北京帶頭！“混改操作指引”的八大創(chuàng)新亮點(diǎn)

2019-08-20

2019年8月9日，北京市國資委正式出臺(tái)《關(guān)于印發(fā)<市屬國有企業(yè)混合所有制改革操作指引>的通知》(京國資發(fā)〔2019〕15號(hào))(以下簡稱《操作指引》)。

是指導(dǎo)北京市屬國企推動(dòng)實(shí)施混改的重要操作指南文件，成為國資系統(tǒng)發(fā)布國企混改操作指引的首例，對(duì)地方國資指導(dǎo)并加快推動(dòng)實(shí)施國企混改具有重要的借鑒意義。

從中央到地方國企混改相關(guān)政策頻頻發(fā)布，如何兼顧政策規(guī)范性和企業(yè)實(shí)際問題解決，如何兼顧政策紅線和改革突破創(chuàng)新，成為眾多國有企業(yè)有效推動(dòng)實(shí)施混改面臨的關(guān)鍵問題，也是眾多國企混改進(jìn)程不及預(yù)期的重要制約因素。

《操作指引》的發(fā)布對(duì)于解決國企混改面臨的問題或顧慮具有直接的指導(dǎo)意義。

一、《操作指引》三大特點(diǎn)

《操作指引》作為首例指導(dǎo)國企混改的指南性文件，依據(jù)有關(guān)國企混改上位法文件，充分結(jié)合國企改革面臨或關(guān)注的重要問題編制，其具有系統(tǒng)性、操作性和創(chuàng)新性特點(diǎn)。

(一)系統(tǒng)性。依據(jù)融合各級(jí)、各項(xiàng)混改政策要求，從制定混改方案、履行決策流程、開展審計(jì)評(píng)估、投資者選擇、規(guī)范交易行為、辦理交割登記等環(huán)節(jié)，全面闡釋混改操作流程，且覆蓋了混改革后的企業(yè)治理結(jié)構(gòu)、激勵(lì)機(jī)制、股東代表和參股企業(yè)管理等內(nèi)容。

(二)操作性。以國企混改全流程為主線，就如何制定混改方案、如何實(shí)施方案、如何解決混改中面臨的關(guān)鍵問題、如何推動(dòng)混改后的治理、管控、市場化機(jī)制改革等進(jìn)行了詳細(xì)全面的闡釋和說明，對(duì)于國企推動(dòng)實(shí)施混改具有非常直接的指導(dǎo)作用。

(三)創(chuàng)新性。依據(jù)有關(guān)國企混改上位法文件指導(dǎo)思想和要求，結(jié)合國企混改普遍面臨的關(guān)鍵問題，有細(xì)化、有突破，即對(duì)各級(jí)政策中提到的容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制、國有股東代表管理等進(jìn)行了明確細(xì)化，對(duì)員工中長期激勵(lì)機(jī)制、混改中涉及的對(duì)賭條約、回購條款等進(jìn)行了突破創(chuàng)新。

二、《操作指引》八大創(chuàng)新亮點(diǎn)

(一)明確股權(quán)設(shè)置底線。

國企混改股權(quán)結(jié)構(gòu)比例設(shè)置是混改最為關(guān)鍵的環(huán)節(jié)，事關(guān)國有資本布局的戰(zhàn)略性要求，如何規(guī)范落實(shí)“宜控則控、宜參則參”是國企混改的重要問題。

《操作指引》明確提出，“除市政府和市國資委要求的戰(zhàn)略性持股、主業(yè)涉及重要行業(yè)、關(guān)鍵領(lǐng)域以及支撐首都功能定位企業(yè)，混合所有制改革后應(yīng)當(dāng)保證國有股東控股地位外，不設(shè)國有股權(quán)持股比例限制，宜控則控，宜參則參。”

(二)明確管控層級(jí)要求。

壓縮國企組織管理層級(jí)，提升國企組織運(yùn)營效率是國企改革重要的內(nèi)容之一。

為避免由于混改可能出現(xiàn)的國企管理層級(jí)增加，《操作指引》明確提出，“結(jié)合“十三五”戰(zhàn)略規(guī)劃和自身功能定位，合理設(shè)計(jì)混合所有制改革企業(yè)層級(jí)和管理架構(gòu)，避免新增管理層級(jí)”。

(三)明確企業(yè)評(píng)估過程中重要事項(xiàng)處理要求。

針對(duì)國企混改企業(yè)評(píng)估過程中面臨的實(shí)際問題明確了處理要求。

1、明確評(píng)估基準(zhǔn)日選擇就近原則。

《操作指引》提出，“市屬國有企業(yè)實(shí)施混合所有制改革涉及資產(chǎn)評(píng)估基準(zhǔn)日的確定，應(yīng)接近評(píng)估目的對(duì)應(yīng)的經(jīng)濟(jì)行為或特定事項(xiàng)的實(shí)施日期。”

2、明確評(píng)估后重大事項(xiàng)影響調(diào)整要求。

《操作指引》提出，“企業(yè)在評(píng)估基準(zhǔn)日后如遇重大事項(xiàng),如匯率變動(dòng)、國家重大政策調(diào)整、企業(yè)資產(chǎn)權(quán)屬或數(shù)量、價(jià)值發(fā)生重大變化等,可能對(duì)評(píng)估結(jié)論產(chǎn)生重大影響時(shí),應(yīng)當(dāng)關(guān)注評(píng)估基準(zhǔn)日或評(píng)估結(jié)論是否進(jìn)行了合理調(diào)整。”

3、明確評(píng)估無形資產(chǎn)基本要求。

《操作指引》提出，“市屬國有企業(yè)資產(chǎn)評(píng)估及確定交易對(duì)價(jià)時(shí)，應(yīng)當(dāng)關(guān)注評(píng)估范圍是否包括土地使用權(quán)、礦業(yè)權(quán)、專利權(quán)、商標(biāo)權(quán)、專有技術(shù)、特許經(jīng)營權(quán)等無形資產(chǎn)，以及企業(yè)品牌帶來的預(yù)期價(jià)值。”

(四)明確國有股東代表管理要求。

加強(qiáng)國有股東代表管理，健全國有股東管理機(jī)制，如何發(fā)揮國有股東代表的關(guān)鍵橋梁作用，是國有資本逐級(jí)授權(quán)放權(quán)后，有效兼顧國有資本配置效率和風(fēng)險(xiǎn)控制的核心內(nèi)容之一。

就國有股東代表管理，《操作指引》提出，“1.國有股東要建立有效的派出國有股東代表履職報(bào)告制度和考核評(píng)價(jià)制度。2.國有股東代表應(yīng)當(dāng)在授權(quán)范圍內(nèi)，參與企業(yè)的股東會(huì)等會(huì)議，跟蹤任職企業(yè)經(jīng)營、財(cái)務(wù)指標(biāo)的變動(dòng)，及時(shí)做出分析判斷，妥善處理存在的經(jīng)營、財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，涉及重大事項(xiàng)應(yīng)及時(shí)報(bào)告國有股東。”

(五)明確容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制的基本準(zhǔn)則。

部分國企領(lǐng)導(dǎo)人員不敢改、怕?lián)?zé)，是影響國企混改進(jìn)程的重要因素之一。諸多混改政策中已然提到建立合理的容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，但并沒有明確說明容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制的具體規(guī)范要求，而《操作指引》中第一次明確了基本準(zhǔn)則，即以程序的規(guī)范性作為免責(zé)容錯(cuò)的界定標(biāo)準(zhǔn)。

《操作指引》提出，“對(duì)于按照規(guī)定履行民主決策、方案制定、審計(jì)評(píng)估、資產(chǎn)交易、辦理交割登記、審核上報(bào)等程序，未發(fā)現(xiàn)牟取非法利益的混合所有制改革項(xiàng)目，可視為履行勤勉盡責(zé)義務(wù)，給予免責(zé)容錯(cuò)”。

(六)松綁對(duì)賭條約和回購條款。

國企混改過程中，引入理想的戰(zhàn)略投資者是諸多混改國企面臨的難點(diǎn)之一。鑒于信息不對(duì)稱問題，外部投資者在參與國企混改過程中，經(jīng)常會(huì)提出對(duì)賭條約或回購條款的要求，按照目前政策要求，基本不允許與投資者簽訂該類條款，而《操作指引》中對(duì)該類條款進(jìn)行了松綁。

《操作指引》提出，“市屬國有企業(yè)在混合所有制改革中，原則上不得與投資者簽訂對(duì)賭條約和回購條款。確需簽訂的，應(yīng)在確保國有權(quán)益不受損害的前提下，經(jīng)市管企業(yè)董事會(huì)同意后執(zhí)行，并充分考慮后續(xù)操作的規(guī)范性、可行性以及法律風(fēng)險(xiǎn)和隱患的解決預(yù)案。”

(七)支持“逆向方式”混改。

混合所有制經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)是國有資本與非國有資本、不同控制主體的國有資本間的股權(quán)多元化。

由此，國企既可以將外部資本“引進(jìn)來”實(shí)現(xiàn)混改，也可以將國有資本主動(dòng)“走出去”實(shí)現(xiàn)混改�！恫僮髦敢访鞔_提出了支持國有資本通過走出去的“逆向方式”落實(shí)混改。

《操作指引》提出，“支持市屬國有企業(yè)根據(jù)自身產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略通過股權(quán)合作、項(xiàng)目合作等多種方式參與民營企業(yè)、外資企業(yè)等非國有企業(yè)發(fā)展，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)鏈布局，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)。”

同時(shí)，為促進(jìn)“逆向方式”實(shí)現(xiàn)混改，《操作指引》還提出了具體操作措施，“鼓勵(lì)市屬國有企業(yè)通過北京產(chǎn)權(quán)交易所等發(fā)布投資需求和合作需求，北京產(chǎn)權(quán)交易所等應(yīng)當(dāng)為市屬國有企業(yè)提供相關(guān)服務(wù)。”

(八)鼓勵(lì)探索分紅權(quán)激勵(lì)。

目前針對(duì)非上市公司的分紅激勵(lì)，一般直接依據(jù)4號(hào)文要求，主要針對(duì)科技型企業(yè)實(shí)施。而《操作指引》放寬了實(shí)施分紅權(quán)激勵(lì)的企業(yè)范圍。

《操作指引》提出，“推動(dòng)股權(quán)出售、股權(quán)獎(jiǎng)勵(lì)、股權(quán)期權(quán)、崗位分紅和項(xiàng)目收益分紅等人才激勵(lì)措施實(shí)施，適時(shí)拓寬員工持股實(shí)施范圍及比例。積極探索混合所有制改革企業(yè)高級(jí)管理人員和業(yè)務(wù)骨干分紅權(quán)激勵(lì)。”

三、《操作指引》兩大意義

北京市國資委發(fā)布的《操作指引》是首例指導(dǎo)國企推動(dòng)實(shí)施混改的操作指南，對(duì)于地方有效有序加快推動(dòng)國企混改具有重要的借鑒意義。

一是各地方國資系統(tǒng)為規(guī)范國企混改行為、加快國企混改進(jìn)程，可借鑒北京市國資委做法，結(jié)合本地國企混改面臨的實(shí)際問題，出臺(tái)配套差異化的操作指引，從而助力本地國企混改工作有效開展。

二是各地方國資系統(tǒng)在推動(dòng)本地國企混改過程中，針對(duì)上位法文件中未明確細(xì)化的要求，在不違背政策基本指導(dǎo)思想本質(zhì)要求的情況下，按照“法無禁止即可為”的改革精神，主動(dòng)探索、銳意創(chuàng)新。

來源:混改風(fēng)云