張文魁談國資監(jiān)管體制改革方向：去監(jiān)管行股權(quán)

2017-06-26

　　國資監(jiān)管體制改革方向：去監(jiān)管、行股權(quán);降比重、搭便車

　　將中國這個(gè)繁復(fù)的國資監(jiān)管體系與歐洲那些國家的簡潔明了的構(gòu)架進(jìn)行比較，不禁感嘆：中國國企和國有控股混合所有制企業(yè)要搞好真不容易。這套體系不但會(huì)嚴(yán)重制約國企的經(jīng)營自主性和積極性，也會(huì)嚴(yán)重阻礙非國有資本參與國企的混合所有制改革。

　　對中國國資監(jiān)管體系進(jìn)行改革，幾乎是一個(gè)共識(shí)。但是改革的方向和目標(biāo)到底是什么?很難說有共識(shí)，甚至可以說并不清晰。2013年十八屆三中全會(huì)只是簡要表示要完善國資管理體制，以管資本為主加強(qiáng)國資監(jiān)管;2015年中央頒發(fā)的《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》在“完善國有資產(chǎn)管理體制”這一節(jié)中，強(qiáng)調(diào)了國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)要準(zhǔn)確把握依法履行出資人職責(zé)的定位，同時(shí)又說要建立監(jiān)管權(quán)力清單和責(zé)任清單，“強(qiáng)化監(jiān)督防止國資流失”等章節(jié)有許多超越出資人職責(zé)的內(nèi)容。一些學(xué)者提到了國資監(jiān)管體制改革，但基本上都是重復(fù)文件中的那些大原則，主要就是要管資本而不管企業(yè)，再具體一點(diǎn)就是要設(shè)立國有資本投資運(yùn)營公司或者實(shí)行三層次構(gòu)架。這些構(gòu)想要么就大而化之，要么含混不清，要么新瓶舊酒，要么裱糊修補(bǔ)。筆者認(rèn)為，中國國資監(jiān)管體系改革，如果還是在管理、運(yùn)營、監(jiān)督這三個(gè)分割化的職能框框里打轉(zhuǎn)，或者走得更遠(yuǎn)而尋求四個(gè)、五個(gè)分割化的職能，并在此路徑上不斷增加機(jī)構(gòu)、重組職能、調(diào)整構(gòu)架，將找不到正確的出路。從混合所有制作為突破口的角度來看，從建立現(xiàn)代公司治理的角度來看，中國國資監(jiān)管體系改革的基本方向應(yīng)該是：去監(jiān)管、行股權(quán);降比重、搭便車。

　　1.去監(jiān)管、行股權(quán)

　　去監(jiān)管首先就是要改變國資委的角色，盡管這不是去監(jiān)管的全部內(nèi)容。國資委本來是一個(gè)出資人機(jī)構(gòu)，但是在設(shè)立之初，就被安上了“國有資產(chǎn)監(jiān)督管理”這個(gè)名字，在實(shí)際工作中簡稱國資監(jiān)管。這個(gè)名字本身就帶來極大誤導(dǎo)，以為國資委就像證監(jiān)會(huì)、銀監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)、安監(jiān)委那樣，主要承擔(dān)政府監(jiān)管職能、擔(dān)負(fù)公共安全職責(zé)。加上國資委是由幾個(gè)黨政機(jī)構(gòu)合并而成，更傾向于“官事色彩”較重的監(jiān)管機(jī)構(gòu)而不是傾向于“民事色彩”較重的出資人機(jī)構(gòu)，所以一步一步地脫離出資人職能、走向監(jiān)管人職能。監(jiān)管，其工作內(nèi)容一般是審核、許可的發(fā)放和變更，檢查、發(fā)出糾正指示、處罰，行為審批、指標(biāo)分配等。這些內(nèi)容，與出資人工作是大不一樣的。未來，國資委要么恢復(fù)單純的出資人職責(zé)并進(jìn)行相應(yīng)重組，要么另作考慮。此外，不應(yīng)該既有出資人機(jī)構(gòu)，又有另設(shè)的所謂國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)并存。不管誰來做出資人機(jī)構(gòu)，最重要的就是去監(jiān)管。去監(jiān)管的同時(shí)，要行股權(quán)，即行使股東權(quán)利。行股權(quán)不是審核、許可的發(fā)放和檢查、處罰、審批那一套東西，股東權(quán)利在公司法體系中有明文規(guī)定。行股權(quán)也包含監(jiān)督，但這個(gè)監(jiān)督是股東監(jiān)督(monitor)，而不是行政性的監(jiān)管(supervision and regulation)。股東監(jiān)督主要是信息知情權(quán)方面的要求，在此基礎(chǔ)上通過股東會(huì)、董事會(huì)機(jī)制及推薦的高管人員來影響公司行為，或者做出退出的決策。

　　2.降比重、搭便車

　　僅僅是去監(jiān)管、行股權(quán)，對于發(fā)展混合所有制和建立現(xiàn)代企業(yè)制度，還是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。因?yàn)椴还苁鞘裁礄C(jī)構(gòu)來當(dāng)國有資本的出資人、行使國有股東的股權(quán)，都面臨著國有股委托代理方面難以克服的問題。如何克服這個(gè)問題?從實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來看，還是需要國有股降比重、搭便車。

　　降比重就是要把國有獨(dú)資企業(yè)改造為混合所有制企業(yè)，并要降低混合所有制企業(yè)中國有股比重。國有股權(quán)過于集中，對公司治理的改善非常不利。筆者的一些研究表明，混合所有制可能存在股權(quán)結(jié)構(gòu)拐點(diǎn)，這個(gè)拐點(diǎn)就是，非國有股權(quán)比例達(dá)到33.4%，或者在股權(quán)結(jié)構(gòu)較為分散的公司中達(dá)到國有股比的二分之一以上。為什么可能存在股權(quán)結(jié)構(gòu)拐點(diǎn)?背后的機(jī)制是公司法對于公司控制權(quán)的設(shè)計(jì)。中國公司法明確規(guī)定，股東大會(huì)作出修改公司章程、增加或者減少注冊資本的決議，以及公司合并、分立、解散或者變更公司形式的決議，必須經(jīng)出席會(huì)議的股東所持表決權(quán)的三分之二以上通過。如果非國有股東擁有33.4%的股比，那么國有股東，或者國資管理機(jī)構(gòu)和國資運(yùn)營機(jī)構(gòu)，只要它們不去明目張膽地踐踏公司法，它們在上述事項(xiàng)中就不能我行我素。非國有股東擁有否決能力，實(shí)際上也會(huì)對其他很多事項(xiàng)構(gòu)成實(shí)質(zhì)性的制約權(quán)，并由此帶來了決策參與權(quán)和運(yùn)營參與權(quán)。一旦跨越股權(quán)結(jié)構(gòu)拐點(diǎn)，非國有股東就可以成為積極股東，這對于混合所有制企業(yè)的經(jīng)營機(jī)制轉(zhuǎn)變和公司治理轉(zhuǎn)型具有關(guān)鍵性的意義。

　　降比重在有些企業(yè)還應(yīng)該適時(shí)推動(dòng)股權(quán)結(jié)構(gòu)反轉(zhuǎn)，即非國有股東超越國有股東成為第一大股東，而國有股東退居次要位置，這實(shí)際上就是要讓國有股搭乘非國有股的便車。通過搭乘非國有股的便車，國有資本效率會(huì)更高、收益會(huì)更好，這是符合國家利益的。

　　總之，要使混合所有制真正成為國企改革重要突破口，必須要解決國資監(jiān)管體系與混合所有制難以兼容的問題，否則，國企改革不樂觀，混合所有制公司治理轉(zhuǎn)型不樂觀。