更加重視國(guó)企改革的系統(tǒng)性整體性和協(xié)同性

2018-09-14

　無(wú)論是從國(guó)企改革發(fā)展的需要看，還是從去杠桿化解金融風(fēng)險(xiǎn)的要求看，當(dāng)前國(guó)有企業(yè)改革工作亟待階段性轉(zhuǎn)變，需要從以分專項(xiàng)改革試點(diǎn)為主的“分項(xiàng)試點(diǎn)推進(jìn)階段”轉(zhuǎn)向系統(tǒng)整體推進(jìn)改革的“全面協(xié)同推進(jìn)階段”。

　　當(dāng)前，化解金融風(fēng)險(xiǎn)攻堅(jiān)戰(zhàn)正處關(guān)鍵時(shí)期，處置“僵尸企業(yè)”、降低國(guó)有企業(yè)負(fù)債率是這場(chǎng)攻堅(jiān)戰(zhàn)中難啃的“硬骨頭”。如果沒有國(guó)企改革進(jìn)一步深化，就難以實(shí)現(xiàn)中央全面深化改革委員會(huì)第二次會(huì)議強(qiáng)調(diào)的通過(guò)建立和完善國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債約束機(jī)制、標(biāo)本兼治來(lái)促使高負(fù)債國(guó)有企業(yè)負(fù)債率盡快回歸合理水平。

　　黨的十八屆三中全會(huì)對(duì)新時(shí)代全面深化國(guó)有企業(yè)改革進(jìn)行了戰(zhàn)略部署，明確了新時(shí)代全面深化國(guó)企改革的重大任務(wù)。2015年9月13日《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》下發(fā)，之后一系列相關(guān)配套文件相繼出臺(tái)，黨的十九大報(bào)告又進(jìn)一步對(duì)完善各類國(guó)有資產(chǎn)管理體制、做強(qiáng)做優(yōu)做大國(guó)有資本、發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)、培育世界一流企業(yè)等提出了要求�？傮w上看，新時(shí)代全面深化國(guó)有企業(yè)改革的文件政策體系“1+X”基本形成。實(shí)際上，無(wú)論是從國(guó)企改革發(fā)展的需要看，還是從去杠桿化解金融風(fēng)險(xiǎn)的要求看，當(dāng)前國(guó)有企業(yè)改革工作亟待階段性轉(zhuǎn)變，需要從以分專項(xiàng)改革試點(diǎn)為主的“分項(xiàng)試點(diǎn)推進(jìn)階段”轉(zhuǎn)向系統(tǒng)整體推進(jìn)改革的“全面協(xié)同推進(jìn)階段”。

　　國(guó)企改革試點(diǎn)階段的基本目標(biāo)是通過(guò)試點(diǎn)積累國(guó)企改革操作經(jīng)驗(yàn)、完善具體實(shí)施政策。如果從十八屆三中全會(huì)算起已經(jīng)接近5年，應(yīng)該在全面評(píng)價(jià)試點(diǎn)工作的基礎(chǔ)上轉(zhuǎn)入全面推進(jìn)階段。

　　2015年9月《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》頒布，2015年12月國(guó)資委出臺(tái)《關(guān)于國(guó)有企業(yè)試點(diǎn)工作事項(xiàng)及分工方案》，2016年2月25日，國(guó)資委宣布10項(xiàng)國(guó)企改革試點(diǎn)全面展開，具體分項(xiàng)內(nèi)容包括落實(shí)董事會(huì)職權(quán)、市場(chǎng)化選聘經(jīng)營(yíng)管理者、職業(yè)經(jīng)理人制度、企業(yè)薪酬分配差異化改革、國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司、中央企業(yè)兼并重組試點(diǎn)、重要領(lǐng)域混合所有制改革、混合所有制企業(yè)員工持股、國(guó)有企業(yè)信息公開工作、剝離企業(yè)辦社會(huì)職能和解決歷史遺留問(wèn)題，這開啟了國(guó)企國(guó)資改革的“分項(xiàng)試點(diǎn)推進(jìn)階段”。在“分項(xiàng)試點(diǎn)推進(jìn)階段”，推進(jìn)改革的國(guó)有企業(yè)首先要被政府相關(guān)部門選定批準(zhǔn)為某方面試點(diǎn)單位，然后才可以按照分項(xiàng)試點(diǎn)的要求進(jìn)行某方面的改革方案設(shè)計(jì)，方案批準(zhǔn)后再具體推進(jìn)改革。毋庸置疑，從試點(diǎn)到推廣，是我國(guó)改革開放40年的主要成功經(jīng)驗(yàn)之一，但試點(diǎn)到一定程度必須全面推開，僅僅試點(diǎn)而不推開，則會(huì)在一定程度上遲滯國(guó)有企業(yè)的改革進(jìn)程。經(jīng)過(guò)2年多的試點(diǎn)工作，已經(jīng)出臺(tái)了大量的相關(guān)政策，當(dāng)前國(guó)企改革的整體政策體系已經(jīng)日趨完善，可以說(shuō)滿足全面推開國(guó)企改革的客觀條件。在全面推進(jìn)國(guó)企改革階段，企業(yè)可以根據(jù)自己的改革發(fā)展需要進(jìn)行各個(gè)方面全方位的改革方案設(shè)計(jì)，報(bào)政府相關(guān)部門批準(zhǔn)后實(shí)施。全面推開并不是一哄而上，同樣也是方案成熟一個(gè)推進(jìn)一個(gè)。但進(jìn)入全面推進(jìn)階段，企業(yè)不再需要首先被批準(zhǔn)為試點(diǎn)單位(尤其是某方面的試點(diǎn)單位)才可以提出改革方案，而是把改革主動(dòng)權(quán)交給企業(yè)，只要企業(yè)想要進(jìn)行改革，就可以按照法律法規(guī)和政策文件提出改革的要求，制定改革方案。從本質(zhì)上看，試點(diǎn)階段是“先自上而下、后上下結(jié)合”程序主導(dǎo)的國(guó)企改革階段，而全面推開階段是“先自下而上、后上下結(jié)合”程序主導(dǎo)的階段。

　　由不同的政府部門主導(dǎo)具體的改革試點(diǎn)審批和推進(jìn)，這在一定程度上隔離了各項(xiàng)改革任務(wù)的內(nèi)在聯(lián)系，會(huì)影響改革政策的實(shí)際效果。

　　深化國(guó)有企業(yè)改革是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，無(wú)論是國(guó)有企業(yè)功能定位和國(guó)有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略性重組，還是推進(jìn)混合所有制改革和建立以管資本為主的國(guó)有資本管理體制，以及進(jìn)一步完善現(xiàn)代企業(yè)制度，這些改革任務(wù)都不是割裂的，在具體推進(jìn)過(guò)程中需要注意其系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性。而在“分項(xiàng)試點(diǎn)推進(jìn)階段”中，國(guó)資委開展的10項(xiàng)國(guó)企改革試點(diǎn)的過(guò)程中，要求每個(gè)試點(diǎn)企業(yè)都以一項(xiàng)改革為主進(jìn)行試點(diǎn)，然后由不同的政府部門主導(dǎo)具體的改革試點(diǎn)審批和推進(jìn)，這在一定程度上隔離了各項(xiàng)改革任務(wù)的內(nèi)在聯(lián)系，會(huì)影響改革政策的實(shí)際效果。例如，構(gòu)建以管資本為主的管理體制，應(yīng)該與國(guó)有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略性重組、深化壟斷行業(yè)國(guó)有企業(yè)改革相協(xié)同。以管資本為主加強(qiáng)國(guó)資監(jiān)管，最為關(guān)鍵的改革任務(wù)是改組組建國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司。這需要通過(guò)行政性重組和依托資本市場(chǎng)的兼并重組相結(jié)合的手段，將分散于眾多各個(gè)行業(yè)、各個(gè)企業(yè)的國(guó)有資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)歸為這些國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司持有，這也是一個(gè)國(guó)有資本布局戰(zhàn)略性調(diào)整的過(guò)程。不僅如此，在改組組建國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)、投資公司過(guò)程中，還需要綜合考慮到建立有效市場(chǎng)結(jié)構(gòu)的需要，要注意到改革政策與競(jìng)爭(zhēng)政策的協(xié)同。國(guó)有企業(yè)在特定行業(yè)內(nèi)的企業(yè)數(shù)量既不是越少越好也不是越多越好，否則不是造成壟斷就是造成國(guó)有企業(yè)過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)。國(guó)有企業(yè)兼并重組和國(guó)有資本布局調(diào)整要有利于形成兼有規(guī)模經(jīng)濟(jì)和競(jìng)爭(zhēng)效率的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)，有利于化解當(dāng)前經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的突出矛盾——產(chǎn)能過(guò)剩和處置“僵尸企業(yè)”問(wèn)題。又如，混合所有制改革必須與落實(shí)董事會(huì)職權(quán)、市場(chǎng)化選聘經(jīng)營(yíng)管理者、職業(yè)經(jīng)理人制度、企業(yè)薪酬分配差異化改革等公司治理機(jī)制和管理制度改革協(xié)同推進(jìn)，否則就會(huì)成為只有產(chǎn)權(quán)混合而沒有機(jī)制創(chuàng)新的“混而不改”，難以起到混合所有制改革效果。因此，改革從“分項(xiàng)”轉(zhuǎn)向“協(xié)同”，這要求宏觀層面要協(xié)同推進(jìn)企業(yè)重組、混合所有制改革、以管資本為主的國(guó)有資本管理體制以及完善現(xiàn)代企業(yè)制度四大方面任務(wù)，微觀層面要求企業(yè)進(jìn)行綜合改革。

　　無(wú)論是國(guó)企高負(fù)債率，還是“僵尸企業(yè)”，并不是在當(dāng)前化解金融風(fēng)險(xiǎn)“攻堅(jiān)戰(zhàn)”背景下才有的新問(wèn)題，只有全面協(xié)同推進(jìn)國(guó)企改革，才能標(biāo)本兼治，從根本上化解由此產(chǎn)生的金融風(fēng)險(xiǎn)。

　　歷史上國(guó)企高負(fù)債和“僵尸企業(yè)”問(wèn)題一直存在，只是在不同的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下這個(gè)問(wèn)題表現(xiàn)突出程度不同。中國(guó)企業(yè)負(fù)債的總體特點(diǎn)是國(guó)有企業(yè)高于民營(yíng)企業(yè)，而中央企業(yè)又高于地方國(guó)有企業(yè)。雖然這在一定程度上反映出了這些企業(yè)信用水平相對(duì)較高和融資能力相對(duì)較強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)，但也反映出經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)很有可能正在向這些國(guó)民經(jīng)濟(jì)的重要領(lǐng)域和關(guān)鍵部門集聚。2018年4月的中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第一次會(huì)議和5月的中央全面深化改革委員會(huì)第二次會(huì)議，明確了對(duì)國(guó)有企業(yè)的分類“去杠桿”和強(qiáng)化資產(chǎn)負(fù)債約束的要求，要求到2020年前中央企業(yè)的平均資產(chǎn)負(fù)債率再下降2個(gè)百分點(diǎn)。當(dāng)前國(guó)有企業(yè)的高負(fù)債問(wèn)題已經(jīng)與地方財(cái)政、金融風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題交織在一起，已經(jīng)不僅僅是企業(yè)乃至經(jīng)濟(jì)問(wèn)題了。如果只是對(duì)國(guó)有企業(yè)提出降低資產(chǎn)負(fù)債率的要求，而不著手通過(guò)全面協(xié)同推進(jìn)國(guó)有企業(yè)改革解決導(dǎo)致國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債率上升的體制性成因，并不能從根本上解決問(wèn)題。即使是艱難地用很大代價(jià)換得國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債率一兩個(gè)點(diǎn)的下降，但由于國(guó)有企業(yè)改革不到位而埋藏的深層次的矛盾還會(huì)以其他方式暴露出來(lái)，在未來(lái)產(chǎn)生更大的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。

　　國(guó)企改革實(shí)現(xiàn)從“分類試點(diǎn)推進(jìn)階段”向“全面協(xié)同推進(jìn)階段”的轉(zhuǎn)變，自下而上、全面協(xié)同推進(jìn)國(guó)企國(guó)資改革，關(guān)鍵要解放思想、實(shí)事求是，形成新形勢(shì)下激勵(lì)國(guó)有企業(yè)深化改革的有效機(jī)制，建立企業(yè)自主改革的動(dòng)力機(jī)制和容錯(cuò)機(jī)制，扭轉(zhuǎn)對(duì)改革的“重約束、輕激勵(lì)”狀況。

　　當(dāng)前國(guó)企改革推進(jìn)的激勵(lì)機(jī)制和約束機(jī)制不平衡，存在“重約束、輕激勵(lì)”的問(wèn)題，企業(yè)和企業(yè)家主動(dòng)改革的積極性不夠，多是被動(dòng)地按照上級(jí)要求“自上而下”推進(jìn)改革，有“政府急、企業(yè)不急”現(xiàn)象。國(guó)企改革轉(zhuǎn)入自下而上、全面協(xié)同推進(jìn)階段后，國(guó)有企業(yè)改革要真正建立起容錯(cuò)機(jī)制，要解放思想、實(shí)事求是，允許在法律和政策框架下積極探索，尤其是調(diào)動(dòng)企業(yè)家和關(guān)鍵骨干主動(dòng)推進(jìn)企業(yè)進(jìn)行改革的積極性。這一點(diǎn)在混合所有制改革中尤為重要。國(guó)企混合所有制改革關(guān)鍵是程序公正、交易公平、信息公開、法律嚴(yán)明。如果操作流程和審批程序規(guī)范、國(guó)有資產(chǎn)定價(jià)機(jī)制健全、第三方機(jī)構(gòu)作用得到很好發(fā)揮、審計(jì)紀(jì)檢及內(nèi)部員工等各個(gè)方面監(jiān)管到位，可以守住國(guó)有資產(chǎn)不流失的“紅線”和“底線”。在具體推進(jìn)混合所有制改革中，要不斷探索完善法律制度，以法律制度建設(shè)為前提，重視構(gòu)建有效的公司治理結(jié)構(gòu)。

　　來(lái)源：國(guó)資管理