節(jié)日前的村莊，靜悄悄，只有鴨子在池塘劃出動靜。“15年以后，我還沒退休，我經(jīng)常擔心以后會有負罪感。”武漢一位基層農(nóng)村經(jīng)營管理站站長說了三遍這樣的句話。他感慨，一個個簽章蓋下去，有的土地流轉(zhuǎn)時間到2028年，而現(xiàn)行制度還一直在完善。

在武漢市黃陂區(qū)六指街建民村的水田，鋪滿腐爛的蓮葉梗子，遠處見綠的水田，是去年土地流轉(zhuǎn)后栽上的樹苗，在城里做生意的村民丁細保和宋江波，也剛趕回老家，處理土地“流轉(zhuǎn)問題”。

距離城區(qū)50公里外的村莊，似乎只有在商討土地流轉(zhuǎn)時，才能吸引村里的青壯年返鄉(xiāng)。土地如何流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)后做什么，租金和時間幾何，是村里企業(yè)、村民以及村官三方利益協(xié)調(diào)的焦點。

當?shù)剞r(nóng)管部門提供的數(shù)據(jù)是，截至2013年6月底，這個中部農(nóng)業(yè)大省可承包耕地為4505萬畝，其中已經(jīng)流轉(zhuǎn)的耕地面積達到974萬畝，占21.6%。武漢市土地流轉(zhuǎn)面積162.54萬畝，占耕地總面積的 52.97%，遠高于全國平均流轉(zhuǎn)比例。

2009年，武漢成立了全國第二家農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易所。十八屆三中全會以來，土地流轉(zhuǎn)持續(xù)成為各界熱議的焦點。武漢市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的經(jīng)驗，包括前置審查、用途監(jiān)管、抵押融資等，吸引了從中央到地方的考察和學習人員。

湖北省委政研室改革處有關(guān)負責人告訴21世紀經(jīng)濟報道記者，武漢農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易所的建立，對于湖北乃至全國土地流轉(zhuǎn)、規(guī)模經(jīng)營發(fā)展都是一個引領(lǐng)和推動，有領(lǐng)導考察后肯定“這是積極探索”。

據(jù)新華社新華視點微博7月報道，此前國家主席習近平在武漢考察時提到，如何在堅持農(nóng)村土地集體所有性質(zhì)的前提下完善聯(lián)產(chǎn)承包責任制，既保障基本農(nóng)田和糧食安全，又通過合乎規(guī)范的流轉(zhuǎn)增加農(nóng)民收入？一系列問題在下一步改革中要好好研究。

　　流轉(zhuǎn)的“規(guī)范”軌道

蔬菜大戶張翠芳經(jīng)營的500畝弄地，是武漢市黃陂區(qū)六指街第一塊參與流轉(zhuǎn)的土地。她最近正在為這塊經(jīng)營了7年的土地發(fā)愁。

上個世紀90年代末，建民村的農(nóng)戶外出打工，土地幾近拋荒，被免費租給了一蔬菜大戶，大戶則替農(nóng)民交農(nóng)業(yè)稅。2000年初，稅費改革后，農(nóng)戶不愿再免費出租，開始有償流轉(zhuǎn)。

2006年，張翠芳經(jīng)營的怡佳田園食品有限公司，以450元每畝的價格流轉(zhuǎn)了這500畝農(nóng)地。張翠芳說，她和村民以及村組織的協(xié)議，三年一簽�，F(xiàn)在土地流轉(zhuǎn)有新政策了，她就開始發(fā)愁了。

“我們想去交易所鑒證，否則協(xié)議沒有保障。”剛從大棚出來的張翠芳向村干部訴苦說，電壓設(shè)備等設(shè)施跟不上。她說，這塊地離街道辦近，農(nóng)戶都要求三年簽一次合同，這樣租地價格可浮動。一旦他們不續(xù)簽，大棚、水電設(shè)施都要撤走，就要賠錢了。

張翠芳所謂的“新政策”和“鑒證”，即武漢于2009年建立的農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易所，探索的交易制度。

武漢農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易所，是繼成都后的全國第二家農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所，改變了過去的土地流轉(zhuǎn)方式，即像張翠芳這樣，通過親友介紹、鄉(xiāng)村集體協(xié)商、農(nóng)戶雙方直接溝通洽談的“非正規(guī)”方式。

據(jù)武漢市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所介紹，實行新流程后，受讓方先向村委會遞交申請土地流轉(zhuǎn)報告，村委會經(jīng)村民會議或村民代表會三分之二成員同意后，向所在街鎮(zhèn)申請批復；各街鎮(zhèn)對項目核實，情況屬實后為業(yè)主提供合同和流轉(zhuǎn)清單等；業(yè)主向當?shù)剞r(nóng)業(yè)經(jīng)管部門提交合同清單以及委托書等；最后由街鎮(zhèn)、區(qū)、市農(nóng)業(yè)經(jīng)管站各級反復審核，最后通過后，加蓋公章送達武漢農(nóng)交所。

農(nóng)交所將相關(guān)土地信息公開發(fā)布，組織雙方簽約，并為受讓方頒發(fā)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易鑒證書。而鑒證書還可讓受讓方申報財政扶持資金和申請抵押融資。

21世紀經(jīng)濟報道記者在武漢市以及各區(qū)、街道辦，均可見到成摞的土地流轉(zhuǎn)合同書資料，包括合同、農(nóng)戶的身份證、手印以及受讓企業(yè)的營業(yè)執(zhí)照等，整本資料厚度超過1厘米。

在武漢市農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易所，記者見到湖北山高景觀園藝工程有限公司的負責人黃群征。他從年初開始籌備，從填申報材料，到村民一個個按手印同意，并提交材料，跑了八九個月，保證每一個流程的規(guī)范，現(xiàn)基本完成了流轉(zhuǎn)漢南區(qū)2000畝地的交易。

張翠芳正在著手做的，就是在爭取找村民和村委會同意，這是目前交易的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

　　爭議“農(nóng)轉(zhuǎn)非”

湖北省農(nóng)業(yè)系統(tǒng)的一位官員告訴記者，矛盾的焦點之一，在于土地流轉(zhuǎn)給誰，流轉(zhuǎn)后種什么，是否會改變土地用途。

“到黃陂來的企業(yè)，是沒有愿意種糧食的。” 上述官員告訴21世紀經(jīng)濟報道記者。據(jù)建民村副村長童玉海介紹，全村共流轉(zhuǎn)了1100畝土地，吸引了鄉(xiāng)春傳奇、天保寨農(nóng)業(yè)發(fā)展有限公司、怡佳田園食品有限公司和常青化工四家企業(yè)的投資。分別發(fā)展旅游、種樹、蔬菜和物流。

另一位負責人告訴21世紀經(jīng)濟報道記者，全村流轉(zhuǎn)土地1100畝；基本農(nóng)田占300多畝，其中200多畝種蔬菜，100多畝種樹苗，種樹苗的主要還是山坡四荒地，肥力差的農(nóng)田占小部分。

黃陂區(qū)六指街建民村村民張豐收，也是剛從武漢市回到老家，處理“流轉(zhuǎn)問題”。“把我們的田都拱了，要種樹苗。”他帶著記者踏過幾天水田，大田剛剛經(jīng)過平整。旁邊已有水田已經(jīng)種上了紅葉石楠、桂花等樹木。

根據(jù)《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》，承包方應維持土地的農(nóng)業(yè)用途，不得用于非農(nóng)建設(shè)；武漢市農(nóng)村經(jīng)濟經(jīng)營管理局擬定的合同顯示，受讓方在不改變土地農(nóng)業(yè)用途，不影響第三人生產(chǎn)經(jīng)營，并保證流轉(zhuǎn)期滿后復耕的前提下，對土地有生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)。湖北省市區(qū)農(nóng)業(yè)系統(tǒng)人士接受采訪時，均提到基本農(nóng)田只能種糧食，種樹苗改變了土地用途。

六指街農(nóng)村經(jīng)營管理站副站長熊祈安認為，種樹苗會導致土壤失肥，“這是老祖宗留下來的地，土壤肥力是很多年積攢下來的，損失難以估計。”

童村長則算了筆賬，在黃陂種一畝田，種糧食能收300元，種蔬菜能收500元，而種樹苗能收700元�；奶飹伝囊灿绊懛柿Γ�種樹苗不見得就損害土肥。

童玉海當村干部40多年，也是老農(nóng)民。他以自家的3畝農(nóng)田為例，從2000年開始拋荒，雜草從生；自從去年流轉(zhuǎn)給公司，種樹苗和蔬菜各占一半。每畝地每年有350元的租金收益。而他62歲的老伴，還可以給企業(yè)栽樹除草，一個月最多能掙1400塊，而以前是完全沒有收入的，糧食也沒有人種。

湖北省2011年的一份資料顯示，20多家受到表彰的“龍頭”企業(yè)，絕大部分種植蔬菜、水果、花卉、苗木、藥材等經(jīng)濟作物，或者挖池養(yǎng)魚、蓋棚養(yǎng)豬，或者從事觀光旅游、搞“農(nóng)家樂”，以種糧為基業(yè)或主業(yè)的僅為3家。據(jù)當年省經(jīng)管局的統(tǒng)計，全省登記備案的土地流轉(zhuǎn)面積中，種糧的只占48%。

湖北省一位長期關(guān)注農(nóng)村問題的處級干部告訴記者，越來越多的流轉(zhuǎn)主體特別是企業(yè)熱衷搞“掛一接二連三”的開發(fā)，掛“農(nóng)業(yè)”牌，什么賺錢“種”什么，就是不種糧食作物。地方政府積極支持他們“加快調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)”，所謂“調(diào)整”就是“改糧”，“進一步調(diào)整”就只有“農(nóng)轉(zhuǎn)非”。個別地方擴大“附屬生產(chǎn)用房”的規(guī)模，規(guī)避農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)。更有甚者，將耕地變成了市場、停車場、企業(yè)廠房等，給耕地造成傷害。

“雖然國務院在2004年的時候發(fā)文不允許在基本農(nóng)田上種樹，但隨著在四荒地、一般農(nóng)田上種樹逐漸增多，基本農(nóng)田也遭到了蠶食。”據(jù)當?shù)刂�情人透露，在黃陂區(qū)六指街30多個有土地流轉(zhuǎn)情況的村莊中，大約有一半的一般農(nóng)田和四荒地用來種苗圃。

武漢市一位不愿具名的企業(yè)負責人稱，他們準備在土地上做生態(tài)農(nóng)業(yè)，最終還是希望能跟政府協(xié)商，在“附屬生產(chǎn)用房”上做文章，目前他們和當?shù)卣�府已有口頭協(xié)議。

“生態(tài)農(nóng)業(yè)不掙錢，只是我們拓展市場的敲門磚，最終我們還是想做房地產(chǎn)和城建。”上述負責人透露。

監(jiān)管的重任

事實上，針對土地用途的改變，武漢市農(nóng)村經(jīng)濟經(jīng)營管理局擬定了一套《武漢市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)前置審查辦法》，后期監(jiān)管方面，也有一套風險保證金制度，相關(guān)制度被全國各地學習。

武漢市經(jīng)管局土地承包科科長王文才接受21世紀經(jīng)濟報道記者采訪時說，前期審查很關(guān)鍵，受讓方及其項目，是否符合國家的法律法規(guī)、環(huán)保測評、土地管理、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，另外，受讓方的資質(zhì)情況、經(jīng)營能力、履約資信、項目經(jīng)營風險等，都需要進行嚴格的審查評估。

“我們還要求受讓企業(yè)交納‘風險保證金’。”王文才說，作為方案制定者，他認為土地流轉(zhuǎn)后，前期審查和后期監(jiān)管方面，地方政府都應該重視，這些事直接涉及到農(nóng)民利益。

據(jù)其介紹，“保證金”數(shù)額一般是流轉(zhuǎn)土地年租金的1~3倍。一旦企業(yè)擅自改變土地用途，可用作處罰金，還可防止企業(yè)因經(jīng)營不善而中途退出，影響農(nóng)戶收益；另外，還可防止企業(yè)對土地從事掠奪性經(jīng)營，損壞地質(zhì)。

“保證金”由各經(jīng)管站的“雙代管”賬戶代管，公司企業(yè)在沒有違反相關(guān)規(guī)定的情況下，5年后逐年返還直到合同到期全額退還。

記者采訪發(fā)現(xiàn)，風險保證金制度暫未全方位覆蓋。武漢市新洲區(qū)基本覆蓋，而漢南區(qū)、黃陂區(qū)等并未覆蓋。黃陂區(qū)農(nóng)業(yè)系統(tǒng)一位工作人員表示，風險保證金比較難鋪開，這涉及到地方利益，抬高門檻影響招商；另外許多小企業(yè)本身融資困難，也交不起錢。

王文才目前還在起草一份更嚴厲的規(guī)范制度，其中包括年度審查制度，對不經(jīng)審批擅自改變土地用途的，要加大懲治和處罰力度；直至解除合同、收回土地等。

武漢一位負責農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)監(jiān)管的基層官員告訴記者，目前他擔心的主要是前期資質(zhì)審查準入問題，比如有地方領(lǐng)導介紹的企業(yè)等，沒有考察業(yè)主的經(jīng)營能力，甚至也會出現(xiàn)空殼公司和圈地現(xiàn)象。

“有些公司門路多，在核準要簽合同的時候，借錢放在自己的銀行賬戶中。等流轉(zhuǎn)土地成功了，再把錢還了，成為空殼公司。”上述官員說，他所在地區(qū)離市區(qū)較近，土地升值空間大，如果提前知道政府相關(guān)規(guī)劃，圈了地后，就可以漫天要價。

其次，這位官員稱，流轉(zhuǎn)土地成功的公司如何管理，怎樣保證其合法持續(xù)經(jīng)營也是問題，“我們只有責任，沒有權(quán)力。我們還沒有開始收取風險抵押金，如果有些企業(yè)經(jīng)營過程中破產(chǎn)了怎么辦？改變用途誰來執(zhí)法？”

他認為，即便是收了風險抵押金，收取的金額能否彌補對土壤破壞造成的損失都很值得商榷。

“土地流轉(zhuǎn)已經(jīng)出現(xiàn)了不容忽視的‘非糧非農(nóng)’問題。糧食安全是國家天大的事，湖北是農(nóng)業(yè)大省，承擔著保障國家糧食安全的使命。”湖北省農(nóng)業(yè)系統(tǒng)一位老專家提醒。

(應受訪者要求，文中“張豐收”為化名)

圖片來源：找項目網(wǎng)