2019年10月底，國務(wù)院國資委發(fā)布了《關(guān)于印發(fā)的通知》(國資產(chǎn)權(quán)〔2019〕653號，下稱《混改指引》)。盡管該文調(diào)整對象明確為規(guī)范中央企業(yè)的混合所有制改革，但實際上對各地方國有企業(yè)的混合所有制改革同樣具有直接的指導(dǎo)作用。因此，全面、準(zhǔn)確理解《混改指引》相關(guān)規(guī)定，有利于推動全國各地國有改革三年行動方案的有序?qū)嵤�。本文結(jié)合作者近幾年承辦的五十多例國企混改項目實務(wù)經(jīng)驗，對《混改指引》所涉相關(guān)事項作如下解讀。

一、關(guān)于可行性研究與穩(wěn)定風(fēng)險評估

《混改指引》提出的基本操作流程第一項就是“可行性研究”。我們認(rèn)為，所謂可行性研究，就是對擬混改企業(yè)推進(jìn)改革的必要性和可行性進(jìn)行分析與論證：首先，要根據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)和新一輪改革文件精神，分析擬混改企業(yè)是否屬于合適的改革主體對象(如實行員工持股，需納入試點范圍或是否屬于文件規(guī)定的國有科技型企業(yè));其次，要站在上級集團或國資監(jiān)管機構(gòu)角度，弄清擬混改企業(yè)屬于何種功能定位，上級集團或國資監(jiān)管機構(gòu)對擬混改企業(yè)的戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃或要求，以判斷其是否合適混改、為什么要混改，或選擇何種混改方式;再次，要結(jié)合擬混改企業(yè)自身的業(yè)務(wù)、資產(chǎn)、人員構(gòu)成情況，分析擬混改企業(yè)的現(xiàn)存問題以及突破發(fā)展瓶頸的迫切要求和有利條件，分析預(yù)判擬混改企業(yè)干部職工是否支持改革;最后，還應(yīng)就混改后企業(yè)的治理結(jié)構(gòu)、機制創(chuàng)新、發(fā)展前景與事業(yè)計劃等進(jìn)行科學(xué)論證與預(yù)測分析。因此，開展混改的可行性研究，應(yīng)實事求是地分析、論證，不能做成“可批性”研究報告。

另外，《混改指引》提出，“可行性研究階段，企業(yè)應(yīng)按照有關(guān)文件規(guī)定，對實施混合所有制改革的社會穩(wěn)定風(fēng)險作出評估。”我們理解，可行性研究與社會穩(wěn)定風(fēng)險評估是相互關(guān)聯(lián)、但各有不同內(nèi)涵的兩件事。前者需要從宏觀到微觀認(rèn)真如實地分析進(jìn)行混改的必要性和可行性，其中包括推進(jìn)混改面臨的社會穩(wěn)定風(fēng)險的簡要分析;后者則是基于企業(yè)進(jìn)行混改屬于與廣大職工利益密切相關(guān)的重大事項，需根據(jù)中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強社會治安防控體系建設(shè)的意見》等文件要求，對擬推進(jìn)混改前可能影響社會穩(wěn)定因素開展系統(tǒng)的調(diào)查，從合法性、合理性、可行性、可控性等方面科學(xué)地預(yù)測、分析和評估，制定風(fēng)險應(yīng)對策略和預(yù)案。如穩(wěn)定風(fēng)險評估等級在C級以下，則可以推進(jìn)，如穩(wěn)定評估風(fēng)險等級為A或B，則不宜推進(jìn)。

二、關(guān)于混改前置的資產(chǎn)重組

《混改指引》提出，“企業(yè)實施混合所有制改革，應(yīng)合理確定納入改革的資產(chǎn)范圍，需要對資產(chǎn)、業(yè)務(wù)進(jìn)行調(diào)整的，可按照相關(guān)規(guī)定選擇無償劃轉(zhuǎn)、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、產(chǎn)權(quán)置換等方式。”我們認(rèn)為，這一規(guī)定有利于產(chǎn)權(quán)持有單位根據(jù)擬混改企業(yè)的實際情況對其業(yè)務(wù)及相關(guān)資產(chǎn)進(jìn)行合理的、必要的調(diào)整與處置。

第一，該規(guī)定并不意味著對所有擬混改企業(yè)的業(yè)務(wù)和資產(chǎn)都需要進(jìn)行分割、分離調(diào)整處置，而應(yīng)根據(jù)擬混改企業(yè)的改革實際需要，對擬混改企業(yè)的業(yè)務(wù)、資產(chǎn)進(jìn)行必要的調(diào)整。如對不宜納入混改范圍的公益性業(yè)務(wù)、國企承擔(dān)的社會服務(wù)功能業(yè)務(wù)，可在改革時將其業(yè)務(wù)剝離出來，對相關(guān)資產(chǎn)進(jìn)行相應(yīng)的處置。

第二，調(diào)整業(yè)務(wù)和處置資產(chǎn)一般應(yīng)按“資產(chǎn)隨著業(yè)務(wù)走、人員隨著資產(chǎn)走”的原則，依法合規(guī)處置資產(chǎn)，合理分流安置人員。

第三，對國有獨資企業(yè)之間、國有企業(yè)與其全資子公司之間的資產(chǎn)處置，可按無償劃轉(zhuǎn)方式處理;除此之外的資產(chǎn)處置行為，應(yīng)遵循《企業(yè)國有資產(chǎn)交易監(jiān)督管理辦法》(國務(wù)院國資委財政部令第32號)等相關(guān)規(guī)定，進(jìn)行產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓或產(chǎn)權(quán)置換。

三、關(guān)于清產(chǎn)核資程序

這是混改實務(wù)中往往令擬混改企業(yè)或其上級單位比較糾結(jié)的一個問題。而《混改指引》恰恰沒有給予明確指引：“企業(yè)混合所有制改革前如確有必要開展清產(chǎn)核資工作的，按照有關(guān)規(guī)定履行程序。”那么，怎么判斷是“確有必要開展清產(chǎn)核資工作的”情形呢?

我們認(rèn)為，這不應(yīng)由擬混改企業(yè)或其上級單位自行評判決策，而是應(yīng)該按照現(xiàn)行有效的法律法規(guī)和政策要求來衡量：

《中華人民共和國企業(yè)國有資產(chǎn)法》第四十二條規(guī)定，“企業(yè)改制應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定進(jìn)行清產(chǎn)核資、財務(wù)審計、資產(chǎn)評估，準(zhǔn)確界定和核實資產(chǎn)，客觀、公正地確定資產(chǎn)的價值。”

《國有企業(yè)清產(chǎn)核資辦法》(國資委1號令)第八條規(guī)定，“符合下列情形之一，需要進(jìn)行清產(chǎn)核資的，由企業(yè)提出申請，報同級國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)批準(zhǔn):(一)企業(yè)分立、合并、重組、改制、撤銷等經(jīng)濟行為涉及資產(chǎn)或產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)重大變動情況的……”

《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會關(guān)于規(guī)范國有企業(yè)改制工作意見的通知》(國辦發(fā)〔2003〕96號)以及《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國資委關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范國有企業(yè)改制工作實施意見的通知》(國辦發(fā)〔2005〕60號)都專門強調(diào)要認(rèn)真做好清產(chǎn)核資工作。

《國務(wù)院辦公廳關(guān)于建立國有企業(yè)違規(guī)經(jīng)營投資責(zé)任追究制度的意見》(國辦發(fā)〔2016〕63號)也把“未按規(guī)定組織開展清產(chǎn)核資、財務(wù)審計和資產(chǎn)評估”明確列為需終身追責(zé)的違規(guī)經(jīng)營投資事項之一。

可見，無論是法律規(guī)定，還是現(xiàn)行有效的政策文件均要求，國有企業(yè)改制引起的重大資產(chǎn)或產(chǎn)權(quán)變動，必須進(jìn)行清產(chǎn)核資。而且，清產(chǎn)核資是完全獨立、有別于財務(wù)審計和資產(chǎn)評估的前置程序。國企混改無疑屬于引起重大產(chǎn)權(quán)變動的行為，一般都應(yīng)當(dāng)進(jìn)行清產(chǎn)核資。其中的例外情形是：根據(jù)國辦發(fā)〔2005〕60號文件規(guī)定，“企業(yè)實施改制僅涉及引入非國有投資者少量投資，且企業(yè)已按照國家有關(guān)規(guī)定規(guī)范進(jìn)行會計核算的，經(jīng)本級國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)批準(zhǔn)，可不進(jìn)行清產(chǎn)核資。”

四、關(guān)于審計與評估機構(gòu)選聘

關(guān)于國企混改對審計、評估機構(gòu)的選聘，應(yīng)注意以下三點：

(一)審計與評估機構(gòu)的選聘主體。

《混改指引》提出，“實施混合所有制改革，應(yīng)當(dāng)按照《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會關(guān)于規(guī)范國有企業(yè)改制工作意見的通知》(國辦發(fā)〔2003〕96號)、《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國資委關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范國有企業(yè)改制工作實施意見的通知》(國辦發(fā)〔2005〕60號)等規(guī)定，開展財務(wù)審計工作。”而國辦發(fā)〔2005〕60號文件明確規(guī)定，“企業(yè)實施改制必須由審批改制方案的單位確定的中介機構(gòu)進(jìn)行財務(wù)審計和資產(chǎn)評估”。這就是說，央企非重要子公司混改的審計評估機構(gòu)的選聘方，應(yīng)該是央企集團公司(關(guān)鍵重要子公司的改制方案由國務(wù)院國資委審批)。但《混改指引》同時又規(guī)定，“評估對象為企業(yè)股權(quán)的資產(chǎn)評估項目，由產(chǎn)權(quán)持有單位委托，其中涉及增資擴股事項的，可由產(chǎn)權(quán)持有單位和增資企業(yè)共同委托”。那么，《混改指引》的新規(guī)定意味著央企非重要子公司混改評估機構(gòu)的選聘主體已下放到產(chǎn)權(quán)持有單位(可能是央企一級，更多的是央企二、三級公司)。

我們認(rèn)為，同一混改項目的財務(wù)審計和資產(chǎn)評估機構(gòu)的選聘主體應(yīng)該一致為宜，且根據(jù)從新原則，都應(yīng)按《混改指引》要求，由產(chǎn)權(quán)持有單位選聘與委托，其中涉及增資擴股事項的，可由產(chǎn)權(quán)持有單位和增資企業(yè)共同委托。

(二)審計和評估機構(gòu)的選聘范圍。

《混改指引》強調(diào)了中央企業(yè)應(yīng)當(dāng)采取差額競爭方式在本企業(yè)評估機構(gòu)備選庫內(nèi)選聘評估機構(gòu)。而對財務(wù)審計機構(gòu)，則沒有強行要求在備選庫中選聘。實務(wù)中，各央企基本可仍按謹(jǐn)慎原則，在央企原有的備選庫中選擇合適的大型審計機構(gòu)。

(三)審計與評估機構(gòu)的獨立性原則。

《混改指引》要求，“選聘的審計機構(gòu)近兩年內(nèi)在企業(yè)財務(wù)審計中沒有違法、違規(guī)記錄，未承擔(dān)同一混合所有制改革項目的評估業(yè)務(wù)，與企業(yè)不存在經(jīng)濟利益關(guān)系。”這一規(guī)定意在強調(diào)審計與評估的獨立性原則。從法律形式上講，現(xiàn)有承辦央企業(yè)務(wù)的大中型審計機構(gòu)都不存在同時具有評估資格或職能的問題。只是因歷史原因，不少評估公司是從會計師事務(wù)所分立出來的，可能還都屬于同一投資人或?qū)嶋H控制人控制。因此，在實務(wù)中可按謹(jǐn)慎原則，盡可能避免選聘同一控制下的審計機構(gòu)和評估機構(gòu)。

五、關(guān)于引進(jìn)非公有資本的條件要求

《混改指引》提出，擬混改企業(yè)應(yīng)制定混合所有制改革方案，方案一般包括以下內(nèi)容：“……引進(jìn)非公有資本的條件要求、方式、定價辦法……”

我們認(rèn)為，擬混改企業(yè)在制定改革方案時，不合適提出引入非公有資本的條件要求，理由如下：

(一)就國企改革的必要性來講，深化國有企業(yè)的改革，引入外部投資者，很難論證非得引入非公有資本投資者不可。如通過公開市場引入的投資者是國有資本投資方，也是一種實現(xiàn)國企股權(quán)多元化的改革。

(二)國企改革引入外部投資者，要充分發(fā)揮市場機制的決定性作用，主要通過產(chǎn)權(quán)市場、股票市場等市場化平臺，以公開、公平、公正的方式進(jìn)行。因此，就進(jìn)場交易規(guī)則來講，不宜提出投資方必須是非公有資本的這一限制條件。否則，明顯違背不得有明確指向性或違反公平競爭原則。如通過公開市場方式引入了合適的非公有資本投資者，是實現(xiàn)了國企混改的結(jié)果，而不是進(jìn)場交易引入投資者的目的。

來源;中國金融信息網(wǎng)

圖片來源：找項目網(wǎng)

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