2019年3月5日，國務(wù)院總理李克強(qiáng)在作政府工作報告時說，要下大氣力優(yōu)化民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境。堅持“兩個毫不動搖”，鼓勵、支持、引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展。按照競爭中性原則，對各類所有制企業(yè)平等對待。

那么，如何以“競爭中性”為原則推動中國的國有企業(yè)改革?世界銀行集團(tuán)金融、競爭力和創(chuàng)新全球業(yè)務(wù)部首席民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展專家張春霖在接受澎湃新聞記者專訪時表示，國企要盡可能把自己的商業(yè)性業(yè)務(wù)和非商業(yè)性業(yè)務(wù)分開，加強(qiáng)預(yù)算管理，政府按照競爭中性原則“花錢買服務(wù)”。

張春霖表示，要做到保持“競爭中性”，至少三個方面比較重要：一是國有資本管理，國家需要對投入國企的國有資本總量的增長率進(jìn)行調(diào)控，并且要求國企給國家提供一個與市場水平相當(dāng)?shù)幕貓舐?二是必須清理各種補(bǔ)貼和補(bǔ)貼性質(zhì)的優(yōu)惠政策;三是給國企和非國企平等的社會地位。

2018年10月14日，中國央行行長易綱在2018年G30國際銀行業(yè)研討會上表示，將考慮以“競爭中性”原則對待國有企業(yè)。此后，“競爭中性”一詞成為輿論焦點(diǎn)。

2018年12月24日的國務(wù)院常務(wù)會議再度提及“競爭中性”一詞，會議決定要按照競爭中性原則，在招投標(biāo)、用地等方面，對各類所有制企業(yè)和大中小企業(yè)一視同仁。2018年底召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會議明確提出，2019年要加快經(jīng)濟(jì)體制改革，加快國資國企改革，堅持政企分開、政資分開和公平競爭原則，做強(qiáng)做優(yōu)做大國有資本，加快實現(xiàn)從管企業(yè)向管資本轉(zhuǎn)變。

2018年8月，張春霖曾撰文“國企改革再出發(fā)”闡述了他關(guān)于如何以競爭中性原則推動國有企業(yè)改革的觀點(diǎn)。在文中，張春霖認(rèn)為，目前隨著非國有企業(yè)在經(jīng)濟(jì)中的比重上升，如何合理界定國企在經(jīng)濟(jì)中的角色，保證國企和非國企之間的公平競爭，已經(jīng)成為日益緊迫的挑戰(zhàn)。

張春霖于1999年加入世界銀行，曾在其北京辦公室和比勒陀利亞辦公室工作。加入世行之前曾任國家經(jīng)濟(jì)貿(mào)易委員會企業(yè)改革司處長。公開資料顯示，張春霖曾在南開大學(xué)和北京大學(xué)學(xué)習(xí)經(jīng)濟(jì)學(xué)，并在中國社會科學(xué)院研究生院師從吳敬璉教授獲得經(jīng)濟(jì)學(xué)博士學(xué)位。

以下為問答實錄：

澎湃新聞：“競爭中性”這一概念的具體含義是什么?起源自哪里?

張春霖：

競爭中性(competitive neutrality)原則針對的是政府行為，其要害是說政府的行為對市場競爭的影響應(yīng)該是中性的，所謂“中性”，就是說不給任何市場參與者，包括國企，帶來“不當(dāng)競爭優(yōu)勢”(undue competitive advantage)。

為什么非要說“不當(dāng)”呢?因為有些政府行為可以改變企業(yè)的競爭優(yōu)勢但并無不當(dāng)。比如說政府提高了環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)，就會使那些環(huán)保做的比較先進(jìn)的企業(yè)獲得額外的競爭優(yōu)勢，但這沒有什么“不當(dāng)”。而如果政府給某個企業(yè)發(fā)放補(bǔ)貼，這個企業(yè)就會得到“不當(dāng)競爭優(yōu)勢”。

競爭中性的理念最初是澳大利亞在1996年提出來的，后來由經(jīng)濟(jì)合作和發(fā)展組織(OECD)進(jìn)一步發(fā)展和倡導(dǎo)，現(xiàn)在已經(jīng)是一個在國際上被廣泛接受的原則。競爭中性原則和OECD倡導(dǎo)的國企公司治理準(zhǔn)則也是一致的，因為公平競爭的外部環(huán)境是國企公司治理的重要內(nèi)容。

2011年開始，OECD發(fā)表一系列報告推廣“競爭中性”原則，并給出了更具體的界定。要實現(xiàn)競爭中性，政府必須重點(diǎn)做到什么?其內(nèi)容大致可概括為四個方面：第一、在國企承擔(dān)公共服務(wù)或公共政策職能的情況下，對其成本要給予公平、透明的補(bǔ)償。第二、在稅收、監(jiān)管、政府采購等方面平等對待國企和其他企業(yè)。第三、在國企債務(wù)融資方面，保證國企不受益于國家的顯性或隱性擔(dān)保。第四、在國企股權(quán)融資方面，國家作為股東要求國企提供與市場投資回報率相當(dāng)?shù)膰�有資本回報率。

澎湃新聞：“所有制中立/中性”也是近期談及國企改革經(jīng)常被提及的詞匯，這個概念與“競爭中性”有什么區(qū)別?

張春霖：

我在兩類文獻(xiàn)中看到過“所有制中性”(ownership neutrality)這個概念。一類是講稅收的，其中有一個概念叫CON(capital ownership neutrality)，可以翻譯為“資本所有制中性”，針對的是稅收體制：有一些稅收體制不影響資本所有權(quán)的已有格局，對資本所有制的影響是中性的。第二類是講國際貿(mào)易的，比如我看到美國韋恩大學(xué)的秦婭教授寫的關(guān)于WTO的論文就說WTO規(guī)則是所有制中性的，也就是說WTO的貿(mào)易規(guī)則對各種所有制的企業(yè)普遍適用，沒有歧視。我也看到有的政府官員用這個概念，我理解他們主要是想強(qiáng)調(diào)不要歧視國企。

這兩個概念當(dāng)然不是一回事情，但是相互聯(lián)系的。國際貿(mào)易體系確實講所有制中性、不支持所有制歧視。即使跨太平洋伙伴協(xié)定(TPP)——現(xiàn)在叫跨太平洋伙伴全民進(jìn)步協(xié)定(Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership，CPTPP)——也沒有說不許國企參與，也沒有要求成員國必須把國企私有化。越南、馬來西亞都有大量國企，也都參加了CPTPP。

但不能因為國際貿(mào)易規(guī)則講所有制中性，就以為一個國家的國企不管得到政府什么特殊優(yōu)待，別人都得接受，不然就是歧視。所有制中性的前提是競爭中性：一個國家的政府必須首先保證自己的行為不給自己的國企帶來不當(dāng)競爭優(yōu)勢，然后才可以指望國際貿(mào)易體系接納自己的國企。比如CPTPP，越南、馬來西亞的國企可以參與，但前提是它們都承諾遵循CPTPP關(guān)于國企的一套規(guī)則，而這些規(guī)則的精神就是競爭中性。

把國企單獨(dú)拿出來說事，是不是一種歧視呢?比如CPTPP為什么要專設(shè)一章給國企制訂規(guī)則?不是歧視。其中的道理簡單來說，就好比裁判員讓自己的兒子到場上和別人比賽，人家對你特別關(guān)注甚至要求回避，不是歧視，是公平競爭的需要。根本的原因是，別的企業(yè)的所有者都是老百姓，而國企的所有者是國家。

澎湃新聞：結(jié)合當(dāng)前中國的情況，如何才能做到“競爭中性”呢?

張春霖：

這個問題也可以換一種問法：當(dāng)前中國的情況下，政府的哪些行為給國企帶來了不當(dāng)?shù)母偁巸?yōu)勢?最近國務(wù)院已經(jīng)提出要“按照競爭中性原則，在招投標(biāo)、用地等方面，對各類所有制企業(yè)和大中小企業(yè)一視同仁”。除此之外，肯定還有很多其他方面是需要改革的，但我覺得至少還有三個方面比較重要：

第一是國有資本管理。要做到競爭中性，國家需要對投入國企的國有資本總量的增長率進(jìn)行調(diào)控，并且要求國企給國家提供一個與市場水平相當(dāng)?shù)幕貓舐�。為什�?因為簡單來說，民企是老百姓用自己的錢開辦的，國企是國家找老百姓要了錢開辦的，所以，投入企業(yè)的國有資本增長快一些，國企獲得的股權(quán)資本就多一些，杠桿率一定的情況下可以控制的經(jīng)濟(jì)資源就多一些，留給非國企的相應(yīng)就少一些。所以國家事實上有能力決定全社會的經(jīng)濟(jì)資源有多少進(jìn)入國企，多少留給非國企。這是影響兩類企業(yè)競爭是否公平的一個關(guān)鍵因素。

國家把國有資本投入國企，國企面對的融資成本也很重要。如果國家事實上不怎么在乎國有資本的回報是否達(dá)到市場水平，國企就比非國企更不怕賠錢。比如說，在招投標(biāo)方面如果有歧視性的規(guī)則或行為，當(dāng)然會影響公平競爭;但即使招投標(biāo)程序、過程本身是完全公平的，也不一定會有公平競爭。如果國企有國家財力支撐，財大氣粗、不怕賠錢，非國企還沒有進(jìn)入招投標(biāo)過程，實際上就已經(jīng)失去了公平競爭的機(jī)會。銀行信貸也是一樣，即便銀行真的像人們期望的那樣，對所有企業(yè)一視同仁，如果國企可以從國家那里得到充足的、低成本的股權(quán)資本甚至其他特殊照顧，任何人開銀行當(dāng)然也都還是會青睞國企。

第二是補(bǔ)貼。要做到競爭中性，必須清理各種補(bǔ)貼和補(bǔ)貼性質(zhì)的優(yōu)惠政策。

第三是社會地位。要做到競爭中性，政府需要對國企和非國企一視同仁。這當(dāng)然屬于“中國特色”的問題。但中國目前的現(xiàn)實情況，各級政府部門、各類國有機(jī)構(gòu)包括金融機(jī)構(gòu)，都是需要從非經(jīng)濟(jì)角度考慮問題的。非國企尤其是內(nèi)資民營企業(yè)的社會地位，事實上在很多方面以各種有形無形的方式影響它們的經(jīng)濟(jì)地位。這個事情過去比較困難，現(xiàn)在不一樣了，民營企業(yè)和民營企業(yè)家都是“自己人”。既然都是自己人，就需要采取措施，把這個理念貫徹落實到各個方面去。

當(dāng)然這只是我認(rèn)為比較重要的三個方面，不是一個完整的改革任務(wù)清單。要搞清楚當(dāng)前中國的情況下政府的哪些行為給國企帶來了不當(dāng)?shù)母偁巸?yōu)勢，需要首先制訂一個中國自己的、更具體的競爭中性標(biāo)準(zhǔn)，然后按此標(biāo)準(zhǔn)對照實際情況，做一個全面的“差距分析”。

澎湃新聞：OECD等發(fā)達(dá)國家的國企和中國的國企有何不同?

張春霖：

各國都有自己的特點(diǎn)，但就OECD國家的總體情況來看，我感覺最大的不同是三個方面：

第一，國企在經(jīng)濟(jì)中的比重或重要性，我們中國在全世界是獨(dú)一無二的。根據(jù)OECD的39個國家報告的2647家商業(yè)性國企的數(shù)據(jù)，這些企業(yè)2015年底的市值為2.4萬億美元。相比之下，2015年底中國僅非金融國企就由16.7萬家，所有者權(quán)益48.2萬億，約合7萬億美元。

第二，我們的國企無處不在。國務(wù)院國資委領(lǐng)導(dǎo)最近一個講話提到，國民經(jīng)濟(jì)398個行業(yè)，380個行業(yè)中有國企。OECD國家的國企集中在具有網(wǎng)絡(luò)性質(zhì)的公用事業(yè)，包括供電、供氣、交通運(yùn)輸、電信等行業(yè)。在39個國家報告的2647家商業(yè)性國企的市值總額中，這些行業(yè)占全部51%，在職工總?cè)藬?shù)中占70%。其次最大的行業(yè)是金融，占企業(yè)市值的26%、職工人數(shù)的8%。

第三，OECD國家尤其是西方國家的國企比較獨(dú)立于政府，主要靠董事會治理，政府干預(yù)的問題也存在，但我認(rèn)為和我們相比不在一個數(shù)量級。我們是從一個完全政企不分的體制走過來的。

澎湃新聞：“管資本”是近年來國企改革的大方向。你認(rèn)為中國的國有資本有什么優(yōu)勢?應(yīng)如何配置到合適的行業(yè)中去?

張春霖：

中國的國企改革有一個任務(wù)叫“國有經(jīng)濟(jì)布局的戰(zhàn)略性調(diào)整”，講了二十多年了，意思就是說在多種經(jīng)濟(jì)成分并存的情況下，國有資本不能無所不為，必須配置到合適的地方。關(guān)鍵是什么地方是“合適”的地方?過去的觀念事實上對國企和民企是差別對待的，凡是“重要”的地方都得國企主導(dǎo)才放心，比如“涉及國家安全”、“國民經(jīng)濟(jì)命脈”、“關(guān)系國計民生”，等等。對這些老觀念現(xiàn)在需要有新的思考。

我覺得首先需要從“管資本”角度看問題，承認(rèn)國有資本和非國有資本在國民經(jīng)濟(jì)中的角色只是一個經(jīng)濟(jì)問題，要作為經(jīng)濟(jì)問題來討論和解決�；�本的原則應(yīng)該是，國有資本優(yōu)先投入那些非國有資本不愿意或沒有能力投入的行業(yè)和領(lǐng)域，以求最大限度地發(fā)揮其優(yōu)勢。

為什么OECD國家的國企多集中在具有網(wǎng)絡(luò)性質(zhì)的公用事業(yè)?就是因為這些領(lǐng)域民間資本或者不愿意進(jìn)入，或者進(jìn)去了也做不好，不是它們的優(yōu)勢。自然壟斷行業(yè)也是這樣，政府監(jiān)管一個私人壟斷企業(yè)比監(jiān)管一個國有壟斷企業(yè)要困難很多。

除此之外，國有資本有一個顯著的優(yōu)勢，就是抗風(fēng)險能力強(qiáng)。這很容易理解，因為國有資本歸全民所有，有風(fēng)險就可以分?jǐn)偨o全民，不像民間資本，風(fēng)險落在有限的一些個人身上。所以國有資本在支持那些民間資本不愿意進(jìn)入的高風(fēng)險創(chuàng)新項目方面有其獨(dú)特優(yōu)勢。但這要求國有資本精確瞄準(zhǔn)，確實投入這一類“戰(zhàn)略性業(yè)務(wù)”，不能泛泛地講國有資本進(jìn)入“高新技術(shù)和前瞻性、戰(zhàn)略性行業(yè)”。

去年7月國務(wù)院發(fā)的“關(guān)于推進(jìn)國有資本投資運(yùn)營公司改革試點(diǎn)的實施意見”提出國有資本投資公司對“戰(zhàn)略性核心業(yè)務(wù)”控股為主，國有資本運(yùn)營公司以財務(wù)性持股為主。我覺得這是一個非常好的思路。未來的國有資本布局可能是兩大板塊構(gòu)成。其一是政策性板塊，由政策性國有資本控股的那些“戰(zhàn)略性核心業(yè)務(wù)”組成;其二是收益性板塊，包括收益性國有資本投入但原則上不控股的的那些“非戰(zhàn)略性”業(yè)務(wù)。

改革成功的關(guān)鍵之一是對“戰(zhàn)略性核心業(yè)務(wù)”要有具體可操作的目錄，保證精準(zhǔn)投入。搞這么個目錄當(dāng)然不是一件容易的事情，但可以先從另一頭開始，從那些最不可能是“戰(zhàn)略性業(yè)務(wù)”的領(lǐng)域開始，逐步縮小范圍。398個國民經(jīng)濟(jì)行業(yè)，相信多數(shù)都算不上“戰(zhàn)略性”領(lǐng)域。能不能先公布這么一批行業(yè)，明確宣布在這些行業(yè)的企業(yè)中國有資本將視市場情況逐步退出控股地位?

澎湃新聞：你曾撰文提到，要為國企承擔(dān)的非商業(yè)職能建立一套以“花錢買服務(wù)”為核心的管理制度。這方面如何理解?

張春霖：

在全球范圍內(nèi)，國企承擔(dān)政府給予的非商業(yè)職能是普遍現(xiàn)象。之所以叫作“非商業(yè)”，是因為企業(yè)行使這些職能的結(jié)果，其收益無法覆蓋成本并實現(xiàn)合理盈利，因此不同于商業(yè)活動。非商業(yè)職能中最常見的，是按低于成本的價格向消費(fèi)者提供產(chǎn)品或服務(wù)，比如水電煤氣和公共交通服務(wù);另外一類比較常見的活動是不惜虧損執(zhí)行政府某項指令。

對國企非商業(yè)職能的管理有必要改革，是因為目前的管理方式首先為政府超越股東權(quán)利干預(yù)企業(yè)的經(jīng)營活動提供了借口;其次，因為國企承擔(dān)非商業(yè)職能沒有透明的成本核算和補(bǔ)償機(jī)制，導(dǎo)致國企的經(jīng)營績效無法準(zhǔn)確衡量，政府對國企非商業(yè)職能的合理成本補(bǔ)償與反競爭的補(bǔ)貼也很難準(zhǔn)確區(qū)分。

OECD倡導(dǎo)的國企公司治理準(zhǔn)則和競爭中性原則提出基本的解決辦法，我認(rèn)為就是對國企非商業(yè)職能的正確的管理辦法，其要害用中國話來說就是“親父子、明算賬”。什么意思呢?

首先是國企要盡可能把自己的商業(yè)性業(yè)務(wù)和非商業(yè)性業(yè)務(wù)分開，如果不能分成兩個獨(dú)立的企業(yè)，也不能分成兩個獨(dú)立的事業(yè)部，至少在會計上要分開，有兩本賬。其次是政府對企業(yè)執(zhí)行非商業(yè)職能的成本要給予透明和公平的補(bǔ)償。過度補(bǔ)償?shù)扔诮o補(bǔ)貼，補(bǔ)償不足也會損害國企發(fā)展。比如印度尼西亞的國企法就規(guī)定對國企承擔(dān)公共服務(wù)義務(wù)(PSO)的成本必須“全額補(bǔ)償”。他們的電力公司PLN就專門設(shè)立PSO賬戶，每年從政府那里得到補(bǔ)償。

我的理解我們中國目前的情況是既有過度補(bǔ)償也有補(bǔ)償不足甚至干脆不補(bǔ)償，但究竟多少說不清楚。所以這就給低效率的國企提供了一個借口。你一說到國企效率，我就可以說數(shù)字不能當(dāng)真，因為國企承擔(dān)了多少公共服務(wù)和社會服務(wù)職能。

這個問題怎么解決?按照競爭中性的原則，我的意見是對國企非商業(yè)職能建立一套比較規(guī)范的制度，核心理念是政府“花錢買服務(wù)”，主要可以包括五個步驟：

第一步首先是提議：要求國企承擔(dān)任何非商業(yè)職能，要實現(xiàn)什么政策目標(biāo)，必須由某個政府部門提議，有法律法規(guī)依據(jù)并完成相關(guān)內(nèi)部審批程序，不能都是長官意志。

第二是預(yù)算：具體負(fù)責(zé)的政府部門在要求企業(yè)行使該職能之前，必須已經(jīng)獲得相應(yīng)的財政預(yù)算，不能空手套白狼。

第三是采購：確定行使該職能的具體企業(yè)，必須遵循政府采購的相關(guān)競爭程序，體現(xiàn)公開公平公正的原則，不能私相授受。

第四是評估：對企業(yè)行使這些職能的結(jié)果以及要實現(xiàn)的政策目標(biāo)是否實現(xiàn)，必須進(jìn)行評估和確認(rèn)，出了問題要有人負(fù)責(zé)。

最后是補(bǔ)償：如果企業(yè)按合同要求完成了任務(wù)，對產(chǎn)生的成本，必須給予公平補(bǔ)償。

除了少數(shù)例外，比如應(yīng)急救災(zāi)，我認(rèn)為這一套制度應(yīng)該覆蓋國企所有的非商業(yè)性業(yè)務(wù)。不管多么重要的事情，政府既然已經(jīng)找企業(yè)征了稅，開支就都應(yīng)該有預(yù)算，讓企業(yè)做事情就要按價付款，不能因為事情重要就可以不計成本、糊里糊涂。要清理各種補(bǔ)貼，也首先需要清理國企的非商業(yè)職能。

澎湃新聞：你在其他場合還提到實現(xiàn)國企之間的“相互獨(dú)立性”非常重要，這點(diǎn)應(yīng)該如何理解?

張春霖：

這確實一個很重要的問題。國際上講競爭中性原則，背景是發(fā)達(dá)國家的國企已經(jīng)高度獨(dú)立。我們中國的國企因為對政府的獨(dú)立性非常有限，導(dǎo)致相互之間的獨(dú)立性也很有限。所以如果不能繼續(xù)推進(jìn)政企分開、不能把國企真正改革成為獨(dú)立的市場主體，只講競爭中性原則并不能實現(xiàn)公平競爭的目標(biāo)。現(xiàn)在大家都開始接受競爭中性的概念，我覺得強(qiáng)調(diào)這一點(diǎn)很有必要。

當(dāng)然你也可以說，這是不可能完成的任務(wù)。就好比一個私人財團(tuán)旗下的很多公司，都是一個實際控制人控制，相互之間不可能完全獨(dú)立。我覺得這樣說也有道理，這確實是國家所有制和市場競爭的一個難以解決的矛盾。但我覺得也還是有改革的余地的。

首先是在非戰(zhàn)略性領(lǐng)域國有資本原則上不要去控股，只作財務(wù)投資者，參與分紅就行了，把戰(zhàn)略投資者的角色留給非國有投資者。其次是行使國家股東職能的機(jī)構(gòu)應(yīng)該多元化并且有競爭，正在建立的國有資本投資公司、國有資本運(yùn)營公司應(yīng)該相互競爭，此外還要有其他類似機(jī)構(gòu)，比如社�；�金。這樣的結(jié)果，將來多數(shù)國企都有多元化的股權(quán)結(jié)構(gòu)，實行混合所有制，即使國有資本，也來自相互競爭的不同的投資機(jī)構(gòu)。這樣的股權(quán)結(jié)構(gòu)下，任何一個政府部門要想一手遮天就會比現(xiàn)在困難，企業(yè)的獨(dú)立性就會提高。

當(dāng)然最重要的還是要真正實現(xiàn)政企分開，讓董事會全權(quán)負(fù)責(zé)經(jīng)營企業(yè)。國家股東依法參與董事任命之后，就要講疑人不用、用人不疑，放手讓董事們管事，沒有必要疊床架屋，把決策程序搞得非常復(fù)雜，也不要搞成一個內(nèi)行做事十個外行看著，讓做事的人疲于應(yīng)付監(jiān)督檢查、沒有精力做事。

來源:澎湃新聞

圖片來源：找項目網(wǎng)

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