截止到2018年9月，94%的國企完成了公司制改制，建立了董事會，但很多國有公司，甚至一些上市公司，仍存在董事會治理的形式化問題。

 

國企董事會治理中存在的問題直接關(guān)系著國企董事會治理的效率和水平。

 

董事會治理必須實現(xiàn)形式上和實質(zhì)上的高度統(tǒng)一，才能有效發(fā)揮作用。

 

2015年9月，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》，提出要“切實解決一些企業(yè)董事會形同虛設(shè)、‘一把手’說了算的問題”。時至今日，董事會形同虛設(shè)的問題仍然存在，需要在實踐中進(jìn)一步規(guī)范化。

 

董事會職責(zé)

 

對董事會職責(zé)的經(jīng)典界定是代表全體股東和整個公司負(fù)責(zé)對公司的戰(zhàn)略指導(dǎo)和對經(jīng)理層進(jìn)行有效監(jiān)督。但在我國企業(yè)中，董事會不僅具有戰(zhàn)略決策和指導(dǎo)職責(zé)，而且還包括日常經(jīng)營職責(zé)，而董事會對經(jīng)理層的監(jiān)督職責(zé)則被監(jiān)事會替代了。這是因為，董事會中的大部分成員都是執(zhí)行董事，包括董事長在內(nèi)的執(zhí)行董事本身就是經(jīng)理層，經(jīng)理層不可能自己監(jiān)督自己。

 

即使是董事會的戰(zhàn)略決策職責(zé)，也在很大程度上得不到落實。主要原因在于國企本身的法人地位不獨(dú)立。盡管從公司法角度，國企是獨(dú)立法人，但卻往往受制于政府或大股東意志，這在非上市的國有獨(dú)資公司和國有控股公司中非常明顯，非國有股東經(jīng)常不得不接受來自政府或大股東的意志。董事們往往不是立足于公司自身的發(fā)展，而主要是為了他們代表的股東，而股東的利益和公司的利益并非總是一致的，導(dǎo)致決策效率較低，經(jīng)常貽誤市場機(jī)會。為此，許多國企希望借助職業(yè)經(jīng)理人來解決法人地位不獨(dú)立問題，但由于與既有的國企負(fù)責(zé)人任命或派出制度不一致，以及經(jīng)理人市場尚未建立，而使這一愿望還難以實現(xiàn)。

 

目前看來，中國國企董事會治理最迫切需要解決五個問題：董事會作為投資者的代理人如何做到對投資者盡職盡責(zé);董事會作為戰(zhàn)略決策者如何做到戰(zhàn)略決策的科學(xué)性;董事會作為監(jiān)督者如何做到監(jiān)督到位而不會被經(jīng)理層(被監(jiān)督者)所干擾;董事會作為利益主體如何做到既有動力又不被利益所“俘虜”;董事會作為責(zé)任主體如何對自己的決策和監(jiān)督錯誤、失誤獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任。這些問題直接關(guān)系著國企董事會治理的效率和水平，尤其是激勵和約束的力度要足以使董事個人能夠自我約束。

 

董事會構(gòu)成

 

國企董事會規(guī)模平均在11人左右。董事會成員包括三類人員：內(nèi)部執(zhí)行董事、外部非獨(dú)立董事和外部獨(dú)立董事。內(nèi)部執(zhí)行董事通常由董事長、總經(jīng)理、部分副總經(jīng)理、總會計師(或財務(wù)總監(jiān))等組成;外部非獨(dú)立董事和獨(dú)立董事一般由股東委派，不在企業(yè)任職。非上市的國有公司大都沒有獨(dú)立董事，只有上市的國有控股公司按照證監(jiān)會的要求設(shè)置獨(dú)立董事。對于上市公司，執(zhí)行董事(內(nèi)部董事)和外部董事(獨(dú)立董事和外部非獨(dú)立董事)基本上是2：1的比例，2/3的執(zhí)行董事意味著董事會中絕大部分都是經(jīng)營者。在這種情況下，董事會和經(jīng)營層的職能高度混同，很容易產(chǎn)生內(nèi)部人控制。盡管董事長和總經(jīng)理等負(fù)責(zé)人都由黨的組織部門或國資委委派，但仍容易形成內(nèi)部人控制，信息的不對稱更加劇了這種內(nèi)部人控制。近幾年，由于政府的強(qiáng)力反腐，加之董事長和總經(jīng)理更換頻繁，內(nèi)部人控制有所緩解。

 

國有公司董事會的構(gòu)成中，執(zhí)行董事基本上是按照股權(quán)比例來安排的，外部獨(dú)立和非獨(dú)立董事也大都由國有大股東或政府負(fù)責(zé)選派。盡管小股東也有提名外部獨(dú)立和非獨(dú)立董事的權(quán)利，但由于股權(quán)比例較小，或者無法選派，或者選派的人數(shù)很少，總體上是具有國資背景的或國有大股東選派的董事在董事會中占據(jù)絕對多數(shù)，使得法律意義上的同股同權(quán)和民資話語權(quán)在董事會實際運(yùn)作中難以實現(xiàn)。

 

十八屆三中全會以來，政府開始在國企中推行職工董事制度，目前中央企業(yè)和地方國企的一級企業(yè)(集團(tuán)母公司)大部分都設(shè)置了職工董事。在國有控股上市公司中，職工董事還比較少見。職工董事屬于內(nèi)部執(zhí)行董事，由于該制度推行時間還不長，其作用還有待于進(jìn)一步觀察。

 

董事長和總經(jīng)理的關(guān)系

 

在絕大部分公司，包括國企和民企，董事長被確定為公司的法人代表，被視作公司的“一把手”，是董事和總經(jīng)理的領(lǐng)導(dǎo)者，董事長的權(quán)力要高于總經(jīng)理。根據(jù)公司法，董事會是一個會議體，董事的權(quán)力是平等的，董事長并非一定是公司的法人代表，他(她)僅僅是董事會和股東大會的召集人，并不是凌駕于其他董事和總經(jīng)理之上的領(lǐng)導(dǎo)者。董事長由董事會選舉產(chǎn)生，外部董事或獨(dú)立董事也可以擔(dān)任董事長。向總經(jīng)理授權(quán)進(jìn)行企業(yè)正常經(jīng)營管理工作的是董事會而不是董事長，董事會和總經(jīng)理之間是一種委托-代理的契約關(guān)系。

 

董事長成為“一把手”，就把本屬于總經(jīng)理的日常經(jīng)營職責(zé)賦予了董事長，但從法律上，對日常經(jīng)營承擔(dān)責(zé)任的卻是總經(jīng)理，從而導(dǎo)致權(quán)力和責(zé)任的不對稱，于是產(chǎn)生了諸多問題：以總經(jīng)理為首的經(jīng)理層失去了獨(dú)立性，動力受挫，潛能難以充分發(fā)揮;總經(jīng)理成為“二把手”，非獨(dú)立性使得總經(jīng)理想方設(shè)法要成為董事長，矛盾由此產(chǎn)生;日常決策失誤責(zé)任由總經(jīng)理承擔(dān)，但決策又往往是董事長干預(yù)或參與所致，也會激發(fā)矛盾;董事長“一把手”地位，可能使其獨(dú)斷專行，增加董事長犯罪風(fēng)險;總經(jīng)理謀求董事長職位，可能鋌而走險，也增加總經(jīng)理犯罪風(fēng)險;由于董事長通常來自國有大股東，就很可能把國有大股東意志強(qiáng)加于民資股東，這會破壞公司治理層的契約關(guān)系和法律權(quán)利平等原則。

 

董事長和總經(jīng)理之間的關(guān)系錯位，導(dǎo)致總經(jīng)理不能獨(dú)立行為，當(dāng)然也不能對自己的行為獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任，這一點(diǎn)在對總經(jīng)理能力的評價中表現(xiàn)的非常明顯。在其不獨(dú)立的情況下，其潛能也無法得到充分發(fā)揮�？梢�，要充分發(fā)揮總經(jīng)理的能動性，就必須給予其獨(dú)立性，包括賦予獨(dú)立權(quán)力和獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任，獨(dú)立權(quán)力和獨(dú)立責(zé)任相輔相成，對于最大程度發(fā)揮企業(yè)家潛能，缺一不可。

 

高管人員的選聘和考核

 

根據(jù)公司法，包括總經(jīng)理在內(nèi)的公司高管人員，由董事會負(fù)責(zé)選聘和考核。但事實上，對于國企高管人員的選聘，普遍的做法是由黨的組織部門或者國資委選擇或推薦，交由董事會批準(zhǔn)，一般有三個來源：一是從政府中選派;二是從公司內(nèi)部選拔，一般由某一副手接任;三是將其他國企高管人員調(diào)任該公司。由于國企高管人員擁有行政級別和行政待遇，因此基本上不存在從民營企業(yè)家中選聘的問題。

 

理論上，董事會對高管人員的推薦有否決權(quán)，但董事會本身的意志同樣會受到黨的組織部門或者國資委的影響，因此基本上不存在否決黨的組織部門或國資委推薦的情況。不過，一些地區(qū)正在嘗試推動試點(diǎn)改革，比如對于國企副總經(jīng)理的聘任，可以由董事會提名委員會提名，總經(jīng)理確認(rèn)，然后與國資委充分溝通。

 

對于國企高管的選聘，盡管也有公開選聘的情況，但公開招聘可能遇到兩個問題：第一，官本位制度下的上級領(lǐng)導(dǎo)推薦問題，這很難拒絕。第二，不適應(yīng)問題。大多數(shù)國企選擇內(nèi)部培養(yǎng)高管人員，是因為企業(yè)內(nèi)部一些部門領(lǐng)導(dǎo)，在企業(yè)工作多年，逐層鍛煉上來，對企業(yè)更為熟悉，也更有責(zé)任心和忠誠感，招聘過程中優(yōu)勢比較明顯，而空降的其他背景的高管往往不能適應(yīng)國企獨(dú)特的環(huán)境。

 

既然高管人員選聘很少由董事會獨(dú)立通過市場公開選聘，那么，相應(yīng)地，對高管人員的考核也在事實上不是由董事會負(fù)責(zé)，尤其對于非上市公司更是如此。盡管不少國有公司在董事會中設(shè)有薪酬委員會，擁有考核高管人員業(yè)績的職責(zé)，但考核標(biāo)準(zhǔn)通常是由政府或大股東制定的。不少中央企業(yè)和地方國企，對高管人員薪酬有總額控制制度，通常高管人員薪酬不得超過員工平均薪酬的4-5倍。即使公司績效增長很多，因受到總額控制，高管人員薪酬也難以同步增長，甚至比績效增長低很多，這導(dǎo)致了兩種后果：一是人才流失;二是經(jīng)營動力下降。

 

外部非獨(dú)立董事和獨(dú)立董事

 

中國自2001年正式在上市公司中建立獨(dú)立董事制度。不可否認(rèn)，在上市公司中，獨(dú)董發(fā)揮了一定的作用，但因以下原因，使得獨(dú)董的作用非常有限：

 

首先，近50%的獨(dú)董來自于高校、科研機(jī)構(gòu)，以及退休或離任的官員(近幾年因政策原因，退休和離任官員已基本退出獨(dú)董行列)。盡管這些獨(dú)董在形式上是獨(dú)立的，但履職效果卻相當(dāng)?shù)�，原因主要在于他們�(nèi)狈�管理�?jīng)驗，而且不具備經(jīng)理人市場的聲譽(yù)約束。

 

其次，獨(dú)董比例過低，董事會集體決策體制蛻變?yōu)橐蝗嘶蛏贁?shù)人決策體制。據(jù)統(tǒng)計，2017年，上市公司中獨(dú)董平均比例為36.72%，其中國有控股公司獨(dú)董比例為36.35%，基本處于政策規(guī)定的1/3的邊緣上。這意味著，公司聘請獨(dú)董只是為了簡單滿足到這個比例要求，而不是為了科學(xué)決策和有效監(jiān)督。由于比例過低，很多決策即使所有獨(dú)董全部反對，也不影響決策的通過。而且，很多需要由獨(dú)董占多數(shù)的專門委員會，如審計委員會、薪酬委員會和提名委員會，無法實現(xiàn)獨(dú)立性。

 

第三，獨(dú)董報酬沒有明確標(biāo)準(zhǔn)，追求高報酬是較普遍的現(xiàn)象，導(dǎo)致獨(dú)董很容易變成公司高管的附庸而喪失獨(dú)立性，決策時普遍存在“附和”現(xiàn)象。

 

最后，獨(dú)董之間，以及獨(dú)董與執(zhí)行董事之間缺乏信息溝通。由于缺乏溝通，獨(dú)董參與決策就沒有信息支持，決策就具有很大的隨意性。

 

對于非上市的國有公司，大部分沒有設(shè)置獨(dú)立董事，普遍的做法是設(shè)置外部非獨(dú)立董事，但也基本上限于中央企業(yè)和地方國企的母公司和較高層次的子公司，在大部分規(guī)模較小的國有控股的合資公司中，很少設(shè)置外部非獨(dú)立董事，幾乎都是執(zhí)行董事。即使設(shè)置外部非獨(dú)立董事，也大部分都來自國資系統(tǒng)，在決策中，基本服從于國有大股東的意志。

 

董事會治理的形式化

 

截止到2018年9月，94%的國企完成了公司制改制，建立了董事會，但很多國有公司，甚至一些上市公司，仍存在董事會治理的形式化問題，缺乏實質(zhì)性治理。董事會治理必須實現(xiàn)形式上和實質(zhì)上的高度統(tǒng)一，才能有效發(fā)揮作用。

 

以三個最為重要的專門委員會即審計委員會、薪酬委員會和提名委員會為例。在董事會下設(shè)這三個專門委員會已成很多國家上市公司的慣例，而且要求審計委員會全部由獨(dú)董組成，薪酬委員會和提名委員會要求由50%以上的獨(dú)董組成，目的是保證公司審計、高管貢獻(xiàn)評價和提名的中立性，避免造假、欺詐和營私舞弊。在我國上市公司中，2017年設(shè)立審計委員會的國有公司比例為88.24%，但全部由獨(dú)董組成的國有公司比例僅為3.61%;設(shè)立薪酬委員會的國有公司比例為91.65%，但獨(dú)董人數(shù)達(dá)到一半的國有公司比例僅為19.57%;設(shè)立提名委員會的國有公司比例為74.67%，但獨(dú)董達(dá)到一半的國有公司比例僅為20.97%。可見，在國有控股上市公司中，在董事會中設(shè)立三個委員會的比例已經(jīng)比較高，但獨(dú)董的占比卻遠(yuǎn)未達(dá)到國際通行的標(biāo)準(zhǔn)。如此低的比例，很難保證三個委員會的中立性、客觀性和嚴(yán)肅性。

 

董事會三個委員會的構(gòu)成和作用的缺陷與目前獨(dú)董制度有很大關(guān)系。如前所述，一是我國政策規(guī)定上市公司獨(dú)董比例為1/3，這個比例難以支撐三個關(guān)鍵委員會獨(dú)立性對獨(dú)董人數(shù)的要求;二是透明的、以誠信為本的經(jīng)理人市場尚未建立，這使得獨(dú)董主要來源于非經(jīng)理人市場的高校、科研機(jī)構(gòu)，經(jīng)理人市場的信號傳導(dǎo)和聲譽(yù)機(jī)制對他們無從發(fā)揮作用;三是獨(dú)董管理經(jīng)驗的缺乏也導(dǎo)致他們對企業(yè)戰(zhàn)略決策和對經(jīng)理層的監(jiān)督難以具有針對性和提出切實可行的建議，大部分獨(dú)董的行事風(fēng)格是“聽話”。

 

再從董事會行為以及董事激勵與約束兩個維度來看，在國有控股上市公司中，2017年，董事會有明確的高管考評和激勵制度的公司比例不到60%;有明確的董事考評和薪酬制度的公司比例略超30%;在內(nèi)部董事與外部董事之間建立了明確的溝通制度的公司不到3%;建立了董事會備忘錄的公司不到5%;公布董事考評/考核結(jié)果的公司比例和有董事行為準(zhǔn)則相關(guān)的規(guī)章制度的公司比例都未超過1%。從這組數(shù)據(jù)不難想象，缺失的董事會機(jī)制設(shè)計，勢必導(dǎo)致董事行權(quán)時的隨意性，董事長一人獨(dú)大的現(xiàn)象比較普遍。

 

總之，董事會結(jié)構(gòu)和獨(dú)立董事設(shè)置很重要，必須要健全和完善，但更重要的是要使董事會結(jié)構(gòu)和獨(dú)立董事發(fā)揮有效作用，要在董事會“行事”上下功夫，才能避免形式主義。

 

來源：網(wǎng)絡(luò)

圖片來源：找項目網(wǎng)

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