中國的改革從安徽試行聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制開始，80年代初改革重點(diǎn)從農(nóng)村轉(zhuǎn)向城市改革的方向就是要把市場機(jī)制引到計(jì)劃體制里來�；�于這個(gè)目標(biāo)，改革的重點(diǎn)就聚焦到國有企業(yè)上來，因?yàn)槟阋�有市場，重點(diǎn)不是放開價(jià)格，而是要有市場主體，當(dāng)它能夠靈敏地對市場供求做出反應(yīng)，市場機(jī)制才能起作用。當(dāng)時(shí)中國城市經(jīng)濟(jì)體制的基礎(chǔ)是國有企業(yè)，還有一小部分集體企業(yè)。因此，國有企業(yè)的改革成為城市經(jīng)濟(jì)體制改革的中心，就成為應(yīng)有之義了。

國有企業(yè)改革的目標(biāo)

國有企業(yè)改革的目標(biāo)是什么呢?當(dāng)時(shí)也非常明確，叫把國有企業(yè)改造成“自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧的商品生產(chǎn)者和經(jīng)營者”。到80年代后期，中國的改革是要建立社會(huì)主義商品經(jīng)濟(jì)的時(shí)候，改革的目標(biāo)是：要把國有企業(yè)改造成自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧的市場競爭主體。因此，沒有一項(xiàng)改革和國有企業(yè)改革一樣，非常早就找到清晰的目標(biāo)。

我們發(fā)現(xiàn)，改了40年，實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)的過程非常艱難，難在什么地方呢?難在中國既要放棄計(jì)劃體制，同時(shí)又不想復(fù)制西方自由市場經(jīng)濟(jì)體制，我們改革的目標(biāo)是要建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制，也就是說我們想把社會(huì)主義和市場經(jīng)濟(jì)結(jié)合在一起。社會(huì)主義的制度特征是什么呢?我們把社會(huì)主義基本經(jīng)濟(jì)制度定義為以公有制為主，多種所有制共同發(fā)展，而公有制為主當(dāng)然最終要通過國有經(jīng)濟(jì)為主導(dǎo)來實(shí)現(xiàn)。

這樣一來我們有兩個(gè)目標(biāo)：一是要堅(jiān)持公有制為主，最終要通過國有經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)來體現(xiàn);二是想讓市場機(jī)制起決定性或基礎(chǔ)性作用。既要讓國有企業(yè)成為市場主體，又想讓國有企業(yè)扮演公有制為主的載體，這個(gè)目標(biāo)應(yīng)該說是前無古人的。把國有企業(yè)變成市場主體很簡單，產(chǎn)權(quán)非國有就能解決。但既要讓企業(yè)保持國有，又要它成為社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)制度中的市場主體并不很容易。因此，我們做了很多探索。

國企改革的探索邏輯

第一階段：放權(quán)讓利邏輯下的國有企業(yè)改革 (1978-1984)。80年代初我們探索“放權(quán)讓利”改革。所有權(quán)是國家的，經(jīng)營權(quán)也是國家的，怎么給企業(yè)下放一定自主權(quán)，當(dāng)時(shí)主要的改革是利潤留成制度以及兩步利改稅這樣的改革，盡管帶來了活力，但離我們的改革目標(biāo)還非常遙遠(yuǎn)。

第二階段：兩權(quán)分離邏輯下的國有企業(yè)改革 (1985-1991 )。80年代中期，我們希望通過兩權(quán)分離的方式來實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，即所有權(quán)是國家的，通過選擇一定的企業(yè)組織形式，把經(jīng)營自主權(quán)放給企業(yè)，具體形式是承包制、租賃制。六年來確實(shí)提高了一些企業(yè)活力，但離我們的目標(biāo)還是很遙遠(yuǎn)。承包制、租賃制能下放權(quán)力卻很難下放責(zé)任，因此企業(yè)行為普遍短期化。

第三階段：產(chǎn)權(quán)多元化邏輯下的國有企業(yè)改革 (1992-1997)。到80年代后期乃至90年代初，鄧小平南巡講話以后，我們的改革重心就轉(zhuǎn)變?yōu)楫a(chǎn)權(quán)多元化條件下的一種國有企業(yè)改革，具體形式就是股份制改造。這樣的探索有個(gè)概念叫“現(xiàn)代企業(yè)制度”，內(nèi)涵為四句話：產(chǎn)權(quán)明晰、政企分開、權(quán)責(zé)明確、管理科學(xué)。具體是對國有企業(yè)進(jìn)行股份制改造，在國有企業(yè)里引入多元化投資主體，把國有企業(yè)變成混合所有制企業(yè)。到了那個(gè)階段的改革，我們所講的國有企業(yè)和傳統(tǒng)意義上講的國有企業(yè)概念就不一樣了，傳統(tǒng)意義上的國有企業(yè)指企業(yè)是國家的，但到90年代的國有企業(yè)指企業(yè)里的國有股份占主體、占支配地位。

第四階段：“抓大放小”邏輯下的國有企業(yè)改革 (1998-2002 )。到了上世紀(jì)90年代末期，我們開始搞抓大放小，本世紀(jì)初主要是對所有權(quán)約束機(jī)制，特別是對國有資產(chǎn)管理模式本身進(jìn)行了一次改造。經(jīng)歷了40年的改革，成就不可謂不大，但我們的目標(biāo)——“自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧”還是沒有實(shí)現(xiàn)。中國的改革在這40年有很大的進(jìn)步，話語體系也有很大的變化，唯獨(dú)國有企業(yè)在基本邏輯、基本話語體系沒有多大的變化。過去20年里，國有企業(yè)改革在改革理論和改革實(shí)踐上沒太大進(jìn)展，我們還是在老問題上打圈圈。

大家有沒有想過到底是什么原因?是我們不想改嗎?黨的文件里對國有企業(yè)改革很重視，但為什么這個(gè)很重視的改革過去二十年沒有太大進(jìn)展呢?什么地方出了問題呢?我認(rèn)為，主要在改革的邏輯上出了問題。

問題在于，過去的改革邏輯一直堅(jiān)持這樣一個(gè)思路：既想保持企業(yè)公有制性質(zhì)，又想找到恰當(dāng)?shù)钠髽I(yè)組織形式，讓它自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧，我們找了很多種形式，從放權(quán)讓利到股份制改造，我發(fā)現(xiàn)這樣的改革有兩個(gè)矛盾解決不了。

國企改革繞不開兩個(gè)難題

第一個(gè)難題是政企分開。

為什么說國有企業(yè)問題很多呢?政府對企業(yè)管得太多，我們的改革目標(biāo)是自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧、讓企業(yè)追求利潤最大化。但國有企業(yè)所有者是誰呢?是國家。有人說國有企業(yè)的毛病是所有權(quán)虛置，所有者缺位。這個(gè)判斷是錯(cuò)誤的。國有企業(yè)所有權(quán)的歸屬在憲法上說得很清楚：歸國家。問題在于，當(dāng)國有企業(yè)要進(jìn)入經(jīng)營時(shí)，所有者要有人代表，因?yàn)閲�家本身是個(gè)抽象的概念，是沒有行為能力的。當(dāng)這個(gè)財(cái)產(chǎn)歸國家所有，必須要為國家找個(gè)有行為能力的代理人。誰能夠代表國家呢?古今中外無一例外，只能是政府。這個(gè)企業(yè)只要是歸國家的，最終行使所有權(quán)的主體一定是政府。最終國家所有就演化為政府代理，而政府本身是不可能追求利潤最大化的。這就遇到了很大的矛盾，改革的目標(biāo)是讓企業(yè)追求利潤最大化，但所有者目標(biāo)不是追求利潤最大化，這是兩難的問題。

實(shí)踐當(dāng)中怎么解決這個(gè)矛盾呢?我們很早就明白要政企分開。所以，政企分開成為我們非常重要的改革目標(biāo)并為此探索了30年，思考怎么樣解決政企分開，讓政府淡出國有企業(yè)，讓這個(gè)企業(yè)成為市場主體。但在改革的時(shí)候，我們發(fā)現(xiàn)困難重重�，F(xiàn)代企業(yè)制度四句話：產(chǎn)權(quán)明晰、政企分開、權(quán)責(zé)明確、管理科學(xué)，當(dāng)中最重要的是兩句話，產(chǎn)權(quán)明晰、政企分開，如果這兩句話能實(shí)現(xiàn)，國有企業(yè)的自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧就能解決。如果政企不能分開，產(chǎn)權(quán)明晰就不能落到實(shí)處。

為什么我判斷無法實(shí)現(xiàn)政企分開呢?因?yàn)椴还芨愎煞葜七�是承包制，只要國有股占大股，最后一定是政府來代表的。而政府來代表，他一定會(huì)把政府的目標(biāo)輸入到企業(yè)里。

政企分開是必要的，但政企又很難分開，有人說政府你什么都不用管了。90年代，有人提出把所有權(quán)退化為債權(quán)，這是不可能的。因?yàn)橐�把企業(yè)交給經(jīng)營者，你能保證經(jīng)營者在沒有所有權(quán)約束下一定會(huì)追求保值增值嗎?難道他不會(huì)吃里爬外嗎?所以，所有權(quán)約束始終是重要的。問題不是出在所有權(quán)約束上，而是出在所有權(quán)的約束者——政府。這樣就遇到了國有企業(yè)改革的第一個(gè)天大的矛盾：你要想實(shí)現(xiàn)改革目標(biāo)，政企一定要分開。政府真的在企業(yè)里沒有任何影響力了，這個(gè)企業(yè)就一定不是國有的。

第二個(gè)難題是所有權(quán)不可轉(zhuǎn)讓。

你想在國有框架里找自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧的途徑，遇到的第一個(gè)矛盾就是所有權(quán)要具有可轉(zhuǎn)讓性。為什么所有權(quán)可轉(zhuǎn)讓性對一個(gè)企業(yè)成為自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧的市場主體非常重要呢?原因在于，作為一個(gè)市場主體，這個(gè)企業(yè)的資產(chǎn)必須不斷進(jìn)行置換。對私營企業(yè)來講把資產(chǎn)退出來變更，切換到另一個(gè)領(lǐng)域，對其沒有損失，只要利潤回報(bào)率高于原來的就可以。但國有企業(yè)不行，因?yàn)閲�有企業(yè)在實(shí)踐當(dāng)中存在一個(gè)部門所有制，每一個(gè)企業(yè)上面都有一個(gè)主管部門。資產(chǎn)一旦發(fā)生置換，所有權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)換的話，主體就發(fā)生變化了。一旦同意所有權(quán)可以轉(zhuǎn)換，一夜之間這個(gè)企業(yè)就有可能變成非國有。

所以，改制當(dāng)中，始終保持企業(yè)國有制性質(zhì)必須有個(gè)前提條件：限制國有股的轉(zhuǎn)讓。90年代國有企業(yè)進(jìn)行股份制改造，很多國有企業(yè)改造之后上市，最后發(fā)現(xiàn)上市以后也沒解決問題，原因非常簡單：我們對股份做了成分限定。國有企業(yè)進(jìn)行改制一定要講“成分”，全部股份分為國有股、法人股、社會(huì)公眾股。

為什么要做成分限定呢?這個(gè)企業(yè)一旦在中國或海外上市，只要占大股的國有股份不轉(zhuǎn)讓，其他股份再轉(zhuǎn)讓也不會(huì)影響這個(gè)主管部門對它的控制。一旦允許國有股轉(zhuǎn)讓，一夜之間這個(gè)企業(yè)馬上變成非國有。更重要的是，要讓市場起決定性作用，不僅是一般商品隨著價(jià)格波動(dòng)，更重要的是資本也要具有流動(dòng)性，這就是我們遇到的第二個(gè)大的矛盾：國有企業(yè)要真正成為市場主體，所有權(quán)要具有可轉(zhuǎn)讓性。但所有權(quán)一旦具有可轉(zhuǎn)讓性，國有制就不保了。要保證國有制，所有權(quán)不能轉(zhuǎn)讓，哪怕公司上市，這個(gè)大股東就是政府，政企就分不開。

解決難題的兩種思路、兩個(gè)派別

一是西方主流經(jīng)濟(jì)學(xué)思路。

遇到這兩個(gè)問題以后，怎么解決?理論上我們空前缺失，作為經(jīng)濟(jì)學(xué)家，我發(fā)現(xiàn)，我們的理論在回答國有企業(yè)改革遇到這樣的矛盾時(shí)就很困難。困難在哪里呢?如果用西方經(jīng)濟(jì)學(xué)來回答這兩個(gè)難題，發(fā)現(xiàn)途徑就一個(gè)——私有化。熟悉西方經(jīng)濟(jì)邏輯的人知道，所謂西方經(jīng)濟(jì)學(xué)，就是在經(jīng)濟(jì)人假說下形成一套個(gè)體主義的成本收益分析方法�；�于這樣的邏輯驗(yàn)證市場的有效性問題，假設(shè)前提是產(chǎn)權(quán)明晰，而這個(gè)明晰的產(chǎn)權(quán)就是私有產(chǎn)權(quán)，這是一套西方的主流邏輯。你用這套西方的主流邏輯來套到國有企業(yè)改革身上，唯一的途徑就是私有化。

這個(gè)邏輯拿到中國是行不通的，因?yàn)橹袊�不是西方式的市場�?jīng)濟(jì)，黨中央明確指出我們的改革目標(biāo)是要建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制，如果放棄了公有制為主，救放棄了社會(huì)主義基本制度。所以，用西方主流經(jīng)濟(jì)學(xué)指導(dǎo)國企改革肯定要私有化，而私有化肯定不可能成為當(dāng)下中國國有企業(yè)選擇的邏輯，這條路是走不通的，除非我們放棄社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)。

二是政治經(jīng)濟(jì)學(xué)思路。

傳統(tǒng)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)來回答也不行。政治經(jīng)濟(jì)學(xué)在社會(huì)假設(shè)下形成整體主義階級利益分析方法，馬克思在勞動(dòng)價(jià)值論基礎(chǔ)上創(chuàng)造了剩余價(jià)值理論，并用這個(gè)理論解釋私有制和生產(chǎn)力之間的矛盾。他認(rèn)為人類社會(huì)未來的前景就是要建立社會(huì)所有制替代私有制，消滅商品貨幣關(guān)系。按照這套邏輯來討論國有企業(yè)行嗎?也很困難。因?yàn)檫@套邏輯很難解釋在社會(huì)主義條件下面，要讓市場機(jī)制起決定性作用。因此，用這個(gè)邏輯指導(dǎo)國企改革，國有企業(yè)就沒有邊界了。

當(dāng)下討論國有企業(yè)改革完全分為兩個(gè)陣營，一個(gè)陣營是用西方主流邏輯討論國企改革，還有一個(gè)陣營是用政治經(jīng)濟(jì)學(xué)理論討論國企改革，他們在國企改革基本制度上面高度分歧。我們發(fā)現(xiàn)國企改革改了40年，但是，國有企業(yè)到底是什么、社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，為什么要有國有企業(yè)、到底想把國有企業(yè)扮演什么樣的角色，這樣的基本問題上沒有達(dá)成共識(shí)。由于沒有共識(shí)，我們對國有企業(yè)的評價(jià)也是很混亂的。

在社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，我們到底要國有企業(yè)干什么?國有企業(yè)的效率僅僅是微觀效率還是要有宏觀效率;國有企業(yè)僅僅追求利潤目標(biāo)還是要追求社會(huì)目標(biāo)。如果既要微觀效率又要宏觀效率，既要利潤目標(biāo)又要社會(huì)目標(biāo)，怎么建立一套與市場體系相對應(yīng)的評價(jià)體系?說到現(xiàn)在國有企業(yè)是“既要又要”，實(shí)際很多情況下“既要又要”是做不到的。

國企股份制改造的困境

1995年我發(fā)表在《經(jīng)濟(jì)研究》上的一篇文章，我認(rèn)為是我一生當(dāng)中比較重要的代表作。論文題目是《國有企業(yè)股份制改造的理論思考》，在這篇論文中我發(fā)現(xiàn)了國有企業(yè)改革遇到了兩大矛盾：你要讓它市場主體，政企要分開，但政企分開國有就沒有了;你要讓它成為市場主體，所有權(quán)要具有轉(zhuǎn)讓性，但所有權(quán)可轉(zhuǎn)讓， 國有制就沒有了。

怎么辦?我們的思路是搞現(xiàn)代企業(yè)制度，或者叫股份改造，對在公有制框架內(nèi)對國有企業(yè)進(jìn)行股份改造的思路我是不認(rèn)可的。原因在于在上述兩個(gè)矛盾不解決的情況下，簡單的股份制改造很有可能把國有制的弊端和市場經(jīng)濟(jì)的弊端融合在一起，最終演變成一場不公平的改革，表現(xiàn)為國有資產(chǎn)流失。

我用委托代理理論來推論我的結(jié)論。用委托代理框架，我來分析國有企業(yè)股份制改造，即兩權(quán)分離。所有權(quán)和控制權(quán)發(fā)生分離，所有權(quán)歸政府所有，歸國家。經(jīng)營層拿了實(shí)際控制權(quán)。按照委托代理一般框架理論，當(dāng)兩權(quán)發(fā)生分離時(shí)，委托人與代理人的目標(biāo)不一致和信息不對稱，掌握所有權(quán)的委托人和掌握控制權(quán)的代理人目標(biāo)是不一致的。即使假定在純粹的市場化條件下，委托人會(huì)追求利潤最大化，代理人不會(huì)天然追求利潤最大化，因?yàn)槔麧櫴遣粴w代理人所有的。把企業(yè)交給經(jīng)理人，你不去控制他，經(jīng)理人會(huì)憑借控制權(quán)追求自身利益最大化。第一個(gè)表現(xiàn)為貨幣目標(biāo)，表現(xiàn)為年薪、獎(jiǎng)金、期權(quán)，假定代理人僅僅追求貨幣目標(biāo)就簡單了，只要把他的貨幣目標(biāo)和利潤掛起鉤來，我就可以建立一個(gè)激勵(lì)機(jī)制。但沒有那么簡單，代理人憑借控制權(quán)還可以追求非貨幣收益目標(biāo)，就是他能憑借控制權(quán)獲得的收益，并不能在公司財(cái)務(wù)報(bào)表里顯示出來的，但可以給他個(gè)人帶來實(shí)實(shí)在在好處的那部分，從而會(huì)產(chǎn)生所謂的代理問題。

有人說家族化在浙江小企業(yè)里很嚴(yán)重，其實(shí)不然，家族化在股份制公司里也挺嚴(yán)重。看股份公司的管理層結(jié)構(gòu)，你會(huì)發(fā)現(xiàn)同事化、老鄉(xiāng)化、系統(tǒng)化，公司控制人之所以喜歡用自家人，是因?yàn)榭梢员３挚刂茩?quán)。所有這一切都會(huì)導(dǎo)致公司效率損失。因此，這個(gè)時(shí)候你要監(jiān)管它，但要監(jiān)管它很難，為什么?因?yàn)樾畔⒉粚ΨQ。你要監(jiān)管他，必須了解他在干什么，兩權(quán)分離之后，代理人掌握企業(yè)內(nèi)的信息，但股東不掌握。因此，在這個(gè)條件下，你要監(jiān)管他就很困難，他上有政策，下有對策，你不給我好處，我不會(huì)把信息告訴給你。

兩權(quán)分離條件下，就必須對代理人進(jìn)行激勵(lì)和約束。股份制改革有沒有效率的一個(gè)重要標(biāo)志，就是要看你有沒有建立一個(gè)有效的激勵(lì)約束機(jī)制。問題在于，國有企業(yè)股份制改造情況下，建立這樣的激勵(lì)約束機(jī)制很困難，困難在于代表國家掌握大股東的是政府，具體是一個(gè)個(gè)自然人的政府官員。他和私人老板不太一樣，私人老板收益權(quán)是自己的。這個(gè)代理人、總經(jīng)理、CEO想來收買投票權(quán)，除非你能支付比投票權(quán)實(shí)際價(jià)值更高的價(jià)格，股東才好接受你的擺布。但國有企業(yè)股份制改造不一定，因?yàn)榇�表國家掌握國有股投票�?quán)的官員可以像一個(gè)真正的股東那樣行使投票權(quán)，但他并不能分享投票權(quán)帶來的收益，這時(shí)候擁有投票權(quán)的官員對這個(gè)股票的投票權(quán)評估值要遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于它的實(shí)際價(jià)值，所以我們把這個(gè)投票權(quán)叫廉價(jià)投票權(quán)。

如果這個(gè)投票權(quán)是廉價(jià)的，那么國有企業(yè)股份制改造中的代理人的最優(yōu)選擇就是收買擁有廉價(jià)投票權(quán)的投票人，從而會(huì)出現(xiàn)公司內(nèi)部人通過收買廉價(jià)投票權(quán)，與國有股代表人進(jìn)行合謀，瓜分國有資產(chǎn)。隨著股份制改造不斷深化，國有企業(yè)效率在改善，但讓我們痛心的事情還在頻繁發(fā)生，國有資產(chǎn)還在頻繁地流失，這是我當(dāng)時(shí)非常焦慮的一件事情。

國有企業(yè)改革方向——分類改革

一方面，國有企業(yè)毫無疑問必須成為市場主體。另一方面，在成為市場主體的過程中，如果改革邏輯不對，很可能導(dǎo)致一場不公平的改革。我在1995年發(fā)表在《經(jīng)濟(jì)研究》的論文中提出國有企業(yè)分類改革的構(gòu)想。其基本想法是，在市場化進(jìn)程當(dāng)中，并不是所有的國有企業(yè)都應(yīng)該市場化。有的國有企業(yè)應(yīng)該市場化，而有的國有企業(yè)并不一定需要市場化。因此，我認(rèn)為把所有國有企業(yè)都改造成自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧的市場主體這個(gè)判斷是有問題的。因?yàn)橛幸徊糠止�益類的國有企業(yè)并不需要成為市場主體，應(yīng)該針對不同類型的國有企業(yè)選擇不同的改革思路與路徑。

國企分類的標(biāo)準(zhǔn)有兩個(gè)：一是按國有企業(yè)所處行業(yè)性質(zhì)劃分，分為競爭和非競爭行業(yè);二是按國有企業(yè)提供產(chǎn)品性質(zhì)劃分，分為公產(chǎn)品和私產(chǎn)品。國企所處的行業(yè)不同、產(chǎn)品不同，要選擇不同的改革思路。

針對非競爭性行業(yè)的國企改革：將非競爭性行業(yè)中的產(chǎn)品分為兩類，一類是公共品，另一類是自然壟斷行業(yè)。

第一類是公益類。從事公共品生產(chǎn)的國企應(yīng)該國有國營，凡是提供公共產(chǎn)品的國企應(yīng)該是國家所有、國家經(jīng)營。這個(gè)領(lǐng)域中的國有企業(yè)一般不需要進(jìn)行股權(quán)層面的混改。因?yàn)樵擃I(lǐng)域本身就是一個(gè)市場失靈的領(lǐng)域，市場機(jī)制難以起到有效配置資源的作用。假如非要進(jìn)行混改，那就相當(dāng)于增加了企業(yè)股權(quán)結(jié)構(gòu)的復(fù)雜性，使得公司的治理結(jié)構(gòu)過于復(fù)雜，既增加了企業(yè)內(nèi)部交易成本，又降低了企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營效率。因此，市場經(jīng)濟(jì)不是在所有領(lǐng)域搞都是好的，有的領(lǐng)域能搞，有的領(lǐng)域是不能搞的。比如有城市把水權(quán)賣給外國公司，這是錯(cuò)誤的，政府應(yīng)該把水權(quán)管起來。有些公共部門如公安部門不能讓警察罰款，罰款之后可以分成，這是絕對有問題的，這都得國家所有、國家經(jīng)營。

第二類是自然壟斷行業(yè)，主要在國計(jì)民生行業(yè)，該行業(yè)主要是能源、原材料和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)。當(dāng)然，在中國還包括一些支柱產(chǎn)業(yè)。我認(rèn)為這個(gè)領(lǐng)域里，除了要提高市場效率，還有一些國家戰(zhàn)略目標(biāo)實(shí)現(xiàn)在里面。因此我認(rèn)為，可以對這類國有企業(yè)進(jìn)行股份制改造，也可以進(jìn)行海外上市，但國有資本要占主體，所以叫“國有國控”。在當(dāng)下中美貿(mào)易戰(zhàn)中，美國就在這里面對我們提出不少意見，但有些東西我們是不能妥協(xié)的，美國希望我們把自然壟斷行業(yè)完全放開，如果全放掉我們很多戰(zhàn)略目標(biāo)是沒法實(shí)現(xiàn)的。自然壟斷行業(yè)政企不分問題、所有權(quán)不能轉(zhuǎn)讓的問題肯定存在，這固然會(huì)影響微觀效率，但處于自然壟斷行業(yè)的國有企業(yè)，還要完成社會(huì)目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)國家戰(zhàn)略目標(biāo)，宏觀效率占主導(dǎo)，犧牲一點(diǎn)微觀效率是值得的。

針對競爭性行業(yè)的國企改革。

要解決政企不分和所有權(quán)不可轉(zhuǎn)讓的問題，最終的途徑是非國有化，非國有化背后涉及到龐大的利益結(jié)構(gòu)調(diào)整，我認(rèn)為改革不是一步到位的。我當(dāng)年提出，大型競爭性國有企業(yè)可以進(jìn)行股份制改造和實(shí)行產(chǎn)權(quán)多元化，最終股權(quán)結(jié)構(gòu)是由市場說了算。如果干得好，那政府仍然可以控股，干得不好，政府可以慢慢退出。我之前構(gòu)建了一個(gè)“社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)微觀基礎(chǔ)”，這個(gè)微觀基礎(chǔ)是公共產(chǎn)品國有國營，自然壟斷行業(yè)國有國控，這些都是國計(jì)民生行業(yè)，政府在里面保持控制地位，不僅是市場經(jīng)濟(jì)的要求，也是社會(huì)主義的要求。

放掉部分競爭性領(lǐng)域的國有企業(yè)，不會(huì)影響社會(huì)主義的性質(zhì)。該管的管起來，該放的放掉，這樣我們“兩個(gè)堅(jiān)定不移”就可以落到實(shí)處了，兩個(gè)堅(jiān)定不移理論上很容易理解，但實(shí)際操作上邊界在哪里?國有和民營到底是什么樣的邊界?我提出來一個(gè)邊界，這個(gè)邊界只要堅(jiān)持好了，社會(huì)主義也能體現(xiàn)，市場機(jī)制起決定性作用也能實(shí)現(xiàn)。這樣我們就有可能為社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)構(gòu)建一個(gè)所謂微觀基礎(chǔ)，就是通過分類改革來實(shí)現(xiàn)“國民共進(jìn)”�，F(xiàn)在討論時(shí)要么“國進(jìn)民退”，要么“民進(jìn)國退”，我認(rèn)為，“國進(jìn)民退”或“民進(jìn)國退”都不符合市場經(jīng)濟(jì)要求。讓國有企業(yè)待在該待的領(lǐng)域，民營企業(yè)待在該待的領(lǐng)域，這就解決了“國民共進(jìn)”的問題，而解決的辦法就是國企實(shí)施分類改革。

國有企業(yè)分類改革的思路

2015年，中共中央、國務(wù)院頒布了《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》，文件中確認(rèn)了不同行業(yè)的國有企業(yè)界定功能和分類，實(shí)行分類改革、分類發(fā)展、分類監(jiān)管、分類定責(zé)、分類考核，具體來說把國有企業(yè)分為公益類與商業(yè)類兩大類。我講的是競爭性和非競爭性。如果從學(xué)術(shù)角度講，分競爭和非競爭更容易把控，國外文獻(xiàn)當(dāng)中也非常清晰。分類改革終于變成國家的文件，我認(rèn)為這是非常好的，這是和社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)很對接的一種思路。

總的來說，國企分類改革的思路，我用坐標(biāo)系來表述，橫坐標(biāo)由競爭到壟斷，縱坐標(biāo)由私產(chǎn)品到公產(chǎn)品，分為四個(gè)象限。在第二象限，如果它的產(chǎn)品性質(zhì)是公共產(chǎn)品，行業(yè)性質(zhì)是壟斷的，那么就是國家所有、國家經(jīng)營;如果它的產(chǎn)品性質(zhì)的是私人產(chǎn)品，行業(yè)性質(zhì)是壟斷，就應(yīng)該國有國控;如果產(chǎn)品性質(zhì)是私人產(chǎn)品，行業(yè)性質(zhì)是競爭的，那么實(shí)施產(chǎn)權(quán)多元化或非國有化。

這個(gè)思路很清晰，既能夠有效保證以公有制為主的原則，又能夠?qū)崿F(xiàn)國有企業(yè)成為自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧的市場主體的目標(biāo)，還能有效地防范國有資產(chǎn)流失問題。我認(rèn)為，不要簡單再搞沒有前提條件的股份制改革，國有企業(yè)股份制改造很有可能有出現(xiàn)國有資產(chǎn)流失問題，雖不是必然的，但是有可能的。

第II象限內(nèi)的企業(yè)提供的產(chǎn)品屬于公共產(chǎn)品類，行業(yè)特征具有壟斷性，一般采用國有國營模式，分為三個(gè)類型：

1、純公共產(chǎn)品。這是既不具有競爭性也不具有排他性的物品，例如國防。從全球范圍看，各個(gè)國家和地區(qū)的純公共產(chǎn)品基本上都是由政府來提供的。由于純公共產(chǎn)品難以通過私人部門供給，由政府提供公共產(chǎn)品時(shí)能夠準(zhǔn)確地匹配社會(huì)對公共產(chǎn)品的需求。這樣一來，提供純公共產(chǎn)品的國有企業(yè)就可以以社會(huì)福利最大化為運(yùn)營目標(biāo)，提供的產(chǎn)品對于全社會(huì)來說是有效率的。

2、準(zhǔn)公共類產(chǎn)品。其中，一類是具有非排他性和不充分的非競爭性的公共產(chǎn)品，像地下水流域、牧區(qū)、森林等，要實(shí)行國有國營。不能指望一個(gè)自負(fù)盈虧的農(nóng)場給你保護(hù)東北小興安嶺的紅松，這是不太現(xiàn)實(shí)的。另一類是具有非競爭性的特征，但非排他性不充分，比如自來水、電網(wǎng)、郵政、市政建設(shè)、鐵路、港口、碼頭、城市公共交通等。這類準(zhǔn)公共產(chǎn)品不充分的排他性可能帶來“擁擠效應(yīng)”和“過度使用”的問題，從而導(dǎo)致市場失靈。因此最好實(shí)行國家經(jīng)營，若是讓私人資本進(jìn)來，則難以保證物品提供的質(zhì)量合格與價(jià)格穩(wěn)定。

3、公益類產(chǎn)品。這類產(chǎn)品具有很強(qiáng)的正外部性，但物品的技術(shù)特征可能是競爭性和排他性的，比如醫(yī)療、教育、社保等。最好的情況下，國家有能力把老百姓的醫(yī)療、教育、社保都解決了，但目前階段我們做不到。因此，我們要把醫(yī)療、教育、社保分為基本和非基本的，基本的教育，基本的醫(yī)療，基本的社保應(yīng)該國家所有、國家經(jīng)營，為普通老百姓提供最基本的醫(yī)療、教育、社保服務(wù)和保障。政府要把基本的需求解決，把非基本的放開�，F(xiàn)在很多私人資本愿意進(jìn)教育領(lǐng)域、醫(yī)療領(lǐng)域、社保領(lǐng)域，問題是政府全把它包起來，民營資本找不到進(jìn)入的渠道，不能提供更多供給。

第III象限內(nèi)的國有企業(yè)提供的產(chǎn)品具有排他性，但具有自然壟斷特征，一般宜采用國有國控模式，即壟斷性國有企業(yè)應(yīng)該進(jìn)行股份制改造，但國有資本應(yīng)具有控制地位。

自然壟斷行業(yè)，如能源、原材料、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，包括中國的支柱產(chǎn)業(yè)，特別是高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，這個(gè)領(lǐng)域別太相信市場，當(dāng)然我們要利用市場，但這個(gè)領(lǐng)域我們有國家利益目標(biāo)、國家戰(zhàn)略目標(biāo)。這個(gè)領(lǐng)域的壟斷和產(chǎn)權(quán)性質(zhì)是沒關(guān)系的，這與行業(yè)性質(zhì)有關(guān)系。無論是交給國家還是交給外國資本都會(huì)造成壟斷。航空、石油、橋梁、道路、郵政、通信產(chǎn)業(yè)放開，自由競爭，任由外國資本進(jìn)入，這是過了底線，不能完全放開。這部分我們國有資本還是要處于控制地位。這時(shí)候我們可以讓它海外上市，讓它參與市場競爭，但不是完全按照市場化的標(biāo)準(zhǔn)將其改造為單純以利潤最大化為目標(biāo)的市場主體。

第IV象限內(nèi)的國有企業(yè)所提供的是具有競爭性與消費(fèi)上排他性的私人產(chǎn)品，原則上應(yīng)完全走向市場。

通過 40余年的市場化改革，有一部分競爭性國有企業(yè)實(shí)際上保持了和非國有企業(yè)同等的競爭力。對這部分企業(yè)宜進(jìn)行產(chǎn)權(quán)多元化的股份制改造，使之成為政企分開、產(chǎn)權(quán)明晰化、產(chǎn)權(quán)主體多元化、管理科學(xué)的市場競爭主體，并以利潤最大化為經(jīng)營目標(biāo)參與市場競爭，以法人資產(chǎn)承擔(dān)責(zé)任。而對于那些效率低下、規(guī)模較小、市場競爭度高、市場需求變化快、產(chǎn)業(yè)重要性和關(guān)聯(lián)度小、國家對其承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)大于其上繳收益的競爭性國有企業(yè)，適宜采用民營化的方式實(shí)現(xiàn)國有資本的退出。

分類推進(jìn)國有企業(yè)混合所有制改革

1、混合所有制改革的新方向

混合所有制改革也是大家頗為關(guān)心的一個(gè)議題。2015年提出了分類改革以后，緊接著中央和國務(wù)院又出臺(tái)了幾個(gè)文件，未來改革的重點(diǎn)搞混合所有制改革。其實(shí)混改不是個(gè)新概念，上世紀(jì)90年代，黨的十四大以后，我們提出了建立現(xiàn)代企業(yè)制度，就提出了混合所有制概念。這一次我們重提混合所有制，有什么新意呢?我認(rèn)為是分類改革，應(yīng)該在分類改革當(dāng)中推進(jìn)混合所有制改革�；旌纤�有制有多種形式，具體來說就是國企入股民企，民企入股國企，國企員工持股。處于壟斷行業(yè)的國有企業(yè)具有有市場支配勢力和融資優(yōu)勢，這是民營企業(yè)的短板;民營企業(yè)的優(yōu)勢是經(jīng)營機(jī)制靈活，這是國有企業(yè)短板，兩個(gè)混合，各取所需，很好的一件事情。

2、混合所有制改革中的“宏觀分類”與“微觀分類”

就宏觀分類來講，2015年中央《指導(dǎo)意見》里說“誰出資誰分類”，這個(gè)企業(yè)到底是屬于商業(yè)類還是公益類，誰說了算?這個(gè)企業(yè)所有者說了算。是不是有可能這個(gè)企業(yè)所有者出于既得利益，扭曲分類標(biāo)準(zhǔn)呢?我認(rèn)為需要實(shí)現(xiàn)分類標(biāo)準(zhǔn)客觀化，客觀標(biāo)準(zhǔn)很好做，西方國家做相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)規(guī)制政策時(shí)有個(gè)非常明確的產(chǎn)業(yè)細(xì)分。我們國家發(fā)改委在制定產(chǎn)業(yè)政策時(shí)也有一套非常明確的產(chǎn)業(yè)細(xì)分標(biāo)準(zhǔn);經(jīng)濟(jì)學(xué)上來講，我們可以通過投入產(chǎn)出法和其他分析方法，也可以測度企業(yè)競爭性和壟斷性問題。有了客觀的分類標(biāo)準(zhǔn)，就可以向社會(huì)公示，各個(gè)國有企業(yè)對照分類標(biāo)準(zhǔn)，就可以明確知道自己的企業(yè)是屬于公益類企業(yè)還是商業(yè)類企業(yè)，公益類企業(yè)一般采取國有國營，處于商業(yè)類中的自然壟斷行業(yè)，混改時(shí)國有資本保持控制地位，如果屬于一般競爭性國有企業(yè)，混改時(shí)民營資本處于控制地位也沒有任何問題。

有了這個(gè)宏觀分類還不夠，還有個(gè)微觀分類。本世紀(jì)初開始，央企股份制改造上市的時(shí)候，國有企業(yè)募得了很多錢，特別是在2008年金融危機(jī)以后，4萬億刺激計(jì)劃讓我們的國有企業(yè)又獲得了很多錢，這些錢干什么呢?一部分錢投到主業(yè)上，但大部分錢沒有投到主業(yè)上，和民營資本搶飯吃了，進(jìn)入到競爭性行業(yè)去了。從本世紀(jì)初開始，它籌到大部分的錢去進(jìn)入房地產(chǎn)行業(yè)了，去建賓館了，去建旅游公司、金融公司了。甚至夸張地說，細(xì)看有些上市公司財(cái)務(wù)報(bào)表，主要的利潤已經(jīng)不來源于主業(yè)，而是來源于副業(yè)。

這導(dǎo)致我們民營企業(yè)越來越困難。我們民營企業(yè)經(jīng)營難，投資積極性不足，并不僅僅是融資難、融資貴的問題，這不是個(gè)致命問題，致命問題是民營企業(yè)有錢沒地方投，難以與通過其他行業(yè)壟斷建立本行業(yè)競爭優(yōu)勢的國有企業(yè)競爭。因此對于混改中的國企要進(jìn)行微觀分類，主業(yè)以其市場支配實(shí)力和融資優(yōu)勢，吸引民營企業(yè)作為財(cái)務(wù)投資人;副業(yè)則吸收民企作為戰(zhàn)略投資人，這才能激發(fā)混改的動(dòng)力。

3、混合所有制改革實(shí)踐中的問題

觀察混改實(shí)踐，我們發(fā)現(xiàn)很多國有企業(yè)參與了混改。但是仔細(xì)分析一下，發(fā)現(xiàn)混改主體大都是國有與國有混，并沒有讓國企與民企真正混起來。第二個(gè)問題在于，本來我們希望民營資本進(jìn)入到國有里，他持有一定股份，進(jìn)入公司董事會(huì)，結(jié)果發(fā)現(xiàn)很多民營企業(yè)被國有企業(yè)混掉了，這就是所謂的新公私合營。本來說這個(gè)企業(yè)是民營的，結(jié)果與國有一混，國有資本就控股了，這好像和我們的改革目標(biāo)初衷還是相反的。第三個(gè)問題，國有企業(yè)混改時(shí)壟斷行業(yè)不開放，競爭性行業(yè)讓民營企業(yè)參股，卻不能派董事，民營資本真金白銀投進(jìn)來最后啥話說了不算，還要承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，這樣一來民企沒熱情，混改推進(jìn)陷入窘境。

4、推行混改還需引入動(dòng)力機(jī)制

混合所有制改革雖然有好的文件和指導(dǎo)，但沒有真正完全落地，四年來只混不改、只混少改的問題仍存在。我們要在制度設(shè)計(jì)當(dāng)中，進(jìn)行分類標(biāo)準(zhǔn)客觀化，進(jìn)行微觀分類，政策設(shè)計(jì)上要打消人家的顧慮，讓改革者有回報(bào)，不能讓改革者背負(fù)成本，這是改革的動(dòng)力機(jī)制，這樣能夠真正推進(jìn)分類改革，才能真正在分類改革原則上推進(jìn)混合所有制改革。

市場經(jīng)濟(jì)能不能再向前再邁一步，就看國有企業(yè)改革能不能再向前邁一步。市場改革核心是產(chǎn)權(quán)改革，產(chǎn)權(quán)改革里，沒有國有企業(yè)改革做先行，民營企業(yè)發(fā)展，玻璃門、彈簧門、旋轉(zhuǎn)門還會(huì)存在�？倳�記在民營企業(yè)家座談會(huì)上講的非常清楚，借助混合所有制改革為契機(jī)，給民營企業(yè)發(fā)展提供好的機(jī)會(huì)。如何通過國有企業(yè)的混合所有制改革把國有企業(yè)推向市場，我認(rèn)為要引入一個(gè)改革動(dòng)力機(jī)制，只有重塑改革動(dòng)力機(jī)制才是推動(dòng)混合所有制改革的關(guān)鍵。

精彩答疑節(jié)選

Q：楊教授您好，國企是全體國民所有的，但我并沒有感覺到中石化賺錢了和我有什么關(guān)系，中石化漲了我也沒覺得我的金融資產(chǎn)增加。國企占有了很多資源，金融資源、行政資源、土地資源，這些也都可以，他占了這個(gè)資源，普通老百姓占的資源就少，就會(huì)有影響。怎么能把國有企業(yè)利潤分給老百姓?比如建立國民基金，讓我們普通人也能分享它的利潤，倒不一定要給到個(gè)人，可以提供公共服務(wù)或跨地區(qū)轉(zhuǎn)移支付，或養(yǎng)老金虧空問題，可以用在這上面，承擔(dān)責(zé)任以匹配他的壟斷地位。

A：你的觀點(diǎn)還是挺有價(jià)值的。確實(shí)馬克思構(gòu)想的社會(huì)所有制，與后來在實(shí)踐當(dāng)中社會(huì)主義國家推行的公有制還是有些差異的，馬克思所講的全體所有制，就是你所理解的，全社會(huì)人員平均占有資料并且平等分享收益。實(shí)踐當(dāng)中我們體現(xiàn)為國家代表全體人民來掌握這部分資產(chǎn)，所以，它不能直接表現(xiàn)為所有權(quán)的控制以及收益平均量化到每個(gè)老百姓。

但我們有個(gè)非常重要的前提，黨是人民的黨，政府是人民的政府，最后資產(chǎn)的控制權(quán)以及資產(chǎn)收益都是回歸到政府那里，政府是代表人民分享資產(chǎn)，道義上來講仍然認(rèn)為是全體人民來享用，實(shí)踐當(dāng)中還是認(rèn)為有些偏離，我們感受度不高。

怎么解決這個(gè)問題呢?讓老百姓要實(shí)實(shí)在在地感受到國有企業(yè)資產(chǎn)給我?guī)�來的一些好處。因�(yàn)楫?dāng)下面臨很多問題，比如老百姓的養(yǎng)老問題，我建議在本次混改當(dāng)中，宏觀分類、微觀分類當(dāng)中，建議加大對競爭性產(chǎn)業(yè)當(dāng)中的國有企業(yè)在混改時(shí)民營資本進(jìn)入的程度。其中涉及到股權(quán)置換問題，我建議把這部分國有股權(quán)置換當(dāng)中讓民營企業(yè)進(jìn)來，甚至可以保持控制權(quán);另一方面，國有資本退出之后的資金建議分三份：1/3回歸到主業(yè)，因?yàn)橹鳂I(yè)還是需要增加投資的;1/3構(gòu)建一個(gè)新產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金，現(xiàn)在國家要重點(diǎn)發(fā)展那些國家建設(shè)項(xiàng)目，或者國家要重點(diǎn)突破的產(chǎn)業(yè)，來給予產(chǎn)業(yè)支持;1/3建立一些社會(huì)保障基金，轉(zhuǎn)回到社會(huì)保障基金，比如建立基本養(yǎng)老，基本醫(yī)療來補(bǔ)貼給老百姓。這樣一方面加大民營資本進(jìn)入，另一方面來讓老百姓更多地享受到好處。

來源:國資管理

圖片來源：找項(xiàng)目網(wǎng)

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