1.1. PPP概述

 

　　PPP模式即(Public Private Partnership)公共政府部門與民營企業(yè)合作模式，它以參與方雙贏和多贏為合作理念，指公共部門與私企建立合作模式，通過引入私人資本將市場中的競爭機制引入基礎設施建設，鼓勵私企與政府進行合作，并給予私企長期的特許經(jīng)營權和收益權，從而加快基礎設施建設及有效運營。

 

　　參與PPP項目的社會資本，(1)應該擁有強大的資金實力，因為基礎設施項目的投資額比較大;(2)這些社會資本應該是追求長期穩(wěn)定回報、而非短期超額利潤的;(3)這些社會資本應該具有較強的項目管理能力。因此，參與PPP項目的私營合作伙伴往往是銀團、養(yǎng)老基金、保險基金等與經(jīng)營豐富的大型工程建筑企業(yè)組建的項目聯(lián)合體。

 

　　1.2. PPP模式三大核心要素

 

　　1、伙伴關系

 

　　PPP模式的第一要素是伙伴關系，這是PPP最為首要的問題，而伙伴關系的首先表現(xiàn)是具有共同的項目目標。政府購買商品和服務、給予授權、征收稅費和收取罰款，這些事務的處理并不必然表明合作伙伴關系的真實存在和延續(xù)。比如，一個政府部門每天都從同一個企業(yè)采購辦公用品并不能說明構成伙伴關系。PPP中私營部門與政府公共部門的伙伴關系與其他關系相比，獨特之處就是項目目標一致。公共部門之所以和民營部門合作并形成伙伴關系，核心問題是存在一個共同的目標：在某個具體項目上，以最少的資源，實現(xiàn)最多最好的產(chǎn)品或服務的供給。私營部門是以此目標實現(xiàn)自身利益的追求，而公共部門則是以此目標實現(xiàn)公共福利和利益的追求。形成伙伴關系，首先要落實到項目目標一致之上。但這還不夠，為了能夠保持這種伙伴關系的長久與發(fā)展，還需要伙伴之間相互為對方考慮問題，具備另外兩個顯著特征：利益共享和風險分擔。

 

　　2、利益共享

 

　　需明確的是，PPP中公共部門與私營部門并不是簡單分享利潤，還需要控制私營部門可能的高額利潤，即不允許私營部門在項目執(zhí)行過程中形成超額利潤。其主要原因是，任何PPP項目都是帶有公益性的項目，不以利潤最大化為目的。如果雙方想從中分享利潤，其實是很容易的一件事，只要允許提高價格，就可以使利潤大幅度提高。不過，這樣做必然會帶來社會公眾的不滿，甚至還可能會引起社會混亂。既然形式上不能與私營部門分享利潤，那么，如何與私營部門實際地共享利益呢?在此，共享利益除了指共享PPP的社會成果，還包括使作為參與者的私人部門、民營企業(yè)或機構取得相對平和、長期穩(wěn)定的投資回報。利益共享顯然是伙伴關系的基礎之一，如果沒有利益共享，也不會有可持續(xù)的PPP類型的伙伴關系。

 

　　3、風險共擔

 

　　伙伴關系作為與市場經(jīng)濟規(guī)則兼容的PPP機制，利益與風險也有對應性，風險分擔是利益共享之外伙伴關系的另一個基礎。如果沒有風險分擔，也不可能形成健康而可持續(xù)的伙伴關系。無論是市場經(jīng)濟還是計劃經(jīng)濟、無論是私人部門還是公共部門、無論是個人還是企業(yè)，沒有誰會喜歡風險。即使最具冒險精神的冒險家，其實也不會喜歡風險，而是會為了利益千方百計地避免風險。

 

　　在PPP中，公共部門與私營部門合理分擔風險的這一特征，是其區(qū)別于公共部門與私營部門其他交易形式的顯著標志。例如，政府采購過程，之所以還不能稱為公私合作伙伴關系，是因為雙方在此過程中是讓自己盡可能小地承擔風險。而在公私伙伴關系(PPP)中，公共部門卻是盡可能大地承擔自己有優(yōu)勢方面的伴生風險，而讓對方承擔的風險盡可能小。一個明顯的例子是，在隧道、橋梁、干道建設項目的運營中，如果因一般時間內(nèi)車流量不夠而導致私營部門達不到基本的預期收益，公共部門可以對其提供現(xiàn)金流量補貼，這種做法可以在“分擔”框架下，有效控制私營部門因車流量不足而引起的經(jīng)營風險。與此同時，私營部門會按其相對優(yōu)勢承擔較多的、甚至全部的具體管理職責，而這個領域，卻正是政府管理層“官僚主義低效風險”的易發(fā)領域。由此，風險得以規(guī)避。

 

　　如果每種風險都能由最善于應對該風險的合作方承擔，毫無疑問，整個基礎設施建設項目的成本就能最小化。PPP管理模式中，更多是考慮雙方風險的最優(yōu)應對、最佳分擔，而將整體風險最小化。事實證明，追求整個項目風險最小化的管理模式，要比公、私雙方各自追求風險最小化更能化解準公共產(chǎn)品供給領域的風險。所以，我們強調(diào)，PPP所帶來的“一加一大于二”的機制效應，需要突破簡單化的“融資模式”理解，上升到從管理模式創(chuàng)新的層面上理解和總結。

 

　　1.3. PPP應用領域

 

　　從發(fā)達國家的實踐經(jīng)驗來看，那些規(guī)模較大、現(xiàn)金流穩(wěn)定、長期合同關系清楚、比較適合“誰使用誰付費”的項目，如地鐵、高速公路、水務、機場、供電等，比較適合采用PPP方式。

 

　　在經(jīng)濟基礎設施中，有公路、橋梁、鐵路、電信等設施，不實行收費的交通設施(如海南地區(qū))可以通過政府對流量付費的方式實現(xiàn)收益。在社會基礎設施方面，有體育場、醫(yī)院、學校、政府辦公樓、會議中心、供水、排污、監(jiān)獄、歌劇院、保障房、旅游設施等，這些項目大多可以通過消費者付費形成閉環(huán)，不足部分亦可由政府根據(jù)流量付費進行補充。

 

　　2. PPP在國內(nèi)發(fā)展歷程及法律框架

 

　　最新進展，國務院總理李克強在4月21日主持召開國務院常務會議上，部署進一步促進就業(yè)鼓勵創(chuàng)業(yè)，以穩(wěn)就業(yè)惠民生助發(fā)展;通過《基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，用制度創(chuàng)新激發(fā)民間投資活力。《基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》規(guī)定：一是在能源、交通、水利、環(huán)保、市政等基礎設施和公用事業(yè)領域開展特許經(jīng)營。二是境內(nèi)外法人或其他組織均可通過公開競爭，在一定期限和范圍內(nèi)參與投資、建設和運營基礎設施和公用事業(yè)并獲得收益。三是完善特許經(jīng)營價格或收費機制，政府可根據(jù)協(xié)議給予必要的財政補貼，并簡化規(guī)劃選址、用地、項目核準等手續(xù)。政策性、開發(fā)性金融機構可給予差異化信貸支持，貸款期限最長可達30年。四是允許對特許經(jīng)營項目開展預期收益質(zhì)押貸款，鼓勵以設立產(chǎn)業(yè)基金等形式入股提供項目資本金，支持項目公司成立私募基金，發(fā)行項目收益票據(jù)、資產(chǎn)支持票據(jù)、企業(yè)債、公司債等拓寬融資渠道。五是嚴格履約監(jiān)督，保障特許經(jīng)營者合法權益，穩(wěn)定市場預期，吸引和擴大社會有效投資

 

　　3. PPP模式分類

 

　　PPP模式可分為融資性質(zhì)、非融資性質(zhì)、股權轉讓與合資合作四種類型。

 

     3.1. 融資性質(zhì)

 

　　(1)建造、運營、移交(BOT)

 

　　私營部門的合作伙伴被授權在特定的時間內(nèi)融資、設計、建造和運營基礎設施組件(和向用戶收費)，在期滿后，轉交給公共部門的合作伙伴。

 

　　(2)建造、擁有、運營、移交(BOOT)

 

　　私營部門為設施項目進行融資并負責建設、擁有和經(jīng)營這些設施，待期限屆滿，民營機構將該設施及其所有權移交給政府方。

 

　　(3)建造、移交(BT)

 

　　民營機構與政府方簽約，設立項目公司以階段性業(yè)主身份負責某項基礎設施的融資、建設，并在完工后即交付給政府。

 

　　(4)建設、移交、運營(BTO)

 

　　民營機構為設施融資并負責其建設，完工后即將設施所有權移交給政府方;隨后政府方再授予其經(jīng)營該設施的長期合同。

 

　　(5)重構、運營、移交(ROT)

 

　　民營機構負責既有設施的運營管理以及擴建/改建項目的資金籌措、建設及其運營管理，期滿將全部設施無償移交給政府部門。

 

　　(6)設計建造(DB)

 

　　在私營部門的合作伙伴設計和制造基礎設施，以滿足公共部門合作伙伴的規(guī)范，往往是固定價格。私營部門合作伙伴承擔所有風險。

 

　　(7)設計、建造、融資及經(jīng)營(DB-FO)

 

　　私營部門的合作伙伴設計，融資和構造一個新的基礎設施組成部分，以長期租賃的形式，運行和維護它。當租約到期時，私營部門的合作伙伴將基礎設施部件轉交給公共部門的合作伙伴。

 

　　(8)建造、擁有、運營(BOO)

 

　　私營部門的合作伙伴融資、建立、擁有并永久的經(jīng)營基礎設施部件。公共部門合作伙伴的限制，在協(xié)議上已聲明，并持續(xù)的監(jiān)管。

 

　　(9)購買、建造及營運(BBO)

 

　　一段時間內(nèi)，公有資產(chǎn)在法律上轉移給私營部門的合作伙伴。建造、租賃、營運及移交(BLOT)

 

　　(10)只投資

 

　　私營部門的合作伙伴，通常是一個金融服務公司，投資建立基礎設施，并向公共部門收取使用這些資金的利息。

 

　　3.2. 非融資性質(zhì)

 

　　(1)作業(yè)外包

 

　　政府或政府性公司通過簽定外包合同方式，將某些作業(yè)性、輔助性工作委托給外部企業(yè)/個人承擔和完成，以期達到集中資源和注意力于自己的核心事務的目的。一般由政府方給作業(yè)承擔方付費

 

　　(2)運營與維護合同(O&M)

 

　　私營部門的合作伙伴，根據(jù)合同，在特定的時間內(nèi)，運營公有資產(chǎn)。公共合作伙伴保留資產(chǎn)的所有權。

 

　　(3)移交、運營、移交(TOT)

 

　　政府部門將擁有的設施的移交給民營機構運營，通常民營機構需要支付一筆轉讓款，期滿后再將設施無償移交給政府方。

 

　　3.3. 股權產(chǎn)權轉讓

 

　　政府將國有獨資或國有控股的企業(yè)的部分產(chǎn)權/股權轉讓給民營機構，建立和形成多元投資和有效公司治理結構，同時政府授予新合資公司特許權，許可其在一定范圍和期限內(nèi)經(jīng)營特定業(yè)務。

 

　　3.4. 合資合作

 

　　政府方以企業(yè)的資產(chǎn)與民營機構(通常以現(xiàn)金方式出資)共同組建合資公司，負責原國有獨資企業(yè)的經(jīng)營。同樣，政府將授予新合資公司特許權，許可其在一定范圍和期限內(nèi)經(jīng)營特定業(yè)務。

 

　　4. PPP項目的回報機制

 

　　PPP項目的回報機制主要有三種：

 

　　第一種是政府以財政預算付費，將費用支付給項目公司，項目公司免費給使用都提供服務。

 

　　第二種是使用者向項目公司支付費用，項目公司為使用者提供有償服務

 

　　第三種是使用者向項目公司支付一定費用，項目公司為使用者提供比較優(yōu)惠的有償服務，同時政府給予項目公司一定的補貼，以彌補其經(jīng)營的成本缺口，保證其收益。

 

　　5. PPP的參與主體與合同體系

 

　　一個PPP項目中參與主體眾多，要協(xié)調(diào)的關系也比較復雜，主要涉及政府、發(fā)起方、項目公司、融資方、擔保方、具體的項目執(zhí)行伙伴包括承包商、運營商、供應商以及外圍提供各位咨詢服務的主體如審計師、融資顧問、法律和稅務顧問等。在眾多主體中，項目公司是執(zhí)行的核心，各方的關系要通過完善的合同體系對責權利進行明確的劃分。

 

　　5. PPP的參與主體與合同體系

 

　　一個PPP項目中參與主體眾多，要協(xié)調(diào)的關系也比較復雜，主要涉及政府、發(fā)起方、項目公司、融資方、擔保方、具體的項目執(zhí)行伙伴包括承包商、運營商、供應商以及外圍提供各位咨詢服務的主體如審計師、融資顧問、法律和稅務顧問等。在眾多主體中，項目公司是執(zhí)行的核心，各方的關系要通過完善的合同體系對責權利進行明確的劃分。

 

　　6. PPP項目實施流程

 

　　按財務部發(fā)布《政府和社會資本合作模式操作指南》，PPP項目實施流程如下：

 

　　具體內(nèi)容詳見附件《政府和社會資本合作模式操作指南》。

 

　　7. PPP模式主要方式的SWOT和風險分析

 

　　7.1. 企業(yè)參與PPP項目的SWOT分析

 

　　1、優(yōu)勢分析

 

　　有利于私企先進技術和有效率的管理經(jīng)驗的引入，從而提高項目的運作效率和服務質(zhì)量。由于各方的合作始于項目的確認和可行性研究階段，因而在論證階段就能商討項目在建設過程中應采用的技術方案和項目生命周期中的風險分配問題。

 

　　項目的風險由私企和政府共同承擔，形成戰(zhàn)略聯(lián)盟，減少私企的投資風險，二者可以取長補短，充分發(fā)揮各自的優(yōu)勢，使風險合理分配。而政府部門仍具有一定的決策權和控制權，同時，可以在保證質(zhì)量的前提下減輕政府財政預算壓力。

 

　　政府給予私企相應的扶持及優(yōu)惠政策，同時可以對用戶收費以收回成本。

 

　　2、劣勢分析

 

　　項目的最終所有權不屬于私企，項目后期有一定的金融風險。要充分考慮項目各方的利益情況，需設定合理的回報率，同時因政府在項目中有一定的監(jiān)管責任，不確定因素容易導致金融風險。

 

　　3、機會

 

　　由于我國經(jīng)濟的快速發(fā)展及人民生活水平的不斷提高，現(xiàn)有的基礎設施已無法滿足發(fā)展需要。同時我國的基礎設施建設與發(fā)達國家還存在一定的差距，尤其是西部大開發(fā)使西部地區(qū)對基礎設施的建設需求巨大。

 

　　由于公共基礎設施非排他性非競爭性特征及效益外溢性，同時在生產(chǎn)上具有投資密集、投資周期長、投資回收緩慢等特點。目前我國基礎設施建設大部分還是依靠政府的投入，但政府財政資金短缺，使政府無法提供足夠的資金滿足建設要求，因而急需引入私企資本解決基礎建設政府資金不足的問題。

 

　　近期政府也在發(fā)布一系列文件推動混合所有制改革及加大特許經(jīng)營許可與推進力度。

 

　　4、威脅

 

　　一是國內(nèi)相關法律法規(guī)制度不完善。PPP項目運作需要完善的法律法規(guī)對參與方進行有效約束，目前國內(nèi)相關的法律法規(guī)仍不健全，相關經(jīng)驗有待積累。二是相關的風險分擔機制還不成熟。由于項目經(jīng)驗不足，目前國內(nèi)尚未形成發(fā)起人(建設方、運營方、融資方)、中介機構(規(guī)劃設計、咨詢)等風險共擔機制。三是利益分配機制不健全。由于缺乏合理定價機制以及對企業(yè)的“約束性條款”，導致部分項目出現(xiàn)“暴利”或虧損。

 

　　7.2. BOT模式的優(yōu)劣分析

 

　　1、采用BOT模式的優(yōu)勢

 

　　企業(yè)作為項目的發(fā)起人或承包商采用BOT方式具有以下幾方面的優(yōu)勢

 

　　(1)充分利用項目經(jīng)濟狀況的彈性，減少資本金支出，實現(xiàn)“小投入做大項目”或“借雞下蛋”。BOT項目的資金分為項目資本金和項目建設資金兩部分，其中項目公司的資本金只占一小部分，70%~90%資金要通過銀團貸款等融資方式解決。

 

　　(2)能利用資產(chǎn)負債表外融資的特點，拓寬資金來源，減輕債務負擔。傳統(tǒng)的融資方式項目債務是投資者的債務的一部分，出現(xiàn)在其資產(chǎn)負債表上，BOT模式的融資方式不同于傳統(tǒng)的融資方式，他是資產(chǎn)負債表外融資，是指通過投/融資結構，使債務不出現(xiàn)在項目公司的資產(chǎn)負債表中。

 

　　(3)能利用有限追索權的特點，加上其他風險管理措施，合理分配風險，加強對項目收益的控制和保留較高的投資回報率，能提高競爭力，創(chuàng)造較多商業(yè)機會。

 

　　國家作為項目的最終擁有人采用BOT方式具有以下幾方面的優(yōu)勢

 

　　(1)資金的利用方面：政府采用BOT方式能吸引大量的民營資本和國外資金，以解決建設資金的缺口問題;另外，BOT方式還有利于政府調(diào)整外資的使用結構，把民間資本引導到基礎設施的建設上，以便于政府集中有限資源投入到那些不被投資者看好但又關系國計民生的重大項目上。

 

　　(2)風險的轉移方面：基礎設施項目的建設運營周期長、規(guī)模大，風險也大。在BOT模式中，政府將風險轉移給了項目的投資者。項目借款及其風險由承包商承擔，而政府不再需要對項目債務擔�；蚝炇穑瑴p輕了政府的債務負擔。

 

　　(3)項目的運作效率方面：項目公司為了降低項目建設經(jīng)營過程中所帶來的風險，獲得較多的利潤回報，必然采用先進的設計和管理方法，引入成熟的經(jīng)營機制，從而有助于提高基礎設施項目的建設與經(jīng)營效率，確保項目的建設質(zhì)量和加快項目的建設進度，保證項目按時按質(zhì)完成。

 

　　7.3. 采用BOT模式的劣勢

 

　　對企業(yè)而言采用BOT方式具有以下的缺點

 

　　(1)融資成本較高，因此要求的投資回報率也高。由于BOT項目的總投資規(guī)模很大，絕大部分的建設資金要通過銀行貸款或發(fā)行企業(yè)債券等方式融資，融資成本較高，要求投資回報率較大幅度的高于貸款利率，因此對項目本身的收益要求較高。

 

　　(2)投資額大、投資期長、收益的不確定性大。BOT項目都是大型基礎設施建設項目總造價一般都在幾億甚至幾十億，建設和運營周期長，期間發(fā)生各種風險無法預測，收益并不穩(wěn)定。

 

　　(3)合同文件繁多復雜。BOT方式是一個復雜的程序，合同結構繁多，包括與政府簽訂特許權協(xié)議，項目公司簽的股東協(xié)議，與承包商簽訂建設合同，與金融機構簽訂貸款協(xié)議，與保險公司簽訂保險協(xié)議等。企業(yè)為維護自身利益就必須花費大量精力做這些工作。

 

　　(4)有時融資杠桿能力不足，且母公司有時仍需承擔部分風險。

 

　　(5)適用范圍有局限，較適用于盈利性的公共產(chǎn)品和基礎設施建設項目。 國家采用BOT方式具有以下的劣勢

 

　　(1)采用BOT方式，基礎設施項目在特許權規(guī)定的期限內(nèi)將全權交由項目公司去建設和經(jīng)營，減弱了政府對項目的影響力和控制力。

 

　　(2)BOT方式組織結構沒有一個相互協(xié)調(diào)的機制。由于各參與方都會以各自的利益為重，以實現(xiàn)自身利益最大化為目標，這使得他們之間的利益沖突再所難免。

 

　　(3)可能造成設施的掠奪性經(jīng)營。BOT項目在轉讓到政府方面之前，政府對項目的控制難度相對加大了;而且由于大量項目建設的風險轉移到項目公司，這使項目公司往往要求有較高的投資回報率來補償其所受的風險。如果在運營期中增關設卡，提高交易費用，以加速其成本回收及利潤獲取，而此時政府又無能為力，其結果往往與促進社會經(jīng)濟發(fā)展的目的產(chǎn)生矛盾。

 

　　8. PPP模式主要風險分析

 

　　8.1. PPP模式面臨的主要風險

 

　　1、政策風險

 

　　由于PPP項目延續(xù)時間長，難免要經(jīng)歷業(yè)主相關責任人的更替及相關政策的變化，人員更替及相關政策的變化易致使項目投資回收無保證，投資者無法獲取最起碼的回報，迫使投資者低條件提前轉讓。

 

　　2、經(jīng)濟風險。

 

　　經(jīng)濟風險的主要表現(xiàn)為：(1)政府的的經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃，金融發(fā)展情況，其中包括官方銀行利率、信貸管理制度;(2)市場情況，其中包括價格風險、競爭風險和需求風險;(3)工程實施水平，其中包含項目實施團隊的素質(zhì)、能力、總成本及經(jīng)營情況等。

 

　　3、法律風險。

 

　　法律風險指由于法律的完善程度和變動情況給項目帶來的風險，包括專門涉及和規(guī)范PPP模式相關的的法律的變化，以及出現(xiàn)金融、工期和費用索賠等糾紛時，能得到及時仲裁或處理。還包括保障投資人的建設和經(jīng)營權、投資收益的法律條文，以及對項目特許保障，如優(yōu)選移交權、廢止或拒絕續(xù)訂等違約風險。

 

　　4、環(huán)境風險。

 

　　環(huán)境包括自然環(huán)境和社會環(huán)境,自然環(huán)境一般指氣候條件、氣象變化情況。PPP項目所在地區(qū)的溫度、濕度、降雨雪量、風力、晴雨天數(shù)，特別是自然災害情況，如地震、洪水、風暴及海嘯;項目對社會及人們生活與工作環(huán)境污染的限制因素。

 

　　5、經(jīng)營管理風險。

 

　　經(jīng)營管理風險是指項目公司在項目經(jīng)營和管理過程中，由于外部環(huán)境的變化或經(jīng)營者的行為疏忽，直接影響到項目的獲利能力，包括經(jīng)營管理者的素質(zhì)、機組設備維護更新情況等。

 

　　6、技術風險

 

　　技術風險是由于項目公司在與承包商進行工程分包時約束不嚴或監(jiān)督不力造成的，所以項目公司應完全承擔責任。對于工程延期和工程缺陷應在分包合同中做出規(guī)定，與承包商的經(jīng)濟利益掛鉤。項目公司還應在工程費用以外留下一部分維修保證金或施工后質(zhì)量保證金，以便順利解決工程缺陷問題。對于影響整個工程進度和關系整體質(zhì)量的控制工程，項目公司還應進行較頻繁的期間監(jiān)督。

 

　　7、不可抵抗外力風險

 

　　這種風險具有不可預測性和損失額的不確定性，有可能是毀滅性損失。而政府和私人機構都無能為力對此可以依靠保險公司承擔部分風險。這必然會增大工程費用，對于大型PPP項目往往還需要多家保險公司進行分保。在項目合同中政府和項目公司還應約定該風險的分擔方法。

 

　　8.2. 風險分擔機制

 

　　PPP項目參與者眾多，公平、有效的風險分擔機制是PPP項目成功的關鍵。一般來看，PPP風險分擔的最優(yōu)原則是私營部門承擔建造、運營、技術等風險;政府承擔政治、法律、政策等風險。具體來講，PPP風險分擔機制還應該遵守以下原則：一是承擔的風險程度與所得回報相匹配，二是承擔的風險要有上限。

 

　　1、PPP項目風險分擔方式

 

　　2、PPP項目風險分擔的原則

 

　　(1)對稱性原則

 

　　對稱性原則是指當一方有義務去承擔風險損失，必然有權利要求風險變化帶來的經(jīng)濟收益;一方承擔風險量應與所取得的收益相匹配，項目風險分擔才有意義。公共部門承擔風險也可以從中獲益;同時公私雙方的風險信息也要對稱，這樣才能鼓勵公私雙方主動承擔風險，保證項目談判能公平、有效、順利地進行。

 

　　(2)最優(yōu)性原則

 

　　最優(yōu)性原則是分擔主體之間實現(xiàn)風險承擔量的最優(yōu)分配。某一方處于最有利控制地位又能以最低成本控制該風險，則風險應分配給該主體。某一方項目風險管理水平提高，必然使風險管理成本不斷上升，但風險損失不斷減少，存在一個風險管理的最優(yōu)點，使風險管理成本最小。

 

　　(3)上限性原則

 

　　上限性原則是指在PPP項目運營時，當出現(xiàn)風險所引起的損失比預估要大的多，此時決不能讓一方單獨承擔這個風險，否則必將影響某一方管理項目的積極性，必然會降低提供公共設施和服務的效率，直至項目失敗。

 

　　(4)動態(tài)性原則

 

　　動態(tài)性原則是指從項目的全壽命周期角度出發(fā)，公私雙方本著考慮項目整體利益，隨著項目的進展，當內(nèi)外部條件發(fā)生變化時，通過重新談判來調(diào)整風險分擔，重新確定風險分擔格局。PPP特許權協(xié)議是具有不完全合同性質(zhì)的，因為在PPP合同談判時，公私雙方不能夠識別所有項目風險，所以需要簽訂重新談判的條款來調(diào)整項目風險的分擔，協(xié)同解決風險，實現(xiàn)項目“雙贏”的目的。

 

　　9. PPP項目案例介紹

 

　　9.1. 北京地鐵16號線項目

 

　　北京市交通委員會代表北京市政府與北京京港地鐵有限公司草簽了《北京地鐵十六號線項目特許協(xié)議》(簡稱《特許協(xié)議》)。京港地鐵采用PPP模式(公私合作)投資150億元參與16號線的投資、建設和運營，并獲得北京地鐵16號線30年的運營權。

 

　　京港地鐵負責維護全部設施，北京地鐵16號線計劃總投資474億元人民幣，分為A、B兩個部分。A部分主要包括洞體、軌道等土建部分，由北京市基礎設施投資有限公司代表北京市政府投資并所有，在項目建成后租賃給京港地鐵使用;B部分主要包括車輛、通信、信號、供電、空調(diào)通風、防災報警、設備監(jiān)控、自動售檢票等系統(tǒng)及車輛段、停車場中的機電設備等內(nèi)容，由京港地鐵投資150億元人民幣，按PPP模式實行特許經(jīng)營。 特許期內(nèi)，京港地鐵負責16號線全部設施(包括A和B兩部分)的維護和除洞體外的資產(chǎn)更新改造及追加投資。在特許經(jīng)營期結束后，京港地鐵將項目設施完好、無償移交給市政府。

 

　　三家銀行提供資金保障，為保障《特許協(xié)議》的實施，京港地鐵與三家銀行聯(lián)合簽署《銀企戰(zhàn)略合作協(xié)議》，為京港地鐵16號線項目提供資金保障，從項目的建設期到運營期提供全生命周期的資金支持。同時，為保障地鐵16號線的籌建工作有序開展，京港地鐵與相關投資單位簽署了管理協(xié)議。

 

　　9.2. 山西陽侯高速公路項目

 

　　近年來山西省政府加大公路建設資力度，目前已經(jīng)貸款1600多億元投資高速公路，今后幾年還將繼續(xù)增加投資1600多億元，進一步投入高速公路建設，徹底改變山西省公路交通落后的現(xiàn)狀。

 

　　山西陽侯高速公路是山西晉侯高速公路的主要部分，全長130.578公里，項目總投資54億元人民幣，其中建安投資43.4億元。在開發(fā)中西部的大好形勢下，山西省交通廳轉變投資理念，改變長期由政府負債，向銀行貸款修建高速公路的單一模式，批準山西中昌集團有限公司采用BT模式，投融資、建設、移交山西陽侯高速公路。通過競爭性投標，中國港灣建設(集團)總公司中標，以15.55億元人民幣獲得陽侯高速公路一期工程關門至侯馬段的BT投融資、建設主體，建設工期2年。

 

　　經(jīng)山西省交通廳審核、批復，業(yè)主對山西陽侯高速公路項目資金來源要求BT模式的投融資、建設主體(以下簡稱“BT投資主體”)具有不低于35%的自有資金，其余65%的建設資金通過融資方式解決;從項目建成移交驗收后次日起，業(yè)主分3年等額回購。建設期和回購期的全部資金(包括資本金和貸款)均按中國人民銀行總行同期貸款利率計息(即不上浮也不下浮)，計入回購款中�；刭徖�息的計息方式為發(fā)生一筆，計息一筆，余額計息。

 

　　山西陽侯高速公路有限公司為BT中標人提供回購承諾函和國有商業(yè)銀行或股份商業(yè)銀行的省級分行以上級別的銀行出具的包括建設期和回購期在內(nèi)的為期6年的全額回購履約保函。

 

　　9.3. 國家體育場(鳥巢)項目(不成功案例)

 

　　國家體育場工程總占地面積21公頃，建筑面積25.8萬平方米，項目2003年12月24日開工建設，2008年6月28正式竣工。國家體育場有限責任公司負責國家體育場的融資和建設工作，北京中信聯(lián)合體體育場運營有限公司負責30年特許經(jīng)營期內(nèi)的國家體育場賽后運營維護工作。

 

　　2003年8月9日，中標人中國中信集團聯(lián)合體分別與北京市人民政府、北京奧組委、北京市國有資產(chǎn)有限責任公司簽署了《特許權協(xié)議》、《國家體育場協(xié)議》和《合作經(jīng)營合同》三個合同協(xié)議。之后，聯(lián)合體與代表北京市政府的國有資產(chǎn)經(jīng)營管理有限公司共同組建了項目公司——國家體育場有限責任公司。

 

　　項目總投資為313900萬元，北京市國有資產(chǎn)經(jīng)營有限責任公司代表政府出資58%，中信聯(lián)合體出資42%。在中信集團聯(lián)合體42%的投資中，中信集團所占比例為65%、北京城建集團所占比例為30%、美國金州公司所占比例為5%。

 

　　項目結果：奧運會過后，由于缺乏足夠的商業(yè)效益支撐，鳥巢運營陷入困境，并與2009年8月29日，通過簽署《關于進一步加強國家體育場運營維護管理協(xié)議》，對鳥巢進行股份制改革，由政府接手運營。

 

　　問題總結：由于項目的特殊性，政府在項目中干涉較多，無論從設計、施工還是運營，使得項目公司非常被動，最后因商業(yè)預期無法實現(xiàn)，而被迫由政府接手。

 

　　(文章來源：PPP政策解讀)

圖片來源：找項目網(wǎng)