構(gòu)建具有中國特色國有企業(yè)監(jiān)督制度

2017-03-14

　　黨中央高度重視國有企業(yè)監(jiān)督管理工作，習近平總書記強調(diào)指出，“要著力完善國有企業(yè)監(jiān)管制度，加強黨對國有企業(yè)的領(lǐng)導，加強對國企領(lǐng)導班子的監(jiān)督，搞好對國企的巡視，加大審計監(jiān)督力度。國有資產(chǎn)資源來之不易，是全國人民的共同財富。要完善國有資產(chǎn)資源監(jiān)管制度，強化對權(quán)力集中、資金密集、資源富集的部門和崗位的監(jiān)管”，“要深刻分析新形勢下外派監(jiān)事會如何發(fā)揮作用，提出可行的改革辦法”。學習貫徹習近平總書記系列重要講話精神和治國理政新理念新思想新戰(zhàn)略，必須系統(tǒng)總結(jié)黨的十八大以來國有企業(yè)監(jiān)督實踐，探索以外派監(jiān)事會作為出資人監(jiān)督的專門力量，整合其他各類監(jiān)督力量，形成監(jiān)督合力，構(gòu)建具有中國特色的國有企業(yè)監(jiān)督制度，充分體現(xiàn)監(jiān)督的嚴肅性、權(quán)威性、實效性，促進國有企業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。

　　在建立中國特色現(xiàn)代國有企業(yè)公司治理結(jié)構(gòu)中明確監(jiān)事會的定位、職責，解決內(nèi)部無人監(jiān)督的問題

　　建立中國特色現(xiàn)代國有企業(yè)制度，完善公司治理結(jié)構(gòu)，要立足我國國情，體現(xiàn)中國特色，不能生搬硬套外國的做法。我國是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導的社會主義國家，國有企業(yè)體制機制及監(jiān)督制度也理所當然要同大的制度體制合拍。

　　在深化國有企業(yè)改革中進一步明確監(jiān)督部門的職能定位�！吨泄仓醒�、國務(wù)院關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導意見》對深化國有企業(yè)改革作出全面部署，對改革的重點提出了明確要求。國有企業(yè)監(jiān)督制度改革創(chuàng)新要圍繞防止國有資產(chǎn)流失來展開，建立健全監(jiān)督體制、機制和制度。我國國有企業(yè)監(jiān)事會是《公司法》明確的國有企業(yè)必設(shè)機構(gòu)，代表國家行使出資人的監(jiān)督權(quán)力，以出資者所有權(quán)為基礎(chǔ)對企業(yè)財務(wù)和經(jīng)營管理進行全面的監(jiān)督，在企業(yè)內(nèi)部形成有效制衡的監(jiān)督機制，防范企業(yè)所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離帶來內(nèi)部人控制等風險和問題。要創(chuàng)新和加強國企國資監(jiān)管，正確處理好增強活力和強化監(jiān)管的關(guān)系，尊重和維護企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)，增強監(jiān)督的針對性、有效性。要加強和改進監(jiān)事會制度，進一步明確職責定位。監(jiān)事會應當圍繞企業(yè)財務(wù)、重大決策、運營過程中涉及國有資產(chǎn)流失的重大事項和關(guān)鍵環(huán)節(jié)、董事會和經(jīng)理層依法依規(guī)履職情況，以及企業(yè)內(nèi)控體系及有效性等重點進行檢查，著力強化對企業(yè)的當期監(jiān)督和事中監(jiān)督;切實保障監(jiān)事會主席依法行權(quán)履職，落實監(jiān)事會特別是外派監(jiān)事會的糾正建議權(quán)、罷免或調(diào)整建議權(quán)。堅持和完善職工監(jiān)事制度，重視職工民主監(jiān)督，監(jiān)事會成員中依法應當有公司職工代表，有序參與公司治理。

　　在深化國有企業(yè)改革中進一步處理好國有企業(yè)監(jiān)事會與其他治理主體的關(guān)系。在監(jiān)事會與股東會的關(guān)系方面，股東會是公司最高權(quán)力機構(gòu)，監(jiān)事會是監(jiān)督機構(gòu)，對董事、經(jīng)理履職情況進行監(jiān)督，其權(quán)力來源于股東會。因此，股東會與監(jiān)事會之間是委托代理關(guān)系。在監(jiān)事會與董事會的關(guān)系方面，監(jiān)事會依法履行監(jiān)督職責，包括對董事執(zhí)行公司職務(wù)的行為進行監(jiān)督，對董事會工作進行評價等;董事會應支持配合監(jiān)事會工作，同時督導公司高級管理人員予以配合。在監(jiān)事會與經(jīng)理層的關(guān)系方面，董事會委托授權(quán)經(jīng)理層開展公司經(jīng)營活動并對其實施監(jiān)督和控制，以實現(xiàn)經(jīng)營目標;監(jiān)事會接受股東的委托，對董事、經(jīng)理履職行為進行監(jiān)督。因此，監(jiān)事會與經(jīng)理層在法律層面上是監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系。在監(jiān)事會與企業(yè)黨組織的關(guān)系方面，堅持和完善雙向進入、交叉任職的領(lǐng)導體制，符合條件的黨組織領(lǐng)導班子成員可以通過法定程序進入董事會、監(jiān)事會、經(jīng)理層。

　　建立明確權(quán)責邊界，做到無縫銜接，形成各司其職、各負其責、協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)、有效制衡的公司治理機制。公司法人治理結(jié)構(gòu)是公司制的核心，要進一步明晰股東會、董事會、經(jīng)理層、監(jiān)事會的權(quán)責邊界，構(gòu)建完整的責任體系。規(guī)范董事會運行機制，建立職業(yè)經(jīng)理人制度，實現(xiàn)決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)分開、董事會集體決策和董事會管理經(jīng)理層，切實解決國有企業(yè)內(nèi)部人控制問題。

　　在深化國有資產(chǎn)管理體制改革中加強外派監(jiān)事會建設(shè)，加強出資人監(jiān)督，解決外部監(jiān)督不到位問題

　　按照《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》的部署，國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)以管資本為主，重點管好國有資本布局、規(guī)范資本運作、提高資本回報、維護資本安全，實現(xiàn)保值增值，更好服務(wù)于國家戰(zhàn)略目標。發(fā)揮國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)專業(yè)化監(jiān)管和外派監(jiān)事會優(yōu)勢，加強出資人監(jiān)督，解決外部監(jiān)督不到位問題。

　　發(fā)揮外派監(jiān)事會履行出資人監(jiān)督的優(yōu)勢。作為出資人監(jiān)督的專門力量，外派監(jiān)事會履行出資人監(jiān)督具有獨特的優(yōu)勢。一是工作方式具有權(quán)威性。政府向中央企業(yè)派出監(jiān)事會，獨立開展監(jiān)督檢查，是監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系，不參與、不干預企業(yè)經(jīng)營決策和經(jīng)營管理活動。除外派體制外，由省部級干部擔任監(jiān)事會主席，保證監(jiān)督的權(quán)威性。二是監(jiān)督內(nèi)容具有綜合性。將外派監(jiān)事會納入國資監(jiān)管整體框架，并且作為國有資產(chǎn)管理體制改革的重要內(nèi)容，充分體現(xiàn)了出資人管理和監(jiān)督職能的有機統(tǒng)一，形成發(fā)現(xiàn)、分析、報告和解決問題的工作閉環(huán)。監(jiān)事會主席及時反映中央企業(yè)的情況，提出相關(guān)的工作建議，為國資委履行出資人代表職責提供了重要依據(jù)。三是監(jiān)督方法具有系統(tǒng)性。外派監(jiān)事會常駐企業(yè)開展當期和事中監(jiān)督，對企業(yè)決策程序不合規(guī)及決策內(nèi)容存在重大風險的事項，及時向出資人報告，及時提醒、叫�；蜃飨鄳奶幚怼Ｍㄟ^監(jiān)督企業(yè)重要子公司，包括境外國有資產(chǎn)檢查，延伸出資人監(jiān)管鏈條，有效彌補對企業(yè)末梢監(jiān)督的缺位問題。

　　把握外派監(jiān)事會的工作定位，明確重點職責。按照以管資本為主加強國有資產(chǎn)監(jiān)管的要求，充分發(fā)揮監(jiān)事會制度上的先發(fā)優(yōu)勢、常駐企業(yè)的駐在優(yōu)勢以及熟悉企業(yè)的比較優(yōu)勢，發(fā)揮監(jiān)事會作為出資人監(jiān)督專門力量的重要作用，強化企業(yè)風險預警，加大督促整改力度。一是強化問題和風險導向。牢固樹立底線思維的意識，把防止國有資產(chǎn)流失放在更加重要的位置。要牢固樹立應當發(fā)現(xiàn)的問題而沒有發(fā)現(xiàn)是失職、發(fā)現(xiàn)了問題不報告是瀆職的監(jiān)督理念，進一步聚焦監(jiān)督主業(yè)，及時反映企業(yè)決策和運營過程中有可能危及企業(yè)國有資產(chǎn)安全、造成國有資產(chǎn)流失或者侵害國有資本權(quán)益的問題和事項，特別是違法違紀違規(guī)的線索，發(fā)揮檢查、偵查前哨和預防預警功能。二是突出監(jiān)督重點。重點圍繞重大決策和運營過程中涉及國有資產(chǎn)流失的事項和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，以及董事會和經(jīng)理層依法依規(guī)履職情況，圍繞“三重一大”事項，特別是要對企業(yè)內(nèi)控體系及有效性進行檢查。三是落實監(jiān)事會監(jiān)督責任。監(jiān)事會與企業(yè)的目標是一致的，都是為了國有資產(chǎn)保值增值，企業(yè)領(lǐng)導班子對此負有經(jīng)營管理責任，監(jiān)事會負有監(jiān)督責任，共同對出資人負責。

　　在體制機制改革完善中保證監(jiān)督的權(quán)威性、有效性。一是堅持外派監(jiān)事會制度。對國有獨資企業(yè)、國有獨資公司繼續(xù)實行外派監(jiān)事會制度;國有參股、國有控股企業(yè)中關(guān)系國計民生和國家安全的，經(jīng)國務(wù)院批準，也應繼續(xù)實行外派監(jiān)事會制度。二是保證監(jiān)事會行權(quán)履職。落實知情權(quán)，把保障監(jiān)事會知情權(quán)列入國資委對企業(yè)領(lǐng)導班子的考核項目。擴大建議權(quán)，對經(jīng)營者違背誠信責任的行為隨時提醒和糾正，國資委審議企業(yè)重大事項和研究企業(yè)重要人事任免應聽取監(jiān)事會意見建議。強化調(diào)查權(quán)，在工作人員配備、落實監(jiān)事會工作經(jīng)費上予以充分保障，授予監(jiān)事會對企業(yè)年度決算審計機構(gòu)提名權(quán)。三是強化監(jiān)督成果運用。監(jiān)事會提交的年度、專項、專題等監(jiān)督檢查報告是監(jiān)事會監(jiān)督成果的集中體現(xiàn)。強化監(jiān)督成果利用工作，解決監(jiān)事會反映的問題落實落地，形成工作閉環(huán)。

　　在整個國有企業(yè)監(jiān)督治理體系中，除了監(jiān)事會還有一些重要的監(jiān)督主體。一是紀檢監(jiān)察監(jiān)督和巡視監(jiān)督。紀檢監(jiān)察監(jiān)督和巡視監(jiān)督屬于黨內(nèi)監(jiān)督，依據(jù)黨章及其他黨內(nèi)法規(guī)等履職，主要是監(jiān)督黨員領(lǐng)導干部。二是審計監(jiān)督。國家審計部門的監(jiān)督是一種行政監(jiān)督，目的是對財務(wù)報表是否合規(guī)、經(jīng)營者經(jīng)濟責任落實等提出審計意見。三是企業(yè)內(nèi)部監(jiān)督。企業(yè)內(nèi)部監(jiān)督機構(gòu)主要職能是監(jiān)督所屬企業(yè)，對企業(yè)自身領(lǐng)導人員的監(jiān)督作用有限。在抓好監(jiān)事會監(jiān)督的基礎(chǔ)上，要整合監(jiān)督力量，形成監(jiān)督合力，切實發(fā)揮監(jiān)督的作用。

　　整合監(jiān)督資源以提高監(jiān)督效能。一是建立高效順暢的外部監(jiān)督協(xié)同機制。整合出資人監(jiān)管、外派監(jiān)事會監(jiān)督和審計、紀檢監(jiān)察、巡視等監(jiān)督力量，建立監(jiān)督工作會商機制，加強統(tǒng)籌，減少重復檢查，提高監(jiān)督效能。創(chuàng)新監(jiān)督工作機制和方式方法，運用信息化手段查核問題，實現(xiàn)監(jiān)督信息共享。二是健全企業(yè)內(nèi)部監(jiān)督機制。企業(yè)集團應當建立涵蓋各治理主體及審計、紀檢監(jiān)察、巡視、法律、財務(wù)等部門的監(jiān)督工作體系，強化對子企業(yè)的縱向監(jiān)督和各業(yè)務(wù)板塊的專業(yè)監(jiān)督。加強企業(yè)內(nèi)部監(jiān)督工作的聯(lián)動配合，提升信息化水平，強化流程管控的剛性約束，確保內(nèi)部監(jiān)督及時、有效。三是完善國有資產(chǎn)管理體制，實現(xiàn)外派監(jiān)事會監(jiān)督與國資監(jiān)管工作的深度融合。由國資委監(jiān)督平臺統(tǒng)一協(xié)調(diào)內(nèi)外部監(jiān)督力量，聯(lián)合布置與實施監(jiān)督，建立各類監(jiān)督信息匯總機制，牽頭制定整改落實方案，協(xié)調(diào)國資委職能部門、企業(yè)有關(guān)人員參加，實現(xiàn)監(jiān)督協(xié)同。

　　完善制度保障和能力建設(shè)。一是完善監(jiān)事會制度。應結(jié)合監(jiān)事會工作實際，抓緊修訂《國有企業(yè)監(jiān)事會暫行條例》，與《公司法》《企業(yè)國有資產(chǎn)法》等法律法規(guī)做好制度銜接。抓緊出臺進一步加強和改進外派監(jiān)事會工作的有關(guān)措施，推動外派監(jiān)事會監(jiān)督檢查成果在國資委內(nèi)外的運用。二是完善監(jiān)事會組織體系建設(shè)，為監(jiān)事會工作搭建支撐機構(gòu)。國資委應充分發(fā)揮監(jiān)督部門前線和后臺的整體合力。國有企業(yè)，特別是中央企業(yè)及其主要負責同志要正確對待監(jiān)督，自覺接受監(jiān)督，積極主動支持、配合監(jiān)事會的工作，落實監(jiān)事會的監(jiān)督責任，為監(jiān)事會履職提供強有力的保障。三是加強監(jiān)督隊伍建設(shè)。不斷吸引社會高素質(zhì)人才，選派政治堅定、業(yè)務(wù)扎實、作風過硬、清正廉潔的優(yōu)秀人才，進一步充實監(jiān)督力量。加強教育培訓，重視提升監(jiān)督隊伍的綜合素質(zhì)和專業(yè)素養(yǎng)。建立外派監(jiān)事會可追溯、可量化、可考核、可問責的履職記錄制度，健全責任倒查機制。

　　(文章摘自2017年3月13日《學習時報》作者：杜淵泉)