tǒng)，覆蓋全部在運和在建核電廠，實現自動預警功能。以法規(guī)形式制定高層級的信息公開規(guī)則，是關鍵時刻降低損失的有力保證和執(zhí)行依據。

　�。ㄋ模┘訌妵�際合作，積極參與國際治理

　　加強與國際組織的交流與合作。應加強我國核安全監(jiān)管機構與IAEA等國際機構的核安全、核安保國際合作。開展合作研究、信息共享、經驗反饋、培訓交流、同行評估、應急響應與援助等領域的國際合作；加強核安全技術、裝備的引進與合作開發(fā)。積極參與統(tǒng)一的國際核安全標準的研究與制定，參照執(zhí)行IAEA制定的《核安全行動計劃》。積極履行國際公約，擇機參與優(yōu)化核安全國際合作體系。

　　積極開展雙邊、多邊和區(qū)域間交流與合作。應密切跟蹤國際核安全及核電發(fā)展趨勢，汲取國外先進經驗，推進國際國內核安全監(jiān)管的協調統(tǒng)一，促進我國核安全管理水平不斷提高，進一步縮短我國核電與核安全監(jiān)管與國際先進水平的差距。

　　（本文章摘自10月21日《中國經濟時報》，作者單位：國務院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所。）

圖片來源：找項目網