問題提出的原因

在國家積極穩(wěn)妥分四批推進(jìn)重點(diǎn)領(lǐng)域企業(yè)混改試點(diǎn)、混改配套政策已較為完備的情況下，多數(shù)具備條件的國有企業(yè)實(shí)現(xiàn)“混”已無政策障礙，但如何通過“改”鞏固混改成效，不僅需要企業(yè)經(jīng)過混合所有制改革推進(jìn)產(chǎn)權(quán)重構(gòu)、治理結(jié)構(gòu)改造、經(jīng)營機(jī)制轉(zhuǎn)化、職業(yè)經(jīng)理人與激勵(lì)約束機(jī)制等一整套市場(chǎng)化體制機(jī)制，而且需要國有股東在履行股東職責(zé)的方式上作出很大的改變。這是自下而上的訴求。

從自上而下的要求看，國務(wù)院國資委2019年6月印發(fā)《國務(wù)院國資委授權(quán)放權(quán)清單(2019年版)》，提出為落實(shí)《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制方案的通知》(國發(fā)〔2019〕9號(hào))精神，加快實(shí)現(xiàn)從管企業(yè)向管資本轉(zhuǎn)變，更好履行出資人職責(zé)，進(jìn)一步加大授權(quán)放權(quán)力度，切實(shí)增強(qiáng)微觀主體活力。要求在國資委對(duì)集團(tuán)授權(quán)的同時(shí)，集團(tuán)公司要對(duì)所屬企業(yè)同步開展授權(quán)放權(quán)，做到層層“松綁”，全面激發(fā)各層級(jí)企業(yè)活力。還要求“加強(qiáng)行權(quán)能力建設(shè)”，把加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)和完善公司治理統(tǒng)一起來，加快形成有效制衡的公司法人治理結(jié)構(gòu)、靈活高效的市場(chǎng)化經(jīng)營機(jī)制。夯實(shí)管理基礎(chǔ)，優(yōu)化集團(tuán)管控，健全完善風(fēng)險(xiǎn)、內(nèi)控和合規(guī)體系，確保各項(xiàng)授權(quán)放權(quán)接得住、行得穩(wěn)。

國資委秘書長彭華崗在2019年5月11日人民大學(xué)論壇上介紹，目前中央企業(yè)混改占比約70%，其中商業(yè)一類占73.6%。在這些占中央企業(yè)大半江山的混改企業(yè)中，國有股東正確認(rèn)識(shí)和行使股東權(quán)利，加強(qiáng)行權(quán)能力建設(shè)顯得格外重要。引入合適的外部積極股東對(duì)混改有著關(guān)鍵作用，但國有股東更要繼續(xù)發(fā)揮重要作用，幾方主體共同形成新的治理結(jié)構(gòu)和企業(yè)經(jīng)營機(jī)制，從而共同決定了混改的成效。

因此，本文在分析當(dāng)前研究成果和案例的基礎(chǔ)上創(chuàng)新性地提出，國有股東在對(duì)混合所有制企業(yè)履行股東職責(zé)時(shí)有兩大重點(diǎn)：完善的公司章程與科學(xué)的選人用人機(jī)制。抓住這兩個(gè)牛鼻子，再輔以其他配套舉措，一定能為混改企業(yè)的發(fā)展助力，順利實(shí)現(xiàn)從管企業(yè)到管資本為主的過渡。

通過公司章程明確公司治理機(jī)制與授權(quán)機(jī)制

當(dāng)前不少國企仍習(xí)慣于層層下發(fā)文件，但就法理而言，國有股東發(fā)給所出資企業(yè)的文件只是國有股東單方意思表達(dá)，并非股東一致協(xié)商結(jié)果，也不能取代股東會(huì)或董事會(huì)決議，通常只有通過公司治理機(jī)構(gòu)形成決議后，才能生效執(zhí)行。這是國有股東最迫切需要調(diào)整適應(yīng)的一種履職方式。

公司治理機(jī)構(gòu)的責(zé)權(quán)利主要來源于公司章程，公司法為公司章程和公司治理的制度安排留了不少自由協(xié)商的空間。與單一股東或單一所有制企業(yè)相比，混合所有制企業(yè)的章程由于有不同所有制股東的存在，具有更為重要的“尋求最大公約數(shù)”的功能：“其意義在于在法律規(guī)定的范圍之內(nèi)，賦予公司投資者按照自己的意愿管理公司，以便于商業(yè)運(yùn)行。章程是混改企業(yè)設(shè)立之初具體的法治的體現(xiàn)，必然涉及各股東的意愿、初衷，制定符合法律規(guī)定之下的公平契約。企業(yè)要把混改章程當(dāng)作其“根本大法”來定位，凡涉及治理的問題，涉及沖突的問題，涉及發(fā)展的問題等等，都應(yīng)該在混改章程里得到最為明確的表達(dá)。要依法依規(guī)、因企施策，制定公司章程，規(guī)范出資人、股東會(huì)、黨組織、董事會(huì)、經(jīng)理層和職工代表大會(huì)的權(quán)責(zé)，充分發(fā)揮公司章程在公司治理中的基礎(chǔ)性作用。明確“三會(huì)一層”職責(zé)，理順股東與經(jīng)營層的利益關(guān)系，加強(qiáng)對(duì)經(jīng)營層的考核與約束，充分發(fā)揮經(jīng)營管理能動(dòng)性。”

因此，在企業(yè)的混改方案中，完善公司治理最重要的落實(shí)方式是重新梳理公司章程和做實(shí)公司治理機(jī)構(gòu)，將曾千篇一律、束之高閣的公司章程，通過充分協(xié)商進(jìn)行個(gè)性化修訂，最大限度凝聚股東們的共識(shí)、形成合力，避免將矛盾爆發(fā)在混改之后。具體而言，公司治理機(jī)構(gòu)包括股東會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)與經(jīng)理層。

在股東會(huì)層面，主要涉及股權(quán)比例和表決權(quán)。股權(quán)比例應(yīng)按照國有企業(yè)分類管理的要求實(shí)行不同的所有權(quán)政策，對(duì)于充分競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域的企業(yè)，國有股東可以相對(duì)控股甚至參股。股權(quán)比例并不完全對(duì)應(yīng)表決權(quán)，出于保護(hù)中小股東權(quán)利、激發(fā)企業(yè)活力、提高企業(yè)獨(dú)立性等需要，混合所有制企業(yè)亦可“就公司章程修改、董事提名等重大事項(xiàng)約定中小股東的特別表決權(quán)。”

參考上市公司的實(shí)踐，重點(diǎn)表現(xiàn)為對(duì)于防范大股東侵犯公司利益的事項(xiàng)(如關(guān)聯(lián)交易、借款或擔(dān)保等)應(yīng)作出特別約定。國有大股東對(duì)于確實(shí)無法杜絕的關(guān)聯(lián)交易，采取關(guān)聯(lián)股東回避表決機(jī)制、或提高通過比例或給予股東一票否決權(quán)，就如何引入公允定價(jià)機(jī)制作出更細(xì)致的約定。

當(dāng)然，在重要關(guān)鍵領(lǐng)域或準(zhǔn)公益領(lǐng)域的混改企業(yè)，則要落實(shí)國家對(duì)于企業(yè)功能使命的定位，不能使企業(yè)沒有主業(yè)邊界、盲目逐利，這些對(duì)企業(yè)強(qiáng)制性要求的“紅線”盡可能在公司章程中完善表述。上市公司是混改的主要形式之一，為此混改企業(yè)的章程修訂，亦可適當(dāng)參考中國證監(jiān)會(huì)于2019年4月修訂的《上市公司章程指引》。

由于在混合所有制企業(yè)中，股東們通常把多數(shù)決策事項(xiàng)交給了董事會(huì)，董事會(huì)作為決策中心，開會(huì)頻次和效率均遠(yuǎn)高于股東會(huì)。因此在董監(jiān)事層面，國有股東要對(duì)派出人員提前有明確的授權(quán)邊界，哪些事項(xiàng)需要事先溝通及履行相應(yīng)程序，哪些事項(xiàng)可由派出人員自行表決、事后備案，哪些事項(xiàng)需要借助第三方力量如專業(yè)機(jī)構(gòu)或?qū)＜业慕槿雭硖岣邲Q策的科學(xué)性等，哪些董事會(huì)不是終極決策而要提交給股東會(huì)審議，這些都要在公司章程中予以明確規(guī)定。

重在選人用人及建立科學(xué)激勵(lì)約束機(jī)制

混合所有制改革的重要目標(biāo)之一是形成靈活高效的市場(chǎng)化經(jīng)營機(jī)制，對(duì)于入圍“雙百行動(dòng)”改革試點(diǎn)的企業(yè)，國資委也明確要求要實(shí)現(xiàn)“五突破一加強(qiáng)”，即在混合所有制改革、法人治理結(jié)構(gòu)、市場(chǎng)化經(jīng)營機(jī)制、激勵(lì)機(jī)制以及歷史遺留問題方面實(shí)現(xiàn)突破，同時(shí)要加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)。

面對(duì)激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，國有企業(yè)同樣需要著力建立科學(xué)且便利的決策機(jī)制以快速響應(yīng)市場(chǎng)的變化及客戶的需求。但倘若混改企業(yè)仍被國有股東作為“子公司”而非獨(dú)立的市場(chǎng)主體來管控，層層報(bào)批走流程，決策的效率將可想而知。但如果國有股東走向另一個(gè)極端，“所有者缺位”、履責(zé)不到位，則對(duì)所出資企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)又難以及時(shí)防范。為此，面對(duì)管控和放權(quán)這對(duì)矛盾體，要減少這種“委托-代理”風(fēng)險(xiǎn)，行之有效的方法是要選對(duì)人，通過科學(xué)的激勵(lì)約束機(jī)制綁定人，通過制度理性來激發(fā)企業(yè)家的主觀能動(dòng)性，加大正向激勵(lì)力度。

青島市國資委黨委書記、主任馬衛(wèi)剛指出：“把“三支隊(duì)伍”搞好，簡單來講就是要靠體制機(jī)制創(chuàng)新和政策激勵(lì)。一是通過推行職業(yè)經(jīng)理人制度，建好企業(yè)家隊(duì)伍，吸引企業(yè)家人才;二要通過股權(quán)激勵(lì)政策的創(chuàng)新和機(jī)制創(chuàng)新，建立國有企業(yè)專業(yè)人才隊(duì)伍，留住人才;第三，通過推行企業(yè)年金制和員工持股，穩(wěn)定基層職工隊(duì)伍。”

非公資本在參與國企混改時(shí)，特別看重管理團(tuán)隊(duì)、核心骨干對(duì)企業(yè)未來發(fā)展的價(jià)值，人力資本被公認(rèn)為企業(yè)最寶貴的無形資產(chǎn)。但由于長期的體制僵化，國企的人才流失、斷層或局部市場(chǎng)化業(yè)務(wù)的人才匱乏較為普遍，在某些老牌企業(yè)，在互聯(lián)網(wǎng)、IT、電信、地產(chǎn)行業(yè)中更為明顯。

由于混改帶來所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)的分離更為顯著，國有股東是所有者、是出資人，而非經(jīng)營者，企業(yè)自身的經(jīng)營者的重要性更加凸顯。為此，國有股東不僅要選出能夠代表國有股東利益的董事和監(jiān)事，還要將權(quán)放的出去、收的回來，并和非公資本委派的董事及共同推選的獨(dú)立董事通過董事會(huì)選聘忠實(shí)勤勉專業(yè)的經(jīng)理層。國有股東應(yīng)通過自主培養(yǎng)、市場(chǎng)化招聘等多種方式選拔優(yōu)秀人才擔(dān)任董監(jiān)事，而非將董監(jiān)事當(dāng)做福利和“退居二線”。

要想吸引優(yōu)秀的人才擔(dān)任董監(jiān)高，一整套選人用人及考核激勵(lì)約束機(jī)制必不可少。但當(dāng)前制度框架下，對(duì)于管理層的激勵(lì)討論和規(guī)范較多，對(duì)于起到“上傳下達(dá)”、“決策與監(jiān)督中心”的董事、監(jiān)事的激勵(lì)約束似乎是個(gè)空白地帶。參考國資委對(duì)專職外部董事的考核，各級(jí)國有企業(yè)也應(yīng)推出適合自身特點(diǎn)的考核辦法。對(duì)于在股東單位兼職的董事和全職在混合所有制企業(yè)工作的董事應(yīng)有不同的激勵(lì)約束機(jī)制，比如后者還可以按規(guī)則參與混合所有制企業(yè)的股權(quán)激勵(lì)。對(duì)于積極履職的董監(jiān)事應(yīng)增設(shè)崗位獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)于董監(jiān)事進(jìn)行不定期培訓(xùn)，對(duì)于履職不到位的董監(jiān)事應(yīng)及時(shí)進(jìn)行替換。在全社會(huì)的共同努力下，不僅能打造一個(gè)職業(yè)經(jīng)理人市場(chǎng)，還會(huì)打造一個(gè)職業(yè)董事、監(jiān)事市場(chǎng)。通過外部的社會(huì)評(píng)價(jià)，對(duì)挑選合適的董監(jiān)事將能起到一定標(biāo)桿作用。

近年來國家對(duì)薪酬分配制度不斷深化改革，此次《授權(quán)清單》明確提出，支持中央企業(yè)所屬企業(yè)按照市場(chǎng)化選聘、契約化管理、差異化薪酬、市場(chǎng)化退出的原則，采取公開遴選、競(jìng)聘上崗、公開招聘、委托推薦等市場(chǎng)化方式選聘職業(yè)經(jīng)理人，合理增加市場(chǎng)化選聘比例，加快建立職業(yè)經(jīng)理人制度;并支持市場(chǎng)化選聘的職業(yè)經(jīng)理人實(shí)行市場(chǎng)化薪酬分配制度，薪酬總水平由相應(yīng)子企業(yè)的董事會(huì)根據(jù)國家相關(guān)政策，參考境內(nèi)市場(chǎng)同類可比人員薪酬價(jià)位，統(tǒng)籌考慮企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略、經(jīng)營目標(biāo)及成效、薪酬策略等因素，與職業(yè)經(jīng)理人協(xié)商確定，可以采取多種方式探索完善中長期激勵(lì)機(jī)制。

上述規(guī)定為真正建立“新三項(xiàng)制度”指明了方向�；旌纤�有制企業(yè)在用人方面，最需要打破的是大鍋飯?bào)w制和流動(dòng)性不足的問題，優(yōu)秀的人才流出大于流入，不合適的人又難以清退，企業(yè)缺乏活力和創(chuàng)新力。雖然在現(xiàn)有根深蒂固的國企文化下，“全體起立再坐下”的契約制難以在國企全面推行，但先在混合所有制企業(yè)和職業(yè)經(jīng)理人中推行相對(duì)而言較為容易。職業(yè)經(jīng)理人的本質(zhì)在于市場(chǎng)化，崗位和能力匹配、和績效掛鉤，薪酬和市場(chǎng)對(duì)標(biāo)、和業(yè)績掛鉤，定崗定責(zé)，根據(jù)“契約”即勞動(dòng)合同、經(jīng)營責(zé)任書等完成程度來差異化取酬、晉升或辭退。這是一種壓力，又是一種動(dòng)力。

當(dāng)然，激勵(lì)約束機(jī)制要特別注意的是防止短期行為，即時(shí)激勵(lì)之外，重在中長期激勵(lì)。2016年3月和8日，國家先后通過《國有科技型企業(yè)股權(quán)和分紅激勵(lì)暫行辦法》(簡稱4號(hào)文)和《關(guān)于國有控股混合所有制企業(yè)開展員工持股試點(diǎn)的意見》(簡稱133號(hào)文)，對(duì)國有控股混合所有制企業(yè)員工持股做了規(guī)范，科技型企業(yè)則除了可按增資或新設(shè)方式入股外，還可以享有股權(quán)獎(jiǎng)勵(lì)、老股轉(zhuǎn)讓、股權(quán)期權(quán)和崗位分紅等多種激勵(lì)方式。在約束機(jī)制方面，除了違規(guī)經(jīng)營責(zé)任追究機(jī)制等，對(duì)于企業(yè)經(jīng)理層成員已廣泛開始施行績效薪酬延期發(fā)放，崗位分紅分期兌現(xiàn)，任期制等措施。

企業(yè)在具體研究推行激勵(lì)約束辦法時(shí)，需要就企業(yè)類型、層級(jí)、國有股權(quán)比例等不同情況進(jìn)行審視，嚴(yán)格依法合規(guī)開展。有的混合所有制企業(yè)不是國有控股企業(yè)，則其董事會(huì)有更大的自主權(quán)，可在不侵害國有股東權(quán)益的前提下更加充分用好市場(chǎng)有效激勵(lì)工具。已上市的混改企業(yè)則需按照國資委和資本市場(chǎng)的規(guī)則履行相應(yīng)程序。

輔以其他配套舉措、管好資本

按照《公司法》的規(guī)定，股東會(huì)有11項(xiàng)職權(quán)，包括：決定公司的經(jīng)營方針和投資計(jì)劃;選舉和更換非由職工代表擔(dān)任的董事、監(jiān)事，決定有關(guān)董事、監(jiān)事的報(bào)酬事項(xiàng);審議批準(zhǔn)董事會(huì)的報(bào)告;審議批準(zhǔn)監(jiān)事會(huì)或者監(jiān)事的報(bào)告;審議批準(zhǔn)公司的年度財(cái)務(wù)預(yù)算方案、決算方案;審議批準(zhǔn)公司的利潤分配方案和彌補(bǔ)虧損方案;對(duì)公司增加或者減少注冊(cè)資本作出決議;對(duì)發(fā)行公司債券作出決議;對(duì)公司合并、分立、解散、清算或者變更公司形式作出決議;修改公司章程和公司章程規(guī)定的其他職權(quán)。

除了上文已討論的公司治理、選人用人與激勵(lì)，圍繞資本開支、紅利分配、資本結(jié)構(gòu)及國有股比變動(dòng)等，超出一定額度后將不屬于董事會(huì)或經(jīng)營層的權(quán)限，則需要國有股東從國有資本布局結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級(jí)等方面進(jìn)行研究，對(duì)分紅比例、公司研發(fā)投入等平衡長短期利益的事項(xiàng)積極提出意見，在管好資本投向、管好資本收益的角度，積極注入股東資源，獲取股東應(yīng)有的回報(bào)，避免同業(yè)競(jìng)爭(zhēng)，保證關(guān)聯(lián)交易的合規(guī)性、公允性、合理性。

很多混改企業(yè)與國有股東在同一產(chǎn)業(yè)鏈上，國有股東則更要注意戰(zhàn)略引領(lǐng)、資源互補(bǔ)，做好利益分享的制度安排。這些配套舉措將根據(jù)國有股東不同程度“管資本”的要求來提前做好制度設(shè)計(jì)，同樣應(yīng)在公司章程里予以體現(xiàn)，通過公司治理機(jī)構(gòu)來發(fā)揮作用。

綜上所述，混合所有制改革推進(jìn)后，各種新問題都會(huì)隨之而來，相信隨著眾多混改企業(yè)不斷的實(shí)踐總結(jié)，國有股東們也將逐步建立起一整套行之有效的履職方式。此外，在混合所有制企業(yè)中，如何加強(qiáng)黨組織建設(shè)，將黨組織的意志與公司治理有效結(jié)合起來，既考驗(yàn)國有股東和企業(yè)董監(jiān)高的智慧，也需要得到非公資本的理解和支持。對(duì)于上市公司國有股東的履職行為，國資委早在2007年就發(fā)布了《關(guān)于規(guī)范上市公司國有股東行為的若干意見》，證監(jiān)會(huì)對(duì)上市公司的股東也有各種要求，國務(wù)院國資委、財(cái)政部、證監(jiān)會(huì)2018年聯(lián)合發(fā)布了《上市公司國有股權(quán)監(jiān)督管理辦法》(簡稱36號(hào)文)等，都需要國有股東在科學(xué)履職中予以認(rèn)真對(duì)待。

來源:混改實(shí)踐者

圖片來源：找項(xiàng)目網(wǎng)

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