“管資本”有了操作指南國有資本投資、運(yùn)營公司改革試點(diǎn)方案解讀

2018-08-14

　新一輪的國企改革中，“改組組建國有資本投資、運(yùn)營公司”一直被視為突出亮點(diǎn)。近日，這一改革舉措有了全面的實(shí)施方案。

　　7月30日，國務(wù)院正式發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)國有資本投資、運(yùn)營公司改革試點(diǎn)的實(shí)施意見》(以下簡(jiǎn)稱《意見》)。

　　《意見》明確了國有資本投資、運(yùn)營公司改革試點(diǎn)的主要內(nèi)容，包括功能定位、組建方式、授權(quán)機(jī)制、治理結(jié)構(gòu)、運(yùn)行模式及監(jiān)督與約束機(jī)制等。

　　8月1日，財(cái)政部部長助理許宏才在國務(wù)院政策例行吹風(fēng)會(huì)上也針對(duì)該《意見》給予解讀并指出，改組組建國有資本投資、運(yùn)營公司現(xiàn)在有了具體操作指南。

　　政策：從原則要求到實(shí)操指南

　　自十八屆三中全會(huì)明確提出“完善國有資產(chǎn)管理體制,以管資本為主加強(qiáng)國有資產(chǎn)監(jiān)管,改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制，組建若干國有資本投資運(yùn)營公司”以來，幾個(gè)重要文件相繼出臺(tái)。

　　2015年9月，《中共中央、國務(wù)院關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》提出，以管資本為主改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制，要求改組組建國有資本投資、運(yùn)營公司，探索有效的運(yùn)營模式。

　　該文件明確規(guī)定，科學(xué)界定國有資本所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)的邊界，國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)依法對(duì)國有資本投資、運(yùn)營公司和其他直接監(jiān)管的企業(yè)履行出資人職責(zé)，并授權(quán)國有資本投資、運(yùn)營公司對(duì)授權(quán)范圍內(nèi)的國有資本履行出資人職責(zé)。國有資本投資、運(yùn)營公司作為國有資本市場(chǎng)化運(yùn)作的專業(yè)平臺(tái)，依法自主開展國有資本運(yùn)作，對(duì)所出資企業(yè)行使股東職責(zé)，按照責(zé)權(quán)對(duì)應(yīng)原則切實(shí)承擔(dān)起國有資產(chǎn)保值增值責(zé)任。開展政府直接授權(quán)國有資本投資、運(yùn)營公司履行出資人職責(zé)的試點(diǎn)。

　　隨后不久，國務(wù)院以國發(fā)〔2015〕63號(hào)印發(fā)《關(guān)于改革和完善國有資產(chǎn)管理體制的若干意見》，再提改組組建國有資本投資、運(yùn)營公司，提出“開展政府直接授權(quán)國有資本投資、運(yùn)營公司履行出資人職責(zé)的試點(diǎn)工作。中央層面開展由國務(wù)院直接授權(quán)國有資本投資、運(yùn)營公司試點(diǎn)等工作。地方政府可以根據(jù)實(shí)際情況，選擇開展直接授權(quán)國有資本投資、運(yùn)營公司試點(diǎn)工作。”

　　此次《意見》的出臺(tái)，被認(rèn)為與過去的文件一脈相承。許宏才在吹風(fēng)會(huì)現(xiàn)場(chǎng)表示，前兩個(gè)文件是綱領(lǐng)性文件，提出了原則要求，即以管資本為主改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制;本次印發(fā)的《意見》是具體實(shí)施操作的規(guī)范和指南，更具體、更詳實(shí)、更具有操作性。

　　案例：百戶試點(diǎn)企業(yè)探索新模式

　　改組組建國有資本投資、運(yùn)營公司是國有企業(yè)改革發(fā)展的需要，也是國有資產(chǎn)管理體制改革的客觀要求。改組組建國有資本投資、運(yùn)營公司，是新一輪國企改革的全新嘗試。

　　繼 2014 年 7 月宣布中糧集團(tuán)和國投公司為國有資本投資公司試點(diǎn)后，國務(wù)院國資委 2016 年 2 月宣布誠通集團(tuán)、中國國新兩家為國有資本運(yùn)營公司試點(diǎn)。2016 年 7 月又宣布新增 7 家國有資本投資公司試點(diǎn)，包括神華集團(tuán)、寶鋼、武鋼、中國五礦、招商局集團(tuán)、中交集團(tuán)和保利集團(tuán)。

　　相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，在國有資本投資、運(yùn)營公司的推動(dòng)下，國有資本運(yùn)營效率得到顯著提升。在中央企業(yè)方面，國資委公開資料顯示，2017年10家試點(diǎn)國有資本投資、運(yùn)營公司的央企實(shí)現(xiàn)利潤總額3056億元，同比增長25%，連續(xù)兩年明顯高于央企平均水平。

　　以國投為例，作為第一批試點(diǎn)企業(yè)，國投2017年實(shí)現(xiàn)利潤182億元，連續(xù)14年在國務(wù)院國資委經(jīng)營業(yè)績考核中獲得A級(jí)，成為8家連續(xù)“14A”中央企業(yè)之一。

　　除了央企改革試點(diǎn)外，地方國有資產(chǎn)投資、運(yùn)營平臺(tái)布局也在提速。今年6月，江蘇確定首個(gè)省級(jí)層面國有資本投資運(yùn)營公司試點(diǎn)。

　　國資委相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，自2016年以來，一批資本實(shí)力雄厚、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力強(qiáng)的國有資本投資、運(yùn)營公司已經(jīng)落地。目前，全國已有百余家國有資本投資、運(yùn)營公司試點(diǎn)，在改組組建方式、投資運(yùn)營模式、授權(quán)范圍、作用發(fā)揮等方面探索積累了初步的經(jīng)驗(yàn)。

　　據(jù)了解，國務(wù)院國有企業(yè)改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室分別于2016年、2017年連續(xù)兩年對(duì)中央企業(yè)、部分省級(jí)國資委、部分地市級(jí)國資委以及出資企業(yè)進(jìn)行了問卷調(diào)查。問卷調(diào)查總結(jié)出了各地方改組組建國有資本投資、運(yùn)營公司中的上海模式、重慶模式、山東模式三種典型管理模式。

　　難點(diǎn)：三級(jí)構(gòu)架如何各司其職

　　在業(yè)內(nèi)人士看來，改組組建國有資本投資公司和運(yùn)營公司能有效地減少政府對(duì)企業(yè)的干預(yù)，提升企業(yè)經(jīng)營效率，真正實(shí)現(xiàn)政企分開。但在實(shí)際操作中，仍然存在一定難度。

　　德勤曾針對(duì)改組組建國有資本投資公司和運(yùn)營公司做過相關(guān)調(diào)查并發(fā)布報(bào)告指出，國有資本投資公司和運(yùn)營公司作為一項(xiàng)制度創(chuàng)新，在組織結(jié)構(gòu)、公司治理、運(yùn)營機(jī)制等方面與一般商業(yè)投資公司、現(xiàn)有的企業(yè)集團(tuán)公司等必然存在一定差別。但過去，中央層面尚未出臺(tái)具體的政策文件來指導(dǎo)具體如何操作落地，也沒有現(xiàn)成的成功案例可以參考模仿。對(duì)于兩類公司的高管來說，如何實(shí)現(xiàn)深層的政策目的，如何打造這兩類公司的核心能力、如何處理上與國資委下與所控/參股國企的工作界面和權(quán)責(zé)劃分等，是亟待解決的巨大挑戰(zhàn)。

　　一家運(yùn)營公司的高管告訴記者，很多國有資本投資公司和運(yùn)營公司由原有企業(yè)集團(tuán)改組而來，原有業(yè)務(wù)涉及多個(gè)領(lǐng)域，但投資管理機(jī)制不健全，戰(zhàn)略發(fā)展不明晰。試點(diǎn)改革后，集團(tuán)應(yīng)建立什么樣的管理機(jī)制，具備哪些職能和能力都不明確。

　　該高管指出，在過去的中央政策層面，只是籠統(tǒng)地要求國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)要準(zhǔn)確把握依法履行出資人職責(zé)的定位，科學(xué)界定國有資產(chǎn)出資人監(jiān)管的邊界，建立監(jiān)管權(quán)力清單和責(zé)任清單，但并沒有對(duì)國資委與國有資本投資公司、運(yùn)營公司的權(quán)責(zé)劃分給出具體建議和實(shí)施細(xì)則。這給新組建的國有資本投資公司和運(yùn)營公司帶來一定挑戰(zhàn)。

　　另一位高管向記者指出，有一些地方國有資本投資、運(yùn)營公司由政府部門通過改制設(shè)立，仍然保持著濃厚的行政色彩。“審批程序并沒有減少，管理體制仍然不健全，這樣的公司只是在政府和企業(yè)之間增加了一道行政管理手續(xù)而已，并不能讓企業(yè)真正完全按照市場(chǎng)化要求運(yùn)作。”該高管指出。

　　落地：兩類公司承擔(dān)不同職能

　　最新出臺(tái)的《意見》提出，采取國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)授予出資人職責(zé)和政府直接授予出資人職責(zé)兩種模式開展國有資本投資、運(yùn)營公司試點(diǎn)。通過授權(quán)國有資本投資、運(yùn)營公司履行出資人職責(zé)，促進(jìn)國有資本合理流動(dòng)，優(yōu)化國有資本布局，使國有資本投資、運(yùn)營更好地服務(wù)于國家戰(zhàn)略目標(biāo)。

　　有專家指出，這次搭“平臺(tái)”就是要構(gòu)建國有資本投資、運(yùn)營主體，本身不再從事具體的生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)，而是以管資本的方式，實(shí)行投資和運(yùn)營的專業(yè)化和市場(chǎng)化。

　　據(jù)許宏才介紹，新一輪國有企業(yè)改革的主要內(nèi)容之一，就是以管資本為主改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制。

　　從授權(quán)方式看，通過以資本為紐帶，建立了權(quán)責(zé)利相統(tǒng)一的授權(quán)鏈條，合理確定政府、國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)、國有資本投資運(yùn)營公司和國有企業(yè)的權(quán)利邊界。

　　從公司定位看，國有資本投資、運(yùn)營公司均為在國家授權(quán)范圍內(nèi)履行國有資本出資人職責(zé)的國有獨(dú)資公司，是國有資本市場(chǎng)化運(yùn)作的專業(yè)平臺(tái)。公司以資本為紐帶，以產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)，依法自主開展國有資本運(yùn)作，實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)。

　　從側(cè)重目標(biāo)看，國有資本投資公司主要以服務(wù)國家戰(zhàn)略、優(yōu)化國有資本布局、提升產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力為目標(biāo)，在關(guān)系國家安全、國民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域，以對(duì)戰(zhàn)略性核心業(yè)務(wù)控股為主;國有資本運(yùn)營公司主要以提升國有資本運(yùn)營效率、提高國有資本回報(bào)為目標(biāo)，以財(cái)務(wù)性持股為主。

　　從公司運(yùn)營模式看，這兩類公司自身不從事具體生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)，不干預(yù)所持股企業(yè)日常生產(chǎn)經(jīng)營。公司通過管資本方式實(shí)現(xiàn)對(duì)所持股企業(yè)的管理，以出資額為限承擔(dān)有限責(zé)任。

　　許宏才表示，下一步將繼續(xù)推進(jìn)試點(diǎn)，選擇由財(cái)政部履行國有資產(chǎn)監(jiān)管職責(zé)的中央企業(yè)，以及中央黨政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位經(jīng)營性國有資產(chǎn)集中統(tǒng)一監(jiān)管改革范圍內(nèi)的企業(yè)穩(wěn)步開展。地方層面，由各省級(jí)人民政府結(jié)合實(shí)際情況組織實(shí)施試點(diǎn)工作。

　　業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，以上試點(diǎn)舉措意味著政府和監(jiān)管機(jī)構(gòu)不再直接管理企業(yè)，行政化的管理將在國有資本投資、運(yùn)營公司這一級(jí)被隔斷。政府、國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)管理國有資本投資、運(yùn)營公司，國有資本投資、運(yùn)營公司按照“管資本”的方式管理企業(yè)，這種新的管理模式將更好地確立企業(yè)的市場(chǎng)主體地位。

　　實(shí)施：如何做好相關(guān)配套工作

　　今年3月，國家開發(fā)投資公司黨組書記、董事長王會(huì)生就曾在《積極推進(jìn)國有資本投資公司試點(diǎn)改革》一文中提出，要完善國有資本投資公司試點(diǎn)改革的配套政策。他認(rèn)為，改組組建國有資本投資公司，既涉及國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)職能轉(zhuǎn)變，又涉及平臺(tái)公司職能定位、監(jiān)管方式和管控方式調(diào)整，需要與其他國有企業(yè)改革試點(diǎn)和相關(guān)政策銜接聯(lián)動(dòng)。應(yīng)將國有資本投資公司試點(diǎn)作為綜合性改革試點(diǎn)，將落實(shí)董事會(huì)職權(quán)、市場(chǎng)化選聘經(jīng)營管理者等試點(diǎn)內(nèi)容納入其中，通過系統(tǒng)試、全面試、集成試，最大程度地提高效能、釋放紅利。同時(shí)，完善國有資本投資公司試點(diǎn)改革的配套政策。

　　對(duì)此，王會(huì)生提出了三個(gè)方面的建議。一是健全國有資產(chǎn)監(jiān)管法律法規(guī)體系，出臺(tái)配套法規(guī)。二是完善相關(guān)資產(chǎn)評(píng)估增值、土地變更登記和國有資產(chǎn)無償劃轉(zhuǎn)等方面的稅收優(yōu)惠政策，明確債權(quán)債務(wù)承接主體和責(zé)任，完善國有企業(yè)退出的相關(guān)政策，依法妥善處理勞動(dòng)關(guān)系調(diào)整和社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系接續(xù)等問題。三是完善國有資本投資公司的管理體系，特別是調(diào)整優(yōu)化國有資本投資公司考核體系。

　　此次《意見》出臺(tái)，按照財(cái)政部的說法，下一步，將按照國務(wù)院國有企業(yè)改革領(lǐng)導(dǎo)小組的統(tǒng)一部署，會(huì)同有關(guān)部門，按照職責(zé)分工，制定落實(shí)相關(guān)配套措施，密切配合、協(xié)同推進(jìn)試點(diǎn)工作。確保試點(diǎn)取得實(shí)效，為形成可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)和模式，開創(chuàng)國有資產(chǎn)管理體制新格局奠定基礎(chǔ)。

　　專家表示，除了相關(guān)配套政策的實(shí)施外，應(yīng)將國有資本投資公司試點(diǎn)作為綜合性改革試點(diǎn)，將落實(shí)董事會(huì)職權(quán)、市場(chǎng)化選聘經(jīng)營管理者等試點(diǎn)內(nèi)容納入其中，完善考核體系、激勵(lì)機(jī)制等，加大對(duì)國有資本投資公司、運(yùn)營公司重大決策、人事任免、考核激勵(lì)的授權(quán)力度。

　　來源：國企網(wǎng)