來(lái)源:西姆國(guó)有經(jīng)濟(jì)研究院

作者:徐懷玉 常金乾

自2015年開(kāi)始的新一輪的深化國(guó)企改革以來(lái)，混合所有制改革作為國(guó)企改革的重要舉措，通過(guò)混資本，達(dá)到改機(jī)制的目的，在以產(chǎn)權(quán)制度改革為核心內(nèi)容的國(guó)企改革中有著不可替代的地位。2020年發(fā)布的國(guó)企改革三年行動(dòng)方案提出，要積極穩(wěn)妥深化混合所有制改革，將會(huì)加大國(guó)企混改的范圍和深度，要按照“完善治理、強(qiáng)化激勵(lì)、突出主業(yè)、提高效率”要求，積極推進(jìn)混合所有制改革。在中央的倡導(dǎo)下，各地國(guó)企紛紛開(kāi)展混合所有制改革，那么國(guó)企推行混改究竟成效如何呢?

根據(jù)國(guó)務(wù)院國(guó)資委發(fā)布的消息，2013年以來(lái)，央企累計(jì)實(shí)施混改4000多項(xiàng)，引入社會(huì)資本超過(guò)1.5萬(wàn)億元。到2020年底，央企混合所有制企業(yè)的戶(hù)數(shù)占比超過(guò)70%，比2012年底提高近20個(gè)百分點(diǎn)，其中，上市公司是央企混改的主要載體。地方國(guó)有企業(yè)混合所有制戶(hù)數(shù)占比達(dá)到54%，引入社會(huì)資本超過(guò)7000億元。然而，透過(guò)這些數(shù)據(jù)，我們發(fā)現(xiàn)國(guó)企的混合所有制改革背后仍然存在不少問(wèn)題，特別是在改革成效上。

混合所有制改革作為本輪國(guó)企改革的核心內(nèi)容，如若不能發(fā)揮出其應(yīng)有的作用，那么就會(huì)成為國(guó)企改革的主要短板，進(jìn)而影響國(guó)企改革整體的進(jìn)程與效果。

一、國(guó)企混改的短板短在哪

(一)混改企業(yè)的數(shù)量占比的短板

根據(jù)公布的公開(kāi)數(shù)據(jù)，混改企業(yè)戶(hù)數(shù)占比，央企超過(guò)70%，地方國(guó)企超過(guò)50%，這比例看起來(lái)很大，也很樂(lè)觀。但我們不妨稍加分析，首先覺(jué)得在統(tǒng)計(jì)口徑上較為寬松，且相當(dāng)比例是上市公司，而上市公司是天然的混改企業(yè)，即使是國(guó)有獨(dú)資或者全資公司上市之后，社會(huì)公共股東，即非公經(jīng)濟(jì)的參與，自然而然地就成了混改企業(yè)，這部分企業(yè)是可以統(tǒng)計(jì)在混改企業(yè)之中，如果排除在外，也不是不可以的。當(dāng)然，上市前的企業(yè)如果已經(jīng)實(shí)施了混合所有制改革，當(dāng)然是混改企業(yè)，這個(gè)毫無(wú)異議。

根據(jù)2022年3月國(guó)企改革三年行動(dòng)的完成進(jìn)度通報(bào)，按“非穿透式”口徑，在中央企業(yè)、地方各級(jí)子企業(yè)中，混合所有制企業(yè)分別為7249戶(hù)和1.27萬(wàn)戶(hù)，占比分別為20%和25.7%。統(tǒng)計(jì)混改企業(yè)的戶(hù)數(shù)采取“非穿透式”統(tǒng)計(jì)，即某集團(tuán)混改了，那集團(tuán)下面的20或者30個(gè)企業(yè)相當(dāng)于都混改了，統(tǒng)計(jì)只算到集團(tuán)層面。但我們平時(shí)統(tǒng)計(jì)商事主體的時(shí)候，是按照工商登記的標(biāo)準(zhǔn)去統(tǒng)計(jì)，這樣，在口徑上就出現(xiàn)了差異。比如，某省有20個(gè)省屬?lài)?guó)有企業(yè)，如果有5個(gè)這個(gè)層面的企業(yè)混改了，則混改面達(dá)25%。換個(gè)口徑，如果這個(gè)省包括一級(jí)、二級(jí)、三級(jí)甚至更多的級(jí)別的且合計(jì)是400個(gè)法人主體，只有5個(gè)主體是混改企業(yè)，那么這個(gè)混改面只有1.25%。所以如何統(tǒng)計(jì)或者何種口徑，是衡量混改面大小的一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題，也是反映改革成果的標(biāo)志之一。從“應(yīng)改盡改，能混盡混”的要求出發(fā)，在數(shù)據(jù)上還有很大的提升空間。

(二)混改企業(yè)的股份占比的短板

國(guó)企混改中繞不開(kāi)的話題就是企業(yè)控制權(quán)的安排問(wèn)題，是關(guān)系到混改能否達(dá)成既定目標(biāo)，優(yōu)化國(guó)有企業(yè)公司治理結(jié)構(gòu)，提高企業(yè)效益的關(guān)鍵性問(wèn)題。根據(jù)國(guó)家混改相關(guān)政策的規(guī)定，按照國(guó)有企業(yè)的職能分類(lèi)，混合的比例和結(jié)構(gòu)，需要結(jié)合企業(yè)的客觀實(shí)際，“一企一策”地推進(jìn)。一般情況下，屬于充分競(jìng)爭(zhēng)行業(yè)和領(lǐng)域的商業(yè)類(lèi)國(guó)有企業(yè)，國(guó)有股權(quán)“宜控則控”、“宜參則參”。關(guān)系國(guó)家安全、國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域的商業(yè)類(lèi)國(guó)有企業(yè)，要保持國(guó)有資本控股地位。公益類(lèi)國(guó)有企業(yè)一般采取國(guó)有獨(dú)資形式。

實(shí)踐中，部分國(guó)有企業(yè)為了完成上級(jí)下達(dá)的混改任務(wù)，拋棄前已述及的原則，搞拉郎配，呈現(xiàn)“交作業(yè)”心態(tài)，民營(yíng)股東股權(quán)占比較少，話語(yǔ)權(quán)偏弱，參與感不足。在相當(dāng)一部分國(guó)企混改案例中，民營(yíng)股東的股權(quán)占比是低于10%的，與“混”之前沒(méi)什么兩樣。國(guó)企領(lǐng)導(dǎo)更注重完成任務(wù)，只是形式上完成了混改。

例如，A公司是某地方建筑國(guó)企集團(tuán)，通過(guò)引入其上級(jí)公司設(shè)立的基金作為戰(zhàn)略投資者，持股比例僅5%，作為自己的改革成果上報(bào)，結(jié)果，國(guó)資委并不認(rèn)同這樣的混改模式。

我們接觸的另一家化工企業(yè)B公司，新設(shè)一家注冊(cè)資本5個(gè)億的子公司，為了符合省國(guó)資委“新設(shè)企業(yè)必須是混改企業(yè)”的要求，找到一家關(guān)聯(lián)供應(yīng)商，作為引入的民營(yíng)資本，出資250萬(wàn)元，占股0.5%，也算是完成混改交了差。

(三)混改企業(yè)的改革實(shí)際成效的短板

混改的目的是通過(guò)“混資本”，達(dá)到“改機(jī)制”的效果。只談形式，不談內(nèi)容，是無(wú)法達(dá)到預(yù)期效果的。因此，發(fā)揮混改的效果，關(guān)鍵是能否從市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)的角度去設(shè)計(jì)混改，在混改的同時(shí)配套市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)機(jī)制改革，激發(fā)企業(yè)活力，讓民營(yíng)股東真正參與進(jìn)來(lái)。實(shí)際上，由于種種因素的限制，不少國(guó)企混改后并未在企業(yè)深化機(jī)制改革，或者說(shuō)機(jī)制改革力度不大。最終除了股東變化之外，其他一切沒(méi)變，對(duì)企業(yè)的發(fā)展也難以起到推動(dòng)作用。

例如，C公司是當(dāng)?shù)卮笮蛧?guó)企集團(tuán)下屬的一家科技型企業(yè)，市場(chǎng)化程度不高，業(yè)務(wù)長(zhǎng)期依賴(lài)集團(tuán)內(nèi)部市場(chǎng)�；旄牡闹饕�目的是通過(guò)引入一家行業(yè)內(nèi)技術(shù)領(lǐng)先的民營(yíng)企業(yè)，借助民營(yíng)企業(yè)的技術(shù)優(yōu)勢(shì)和管理優(yōu)勢(shì)提升自身的發(fā)展水平�；旄暮�，民營(yíng)企業(yè)股權(quán)比例為30%，國(guó)有股東占股70%，國(guó)資保持控股地位。剛開(kāi)始，隨著民營(yíng)股東的進(jìn)入，市場(chǎng)化程度明顯提高，營(yíng)收和利潤(rùn)呈現(xiàn)上升的良好態(tài)勢(shì)。但由于沒(méi)有建立相應(yīng)的公司治理機(jī)制，董事會(huì)對(duì)經(jīng)營(yíng)層的授權(quán)也遲遲落不了地，按照公司章程的約定，民企推薦的總經(jīng)理遲遲得不到董事會(huì)的批準(zhǔn)和聘用，公司的市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)機(jī)制改革更是沒(méi)有任何實(shí)質(zhì)成果也胎死腹中。最終導(dǎo)致民企退股，雙方不歡而散，上演了一場(chǎng)轟轟烈烈的改革鬧劇。

二、如何補(bǔ)國(guó)企混改的短板

混合所有制改革不同于其他的一些改革，比如任期制和契約化，比如董事會(huì)的外大內(nèi)，是一種單方面行為，公司遵循有關(guān)規(guī)定做就可以了，不需要第三方的同意，也不需要和其他超出公司掌控力之外的主體去協(xié)調(diào)。

混改顯然不同于上述改革。首先，混改涉及股權(quán)的變動(dòng)，公司本身不能做主，需要股東會(huì)的決議，國(guó)企尤其需要上級(jí)的批準(zhǔn)，出現(xiàn)國(guó)企混改后非控股的，有的還需要政府審批；其次，引進(jìn)戰(zhàn)投不是非公經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)投想進(jìn)就進(jìn)，或者你想讓他進(jìn)就進(jìn)，這是一個(gè)商務(wù)的過(guò)程，是一個(gè)本著“平等自愿，互利互惠”的原則下達(dá)成的一致，并形成協(xié)議，制定章程。這個(gè)過(guò)程有時(shí)候很長(zhǎng)，這件事情有時(shí)候很難；第三，更多的是觀念的問(wèn)題。“郎顧之爭(zhēng)”至今不絕于耳，“國(guó)有資產(chǎn)流失”的風(fēng)險(xiǎn)壓力依然很大，于是，不能讓“逐利”的民企侵蝕國(guó)企的正統(tǒng)思想。說(shuō)到底，混改的阻力更多的是來(lái)自觀念的解放。

那么，如何去補(bǔ)國(guó)企混改的短板呢，我們認(rèn)為，去尋找混改的發(fā)力點(diǎn)，然后啃下混改這塊堅(jiān)硬的骨頭。

什么是企業(yè)的發(fā)力點(diǎn)，發(fā)力點(diǎn)在哪里，這是我們首先要思考的問(wèn)題。劉鶴副總理和郝鵬主任多次強(qiáng)調(diào)，國(guó)企改革就是要把企業(yè)活力釋放出來(lái)，就是要把企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力打造出來(lái)。原中建材董事長(zhǎng)宋志平說(shuō)過(guò)，混改就是國(guó)企的實(shí)力，加民企的活力，等于公司的競(jìng)爭(zhēng)力。

所以，企業(yè)的發(fā)力點(diǎn)在于如何釋放企業(yè)活力入手。

(一)對(duì)符合條件的國(guó)有企業(yè)應(yīng)改盡改，能混則混

國(guó)有企業(yè)一般都是具備一定基礎(chǔ)和規(guī)模的集團(tuán)性企業(yè)，旗下的企業(yè)數(shù)量從幾個(gè)、幾十個(gè)到更多，當(dāng)然，并不是每個(gè)企業(yè)都可以混改，都需要混改。所以，我們建議國(guó)企集團(tuán)對(duì)所屬企業(yè)整體混改情況進(jìn)行梳理，按照前已述及的方式進(jìn)行分類(lèi)，特別是對(duì)于主業(yè)處于充分競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)和領(lǐng)域的國(guó)有企業(yè)，按照應(yīng)改則改、能混則混的原則持續(xù)推進(jìn)和深化混改。要針對(duì)每個(gè)企業(yè)的實(shí)際，制定一企一策的混改策略和方案，包括選擇什么樣的戰(zhàn)略投資者，釋放多少股份比例給戰(zhàn)投，是否同時(shí)實(shí)施員工持股，如何通過(guò)投資協(xié)議和公司章程，平衡國(guó)企和民企的合理訴求……通過(guò)混改，倒逼公司治理的完善，促進(jìn)市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)機(jī)制的健全；通過(guò)混改，調(diào)動(dòng)企業(yè)員工的積極性和創(chuàng)造性；通過(guò)混改，提高企業(yè)效率，釋放企業(yè)活力；通過(guò)混改，促進(jìn)企業(yè)向市場(chǎng)要資源，提高企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力。

(二)對(duì)混改企業(yè)實(shí)施差異化管控模式，充分授權(quán)

實(shí)踐中，我們對(duì)于混改企業(yè)的管控模式，一直存在爭(zhēng)議。比如，有一家混改企業(yè)的上級(jí)董事長(zhǎng)，他當(dāng)初就認(rèn)為，混改企業(yè)也是我們的控股子公司，應(yīng)當(dāng)和其他公司一樣的管理，顯示最基本的公平。還有一個(gè)企業(yè)的戰(zhàn)略投資部部長(zhǎng)，咨詢(xún)我一個(gè)問(wèn)題：“為什么我們下面的混改企業(yè)不執(zhí)行公司的文件”云云。

之所以存在這樣的一些情況，是因?yàn)槲覀兊膰?guó)企干部存在國(guó)企管理的思維慣性以及對(duì)非公經(jīng)濟(jì)主體的輕視。我們知道，混改企業(yè)的股東至少是由國(guó)資和非公經(jīng)濟(jì)兩類(lèi)不同性質(zhì)的主體構(gòu)成，否則就不是混改企業(yè)。

所以對(duì)于混改企業(yè)，他的上級(jí)不是國(guó)資股東或者大股東，是股東大會(huì)，大股東表達(dá)意愿，應(yīng)當(dāng)依據(jù)公司法和遵循公司章程，按照這個(gè)規(guī)則在股東大會(huì)或者董事會(huì)上去行使權(quán)利，而不是還是上級(jí)說(shuō)了算或者簡(jiǎn)單地發(fā)文貫徹。僅從這一點(diǎn)來(lái)說(shuō)，混改企業(yè)需要有一個(gè)有別于其他國(guó)有獨(dú)資(全資)企業(yè)的管控制度，即差異化管控制度。

差異化管控的最直接的表現(xiàn)方式就是給混改企業(yè)授權(quán)，且授權(quán)充分。授權(quán)第一步，是明晰大股東和股東會(huì)的權(quán)責(zé)界面，包括議事規(guī)則；其次是股東會(huì)和董事會(huì)的權(quán)責(zé)界面和議事規(guī)則；再次是董事會(huì)和經(jīng)理層的權(quán)責(zé)界面和議事規(guī)則。通過(guò)授權(quán)，讓企業(yè)的各個(gè)治理結(jié)構(gòu)之間，知道哪些事可以做，哪些事不可以做，“不越位，不缺位，不各自為政，不相互替代。”授權(quán)不僅僅是權(quán)利，其實(shí)更多的是責(zé)任，當(dāng)公司決策出現(xiàn)失誤的時(shí)候，容易追責(zé)。只有容易追責(zé)的時(shí)候，才會(huì)切實(shí)地負(fù)起責(zé)任，而不是推諉和懶政。做到“各司其職，各負(fù)其責(zé)，協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)，有效制衡，”企業(yè)的效率自然即提高了。

(三)對(duì)混改企業(yè)實(shí)施員工持股，激發(fā)內(nèi)力

國(guó)企相對(duì)于民企，員工持股有著很好的基礎(chǔ)。主要是員工對(duì)于企業(yè)有著非常強(qiáng)的身份認(rèn)同感，他們當(dāng)中有些人甚至從祖父輩開(kāi)始就工作在這個(gè)企業(yè)，可謂“獻(xiàn)了青春獻(xiàn)終身，獻(xiàn)了終身獻(xiàn)兒孫。”他們大都對(duì)企業(yè)有非常深厚的感情，本能地認(rèn)為自己就是企業(yè)的一份子。因此，推行員工持股，讓他們成為企業(yè)真正的主人，是符合他們感情需要的，滿足了他們盼望與企業(yè)休戚與共的心愿。所以，在國(guó)企改革中推行員工持股，是要讓員工對(duì)企業(yè)的未來(lái)充滿希望，充分調(diào)動(dòng)員工的主觀能動(dòng)性，激發(fā)企業(yè)發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力。

首先，員工持股是混合所有制改革的一種。國(guó)有資產(chǎn)在有些行業(yè)采取相對(duì)控股、參股甚至退出的方式，允許非公有制經(jīng)濟(jì)進(jìn)入，允許原來(lái)企業(yè)的管理層或者員工持股，將是國(guó)有企業(yè)改革的重要模式�！吨笇�(dǎo)意見(jiàn)》提出，員工持股主要采取增資擴(kuò)股、出資新設(shè)等方式。因此，員工持股屬于非公有經(jīng)濟(jì)的性質(zhì)，有利于深化國(guó)有企業(yè)改革，調(diào)動(dòng)各方面積極性，促進(jìn)國(guó)有企業(yè)發(fā)展為混合所有制經(jīng)濟(jì)。

其次，員工持股能從根本上促進(jìn)和改善公司治理。員工既是勞動(dòng)者，了解企業(yè)的生產(chǎn)、銷(xiāo)售和研發(fā)的全過(guò)程，是生產(chǎn)線上的一個(gè)環(huán)節(jié)和部分，也是現(xiàn)代化企業(yè)的一個(gè)重要的生產(chǎn)要素。同時(shí)擁有股東身份，參與混改后的國(guó)有企業(yè)的公司治理，員工持股制度使員工代表可進(jìn)入公司董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、管理層等公司治理的各方面，參與公司的重大經(jīng)營(yíng)決策，有利于更好的激勵(lì)約束機(jī)制的建立。由于企業(yè)各個(gè)層級(jí)都有大小不同的股東們的參與，有利于企業(yè)作出更科學(xué)的決策，也有利于國(guó)有企業(yè)監(jiān)督機(jī)制的建立。

員工持股有利于企業(yè)的長(zhǎng)期發(fā)展。去年年底，西姆發(fā)表的一篇研究文章《最高漲幅699%!盤(pán)點(diǎn)近三年上市國(guó)企員工持股效果》。該文章研究表明，實(shí)行員工持股的企業(yè)大部分經(jīng)營(yíng)績(jī)效有所提高。文章指出，從2018年到2020年三年間，A股一共有1160家上市公司的員工持股方案通過(guò)了股東大會(huì)審議，其中2018年411家，2019年320家，2020年429家，相對(duì)比較穩(wěn)定，但2021年的前三季度，已經(jīng)有658家上市公司的員工持股方案通過(guò)了股東大會(huì)審議，可以說(shuō)是出現(xiàn)了一個(gè)小的爆發(fā)性增長(zhǎng)。研究還表明，2019年實(shí)施員工持股的地方國(guó)企，當(dāng)年平均凈利潤(rùn)增長(zhǎng)率為-123.71%，實(shí)施員工持股后，2020年即出現(xiàn)反轉(zhuǎn)，達(dá)到37.57%，2021年前三季度達(dá)到160.01%;2020年實(shí)施員工持股的地方國(guó)企，當(dāng)年平均凈利潤(rùn)增長(zhǎng)率為21.87%，2021年前三季度凈利潤(rùn)增長(zhǎng)率翻了整整四倍多。

一方面企業(yè)的經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)不斷改善，另一方面員工股東也從不斷的業(yè)績(jī)?cè)鲩L(zhǎng)中獲得利益，激勵(lì)員工股東產(chǎn)生內(nèi)生動(dòng)力，不斷地、能動(dòng)地努力工作，形成良性循環(huán)。

綜上，員工股是現(xiàn)代企業(yè)的一項(xiàng)重要制度，是國(guó)企改革中的一項(xiàng)重要措施和手段，對(duì)提高企業(yè)經(jīng)營(yíng)效率、激發(fā)員工的積極性和創(chuàng)造力、改善企業(yè)的治理規(guī)則和結(jié)構(gòu)，避免經(jīng)理人的短期行為和促進(jìn)企業(yè)的長(zhǎng)期發(fā)展等方面都有重要意義。

另一個(gè)西姆的案例也證實(shí)了上述觀點(diǎn)。D公司是一家省屬集團(tuán)公司的下屬信息化公司，承擔(dān)著當(dāng)?shù)卣�府的智慧平臺(tái)建設(shè)任務(wù)。2020年，我們運(yùn)用“4P模型”工具，即確定混改方案(Project)，制定商業(yè)計(jì)劃書(shū)(Plan)，用好資源力量(Power)和管理模式(Pattern)，破解混改過(guò)程中的難題，對(duì)D公司與行業(yè)龍頭企業(yè)混改，其中，民企占股25%，員工持股平臺(tái)占股15%，國(guó)資占股60%。D公司對(duì)于核心的管理人員和技術(shù)人員實(shí)施的員工持股，明顯調(diào)動(dòng)了員工干事創(chuàng)業(yè)的積極性，業(yè)務(wù)開(kāi)展得有聲有色，近三年?duì)I收利潤(rùn)增長(zhǎng)幅度超過(guò)30%以上。

圖片來(lái)源：找項(xiàng)目網(wǎng)

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