國務(wù)院國資委研究中心研究員許保利

國務(wù)院國資委2019年6月18日前印發(fā)授權(quán)放權(quán)清單(2019年版)。授權(quán)放權(quán)的直接對象是集團(tuán)母公司。在35項(xiàng)授權(quán)放權(quán)清單中，可以將其主要?dú)w納為兩個方面，即授權(quán)放權(quán)董事會、經(jīng)理層的權(quán)力;授權(quán)放權(quán)管理集團(tuán)子公司的權(quán)力。筆者認(rèn)為，對這兩方面的授權(quán)放權(quán)適應(yīng)了國企改革的要求，體現(xiàn)了國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)職能的轉(zhuǎn)變，應(yīng)該說是推進(jìn)國資國企改革的重要舉措。

董事會、經(jīng)理層行使權(quán)力歸位

在授權(quán)放權(quán)清單中，如授權(quán)董事會審批企業(yè)五年發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃，向國資委報告結(jié)果;授權(quán)董事會按照《中央企業(yè)投資監(jiān)督管理辦法》(國資委令第34號)要求批準(zhǔn)年度投資計(jì)劃，報國資委備案;授權(quán)落實(shí)董事會職權(quán)試點(diǎn)中央企業(yè)董事會對副職經(jīng)理人員進(jìn)行評價，評價結(jié)果按一定權(quán)重計(jì)入國資委對企業(yè)高管人員的評價中;中央企業(yè)決定與借款費(fèi)用、股份支付、應(yīng)付債券等會計(jì)事項(xiàng)相關(guān)的會計(jì)政策和會計(jì)估計(jì)變更等等。它們本應(yīng)就是由董事會、總經(jīng)理行使的權(quán)力，現(xiàn)在把它們做了歸位。

國資委作為出資人代表對國有企業(yè)履行出資人職責(zé)，它行使的應(yīng)該是股東權(quán)力，而國有獨(dú)資公司不設(shè)股東會，它自然又擁有股東會的權(quán)力。然而，國資委實(shí)際上還在行使著董事會的權(quán)力甚至經(jīng)理層的部分權(quán)力，顯然，這兩個方面的權(quán)力并非屬于股東的權(quán)力，國資委行權(quán)超越了界限。但這有它的現(xiàn)實(shí)合理性，因?yàn)閲�資委監(jiān)管的國有企業(yè)基本上是國有獨(dú)資，公司治理并不完善，缺乏能夠真正擔(dān)當(dāng)起受托責(zé)任的董事會。

2004年，國務(wù)院國資委開始進(jìn)行國有獨(dú)資企業(yè)規(guī)范的董事會建設(shè)，歷經(jīng)15年，這項(xiàng)工作取得明顯成效，大部分中央企業(yè)集團(tuán)公司都已建立了規(guī)范的董事會。因此，國務(wù)院國資委目前授權(quán)放權(quán)其行使的董事會及部分經(jīng)理層權(quán)力就有了承接的主體、行權(quán)的主體，從而使國資委逐步歸位于行使股東權(quán)力，做一個真正的出資人，只做“老板”，不當(dāng)“婆婆”。

將管理子公司權(quán)力歸于集團(tuán)母公司

在授權(quán)放權(quán)清單中，如中央企業(yè)審批所屬企業(yè)的混合所有制改革方案;中央企業(yè)決定國有參股非上市企業(yè)與非國有控股上市公司的資產(chǎn)重組事項(xiàng);中央企業(yè)審批國有股東所持有上市公司股份在集團(tuán)內(nèi)部的無償劃轉(zhuǎn)、非公開協(xié)議轉(zhuǎn)讓事項(xiàng)等等。這些方面的授權(quán)放權(quán)實(shí)現(xiàn)了權(quán)責(zé)更有效的重新配置，國資委作為出資人代表對國家出資企業(yè)履行出資人職責(zé)。

目前的國有企業(yè)尤其是中央企業(yè)都是由法人企業(yè)組成的層級制國有企業(yè)集團(tuán)，作為母公司的集團(tuán)公司是一級法人，旗下有二級及以下各層級法人企業(yè)，它們都被視為國有企業(yè)，因此，國資委雖然只是直接監(jiān)督管理集團(tuán)公司，但實(shí)際上在對集團(tuán)的所有企業(yè)履行出資人職責(zé)，那么集團(tuán)各企業(yè)的一些事項(xiàng)自然就要由集團(tuán)公司報國資委審批后方可實(shí)施。在集團(tuán)組建時，它基本上就是一個松散的國有企業(yè)聯(lián)合體，集而不團(tuán)，缺乏整體合力和協(xié)同力，這是很多集團(tuán)面臨的問題，因此，國資委對集團(tuán)二級及以下法人企業(yè)進(jìn)行監(jiān)督管理是必要的。然而，經(jīng)過多年的市場競爭發(fā)展，尤其是不斷加強(qiáng)集團(tuán)化管控，國有企業(yè)集團(tuán)已經(jīng)建立起母子公司體制，它們已經(jīng)成為一個市場化、多元化、國際化、集團(tuán)化的大企業(yè)，各子公司雖然在形式上是獨(dú)立法人，而它實(shí)際上是母公司的業(yè)務(wù)單元，戰(zhàn)略執(zhí)行者。

因此，母公司需要擁有子公司的管理權(quán)或治理權(quán)，這是集團(tuán)自身發(fā)展及內(nèi)在管理的需要，也是應(yīng)對市場競爭進(jìn)而提高集團(tuán)經(jīng)營效率的要求。這樣，國資委再繼續(xù)管理集團(tuán)子公司事務(wù)，顯然已不利于所監(jiān)管企業(yè)的發(fā)展，同中央企業(yè)已經(jīng)形成的母子公司體制也存在著一定的矛盾和沖突，因此，將管理集團(tuán)子公司的權(quán)力下放給集團(tuán)母公司，則是適應(yīng)中央企業(yè)改革發(fā)展的理性選擇。

繼續(xù)擴(kuò)大集團(tuán)母公司董事會、經(jīng)理層的權(quán)力，賦予集團(tuán)母公司更多的管理子公司的權(quán)力，這應(yīng)該是國資委未來的權(quán)責(zé)清單調(diào)整的兩大主線。一些應(yīng)該授權(quán)放權(quán)的要繼續(xù)下去;而授權(quán)放權(quán)后，企業(yè)不能有效行權(quán)的要收回，待時機(jī)合適時再授權(quán)放權(quán)。但要很好地實(shí)現(xiàn)這樣的授權(quán)放權(quán)改革，還是要先做好國企深化改革這篇文章。因?yàn)閲�有企業(yè)的體制機(jī)制決定著國資監(jiān)管體制的架構(gòu)，沒有國有企業(yè)改革上的突破就很難有國資監(jiān)管體制的重新構(gòu)造。

而推進(jìn)國有企業(yè)改革，重要的是做好以下兩個方面。一是母公司要建立有效的法人治理結(jié)構(gòu)。為此，有必要對母公司進(jìn)行混合所有制改革，建立由不同性質(zhì)產(chǎn)權(quán)出資人組成的股東會、董事會，這種混合產(chǎn)權(quán)下的治理結(jié)構(gòu)應(yīng)該有更好的治理效果。二是完善母子公司體制。國家出資應(yīng)該只體現(xiàn)在母公司的層面上。子公司的產(chǎn)權(quán)應(yīng)該是母公司所有或母公司與其他股東共同所有，而不應(yīng)該再視為國有產(chǎn)權(quán)，因?yàn)樵谀腹�司為混合所有制的情況下，其子公司顯然不能是國有企業(yè)，只能是母公司的出資企業(yè)。

中央經(jīng)濟(jì)工作會議明確提出，混合所有制改革是國企改革的重要突破口。因此，國有企業(yè)的混合所有制改革已是未來改革的重要選擇�；旄膸�來的國有企業(yè)體制機(jī)制的變化將會促使國資監(jiān)管體制的變革，進(jìn)而使國資委的權(quán)責(zé)做出調(diào)整，進(jìn)行相應(yīng)的授權(quán)放權(quán)。據(jù)此可以判斷，國資委授權(quán)放權(quán)的清單內(nèi)容也適應(yīng)了國有企業(yè)混合所有制改革的要求，二者可謂殊途同歸。

來源:同花順財經(jīng)

圖片來源：找項(xiàng)目網(wǎng)

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