“僵尸企業(yè)”，是指那些沒有辦法繼續(xù)經(jīng)營、應該破產(chǎn)清算但又沒有破產(chǎn)清算的企業(yè)。這些企業(yè)或以吸食銀行貸款和政府資金為生，或以逃避債務、茍延殘喘為務。沒有以破產(chǎn)制度為核心的市場退出機制，給市場帶來的最大后果是——信用垃圾的累積，信用血管的堵塞，以致交易費用高昂，交易主體沒有穩(wěn)定預期以及市場的主要輸血者——債權人利益得不到保障。

 

　　破產(chǎn)制度在我國長期失靈，造成市場難以正常出清，僵尸企業(yè)得以茍延殘喘，占用信貸等寶貴資源，抬高企業(yè)杠桿率，加劇產(chǎn)能過剩，衍生大量信用垃圾，侵害債權人和股東的合法權益，扭曲市場價格信號，限制了市場優(yōu)勝劣汰的“創(chuàng)造性毀滅”作用的正常發(fā)揮。供給側結構性改革的核心是對市場進行結構性調整，去產(chǎn)能、去杠桿、去庫存，煥發(fā)市場的內在活力，優(yōu)化勞動力、土地、資本和技術等市場要素的配置。

 

　　需要強調的是，經(jīng)濟改革的推動力最終來自市場對適應市場發(fā)展需求的制度的需求，經(jīng)濟發(fā)展中的矛盾及問題的解決辦法必須在改革中尋找，供給側結構性改革的重心在于提供市場化的制度供給。這些市場化制度中，破產(chǎn)制度最為重要，是治愈當前經(jīng)濟中產(chǎn)能過剩頑疾的一劑治本良方。

 

　　處理好僵尸企業(yè)失業(yè)人員安置問題;需要挖掘一批懂得困境企業(yè)拯救技術的專家擔當專業(yè)的管理人;要改變債權人債務人行為方式，使其真正自負其責;並購重組與破產(chǎn)清算相結合。

 

　　修改破產(chǎn)法，成立破產(chǎn)管理局;改變地方政府的政績預期;推進破產(chǎn)案件的司法受理;推動建立個人破產(chǎn)制度，完善金融機構破產(chǎn)程序。

 

　　2015年的中央經(jīng)濟工作會議提出，“要依法為實施市場化破產(chǎn)程序創(chuàng)造條件，加快破產(chǎn)清算案件審理。”“要盡可能多兼并重組、少破產(chǎn)清算，做好職工安置工作。要嚴格控制增量，防止新的產(chǎn)能過剩”。中央經(jīng)濟工作會議第一次把供給側結構性改革與實施市場化破產(chǎn)程序提到了議事日程。

 

　　破產(chǎn)法是市場經(jīng)濟法律制度的重要組成部分

 

　　市場經(jīng)濟運行所需要的法律結構由三部分構成：市場準入法、市場交易法和市場退出法。市場準入法就是對市場主體資質的規(guī)范與確認法;市場交易法是界定市場公平誠信交易的行為規(guī)則;市場退出法則是市場競爭失敗者退出市場或司法救助的特別機制，主要是就是破產(chǎn)法，這三方面的法律制度構建起一個市場經(jīng)濟的運行體系。

 

　　破產(chǎn)在經(jīng)濟上的本質是債務人對一個或多個(通常是多個)債權人不能清償?shù)臓顟B(tài)(default)，是正常的市場信用出現(xiàn)問題的狀態(tài)，破產(chǎn)法律制度正是通過對這一問題的處理，恢復受到破壞的信用體系，維護經(jīng)濟的有效運行。

 

　　在所有的市場制度中，破產(chǎn)制度是最重要的制度，也可以說破產(chǎn)法是市場經(jīng)濟的憲法和基本法。資源的市場配置、公平競爭與優(yōu)勝劣汰，都以破產(chǎn)制度為核心。

 

　　市場經(jīng)濟中，債務的及時清償或債權的有效實現(xiàn)是商業(yè)流轉和市場信用的基礎，當企業(yè)資不抵債時，已經(jīng)意味著債權人的債權不會足額清償了，如果此時對該企業(yè)破產(chǎn)清算，債權人未能收回的債權尚屬于法律分配給債權人承擔的正常的商業(yè)風險。若不及時破產(chǎn)清算，讓一個凈資產(chǎn)為負數(shù)的企業(yè)繼續(xù)舉債，實際上就是容忍了無本經(jīng)營的投機做法，其道德風險和對債權人的巨大威脅是顯而易見的。

 

　　沒有以破產(chǎn)制度為核心的市場退出機制，給市場帶來的最大后果是——信用垃圾的累積，信用血管的堵塞，以致交易費用高昂，交易主體沒有穩(wěn)定預期以及市場的主要輸血者——債權人利益得不到保障。

 

　　目前我國《破產(chǎn)法》在實施過程中并沒有發(fā)揮其應有的功能。2006年，全國人大常委會審議通過了新中國歷史上第一部市場經(jīng)濟的《企業(yè)破產(chǎn)法》，這部法律自2007年6月1日開始實施。但在新破產(chǎn)法實施過程中，一個突出問題是，全國破產(chǎn)案件受理數(shù)量不但沒有增加，反而連續(xù)下降，這種反常情況使得破產(chǎn)制度未能發(fā)揮其應有的社會經(jīng)濟調整作用。

 

　　對比新舊破產(chǎn)法頒布前后的破產(chǎn)案件結案數(shù)量，新破產(chǎn)法頒布后全國各級法院審理的各類破產(chǎn)案件結案數(shù)量呈明顯下滑趨勢，由《企業(yè)破產(chǎn)法》實施前的4000余件，變?yōu)?014年的2059件。適用破產(chǎn)程序的企業(yè)占所有退出市場企業(yè)的比例由2008年的3.7%，下降至2014年的不足3%。

 

　　企業(yè)退出市場的方式有行政上的注銷、吊銷與司法上的破產(chǎn)兩大類。根據(jù)國家工商總局的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，近幾年，從市場退出的企業(yè)約有七十萬、八十萬家，主要通過行政上的注銷、吊銷程序退出，但通過司法破產(chǎn)清算退出市場的企業(yè)只有2000家左右。注銷、吊銷成本較低，無須經(jīng)過債權申報、債權人會議、破產(chǎn)宣告、變價和分配等繁瑣程序。

 

　　而作為妥善了結債權債務關系、債權人利益得以充分保障、實現(xiàn)市場經(jīng)濟信用并由法院為公信力背書的破產(chǎn)程序，被適用的機率極低。以2014年企業(yè)退出市場方式的數(shù)據(jù)統(tǒng)計為例，全國企業(yè)注銷數(shù)量為505866戶，吊銷數(shù)量為214130戶，而全國法院一共審結的破產(chǎn)案件為2059件。適用破產(chǎn)程序的企業(yè)比例是很少的。

 

　　吊銷營業(yè)執(zhí)照后的企業(yè)本應進行清算，并在向工商行政管理部門進行注銷登記后方能退出市場，但是仍然有一些企業(yè)因為種種因素而未能向工商行政管理部門申請注銷登記。2014年，吊銷后又注銷的企業(yè)數(shù)量僅占全部企業(yè)吊銷數(shù)量的11.03%。這也是產(chǎn)生“僵尸企業(yè)”現(xiàn)象的重要原因。

　　

 

 

　　近兩年，經(jīng)濟下行壓力加大是我國經(jīng)濟運行面臨的新常態(tài)。伴隨著經(jīng)濟下行，經(jīng)濟結構老化、國企利潤下降、產(chǎn)能過剩的問題愈加突出。國企在利潤下降的同時，央企2015年前10個月國有企業(yè)財務費用增長了9.5%，其中，中央企業(yè)增長了9.4%，地方國企增長了9.7%。在負債方面，相關機構披露，國企負債率已從2007年的58.3%上升至66.4%，其中，央企的負債率由2007年的56%上升至67.7%，提高了近12個百分點。

 

　　我國27個大行業(yè)中21個產(chǎn)能嚴重過剩，首當其沖的是八大行業(yè)，鋼鐵、煤炭、水泥、玻璃、石油、石化、鐵礦、有色金屬。這八大行業(yè)的虧損面達80%，許多企業(yè)虧損經(jīng)營，負債累累，又不能正常退出市場，形成嚴重的“僵尸企業(yè)”現(xiàn)象。

 

　　“僵尸企業(yè)”，是指那些沒有辦法繼續(xù)經(jīng)營、應該破產(chǎn)清算但又沒有破產(chǎn)清算的企業(yè)。這些企業(yè)或以吸食銀行貸款和政府資金為生，或以逃避債務、茍延殘喘為務。

 

　　這些僵尸企業(yè)不僅會損害債權人的合法權益，從公司治理角度來說，也損害了那些希望盡快擺脫債務負擔、輕裝上陣的股東利益，而且還會擾亂市場交易秩序，持續(xù)生產(chǎn)信用垃圾，對經(jīng)濟結構與產(chǎn)能過剩行業(yè)的調整產(chǎn)生影響，制約金融改革、經(jīng)濟增長和經(jīng)濟轉型。

 

　　那么，衡量“僵尸企業(yè)”的標準是什么?我們認為，僵尸企業(yè)就是那些喪失償付能力，不能清償?shù)狡趥鶆�，已�?jīng)具備破產(chǎn)原因，達到破產(chǎn)法規(guī)定的申請破產(chǎn)的條件，但依靠借貸尚在持續(xù)運營的企業(yè)。

 

　　破產(chǎn)制度在我國長期失靈，造成市場難以正常出清，僵尸企業(yè)得以茍延殘喘，占用信貸等寶貴資源，抬高企業(yè)杠桿率，加劇產(chǎn)能過剩，衍生大量信用垃圾，侵害債權人和股東的合法權益，扭曲市場價格信號，限制了市場優(yōu)勝劣汰的“創(chuàng)造性毀滅”作用的正常發(fā)揮。

 

　　供給側結構性改革的核心是對市場進行結構性調整，去產(chǎn)能、去杠桿、去庫存，煥發(fā)市場的內在活力，優(yōu)化勞動力、土地、資本和技術等市場要素的配置。

 

　　需要強調的是，經(jīng)濟改革的推動力最終來自市場對適應市場發(fā)展需求的制度的需求，經(jīng)濟發(fā)展中的矛盾及問題的解決辦法必須在改革中尋找，供給側結構性改革的重心在于提供市場化的制度供給。這些市場化制度中，破產(chǎn)制度最為重要，是治愈當前經(jīng)濟中產(chǎn)能過剩頑疾的一劑治本良方。

 

　　在中國破產(chǎn)法難于實施的主要原因

 

　　在中國，企業(yè)破產(chǎn)難的主要原因有以下幾個方面：

　　第一，地方政府出于維穩(wěn)和政績的需要干預企業(yè)破產(chǎn)。一些地方政府以破產(chǎn)案件可能帶來社會的不穩(wěn)定而努力“讓”失敗企業(yè)不破產(chǎn)，地方法院不受理破產(chǎn)案件，這直接造成了通過司法程序退出市場的企業(yè)數(shù)量遠遠少于行政手段的吊銷和注銷。

 

　　許多地方政府為了政績需求或為了保持與主要信貸銀行的所謂“優(yōu)良信用”關系，對僵尸企業(yè)采取各種幫扶救治措施，“借新還舊”，財政輸血，甚或以政府信用幫助它們獲得銀行貸款。這些幫扶救治措施不但沒有解救企業(yè)，反而浪費了社會資源，占用了大量社會資金，向市場釋放了錯誤的信用信號。使得僵尸企業(yè)“僵”而不死。

 

　　第二，法院不愿意受理破產(chǎn)案件。實踐中，法院不愿意受理破產(chǎn)案件主要出于幾個因素：破產(chǎn)案件行政協(xié)調成本太高，特別是國企破產(chǎn)，出于債務、職工安置、維穩(wěn)等考慮，涉及地方政府國資、人保、工商、銀行、發(fā)改委等多部門，作為司法機構的法院很難協(xié)調;破產(chǎn)案件的專業(yè)性很強，且費時耗力，但辦案效果往往顯不出來，法院內部的績效考核機制很不利于辦理破產(chǎn)案件的法官;破產(chǎn)案件對債權的清償難于執(zhí)行;沒有專門的破產(chǎn)法院和法官隊伍。

 

　　第三，專業(yè)人員隊伍的缺乏。關于破產(chǎn)管理人的選任，《企業(yè)破產(chǎn)法》規(guī)定可以由有關部門、機構的人員組成的清算組或者依法設立的律師事務所、會計師事務所、破產(chǎn)清算事務所等社會中介結構擔任。盡管有的法院建立了破產(chǎn)管理人名錄并從其中通過搖號方式選取破產(chǎn)管理人，但政府機構主導的清算組卻是實踐中的主要模式。在已經(jīng)受理的*ST公司重整案例中，大部分案例均是政府主導的清算組做管理人。

 

　　政府的介入在個案中或許具有一定的合理性，不過被大范圍的采用卻意味著破產(chǎn)法的非市場化運作，造成了破產(chǎn)程序的運轉專業(yè)性不強，擠壓了市場中介組織發(fā)揮作用的空間。法院監(jiān)控下平衡協(xié)調利益相關人的過程也演變?yōu)檎�府出于維穩(wěn)和政績需要，以及保護勞動者和國家債權的需要。這勢必造成人們對適用破產(chǎn)程序的遠離趨勢，也進一步減少了普通債權人獲得清償?shù)谋壤��?/span>

 

　　第四，破產(chǎn)案件的處置沒有市場化。實踐中，破產(chǎn)法律服務市場沒有形成，破產(chǎn)案件的收費很低，律師、會計師等專業(yè)人員沒有積極性。國際上，一般是根據(jù)破產(chǎn)處置的市場效益或工時來收費，例如，美國破產(chǎn)重整的法律服務費用和管理費用平均占債務人財產(chǎn)價值的3%到25%。而在中國實踐中，往往是法院確定一個極低的固定收費。

 

　　第五，破產(chǎn)法體系中缺乏個人破產(chǎn)和金融機構破產(chǎn)制度。我國目前的《企業(yè)破產(chǎn)法》只是“半部破產(chǎn)法”，尚缺個人破產(chǎn)制度。市場經(jīng)濟主體不僅包括企業(yè)，也包括自然人個人或各色消費者。不論是有組織的企業(yè)，還是獨立的個人，都有債權債務關系要處理，個人破產(chǎn)法是一主要工具。

 

　　西方發(fā)達國家早期商業(yè)繁榮的一個重要的原因是個人破產(chǎn)法的出現(xiàn)和發(fā)展，正是因為在現(xiàn)實商業(yè)活動中有了個人破產(chǎn)，才帶動了西方早期和后期成熟市場經(jīng)濟的出現(xiàn)。若沒有個人破產(chǎn)制度，破產(chǎn)法便不是完整的破產(chǎn)法。不僅債權人的債權難以有效償付，產(chǎn)生“信用垃圾”，而且債務人自身也會由于缺乏債務清理機制而陷入債務泥沼不能自拔。

 

　　此外，金融機構也是市場主體，同樣會發(fā)生經(jīng)營風險或債務危機，也需要相應的債務處置機制。如果對金融機構缺乏一個清晰的關閉破產(chǎn)和清算的法律框架，那么在維護金融穩(wěn)定方面，很多做法不僅缺乏根據(jù)，更可能造成影響社會穩(wěn)定的事件。

 

　　許多金融機構經(jīng)營不善，虧損嚴重，極大侵害了廣大投資者與儲戶的合法權益。金融機構破產(chǎn)機制的建立并不會損害市場的信心，相反會有助于增強金融機構和投資者的風險意識、調整金融業(yè)結構、分散與規(guī)避金融業(yè)風險，有利于良好的社會信用機制的形成和市場經(jīng)濟的有序運行。

 

　　第六，文化傳統(tǒng)與商業(yè)習慣因素。中國人“好面子”的文化與商業(yè)傳統(tǒng)觀念認為“破產(chǎn)”是件不吉利的事情，人們會盡可能通過其他途徑而非破產(chǎn)程序解決債權債務問題。

 

　　發(fā)達國家的經(jīng)驗與破產(chǎn)數(shù)據(jù)分析

 

　　許多發(fā)達國家對破產(chǎn)法的重視有很好的經(jīng)驗。市場經(jīng)濟越完善的國家，越重視破產(chǎn)法的制定與實施，破產(chǎn)案件也越多。破產(chǎn)制度的起源可以追溯到古代羅馬法有關追償債務的制度，英國意大利的破產(chǎn)法也有數(shù)百年歷史，而美國則是后來者居上，成為破產(chǎn)制度最完善、破產(chǎn)現(xiàn)象最活躍的國家。

 

　　從近10年的數(shù)據(jù)看，美國聯(lián)邦破產(chǎn)法院受理的破產(chǎn)案件每年都要超過100萬件，2005年最多達到了200余萬件。以2013年為例，其中破產(chǎn)清算案件為728，833件，企業(yè)重整案件為8980件，家庭農場主的債務重整案件395件，個人債務重整案件333，626件。

 

　　即便是對投資者利益有重大影響的上市公司，破產(chǎn)法也照樣發(fā)揮其有效功能，美國2013年上市公司申請破產(chǎn)清算或重整程序的數(shù)量為71家，資產(chǎn)規(guī)模約為4億美元。這一數(shù)據(jù)的峰值出現(xiàn)在2008-2009全球經(jīng)濟危機期間，兩年間美國申請破產(chǎn)清算或重整的上市公司共計349家，資產(chǎn)規(guī)模約為175億美元。

　　

 

　　而在歐洲，發(fā)達的西歐國家，其破產(chǎn)案件數(shù)量基本穩(wěn)定在17萬件以上。

　　

 

　　從數(shù)據(jù)分析來看，我國適用破產(chǎn)程序案件的數(shù)量不足美國的0.2%，西歐全部國家的1.16%。同時，我國2014年每千家公司進入破產(chǎn)程序的數(shù)量僅為0.11戶，顯著低于西歐平均70戶的數(shù)量。此外，美國2013年的個人破產(chǎn)案件占全部破產(chǎn)案件的30%以上。

 

　　下表是西歐各國公司破產(chǎn)率：

　　

 

　　從這張圖表破產(chǎn)案件數(shù)據(jù)分析，我們可以發(fā)現(xiàn)這樣一個規(guī)律，西歐經(jīng)濟狀況較好的國家破產(chǎn)率反而比經(jīng)濟狀況較差的國家要高，最能說明此點的是西歐國家中經(jīng)濟狀況最差、國家信用已經(jīng)破產(chǎn)的希臘在2012年的企業(yè)破產(chǎn)率是所有西歐國家中最低，西歐國家公司平均破產(chǎn)率竟然是希臘破產(chǎn)率的14倍。這說明破產(chǎn)案件保持在一個較高的數(shù)量上是有利于市場經(jīng)濟發(fā)展的。因為一個企業(yè)破產(chǎn)意味著這個企業(yè)原本占有的市場份額和社會資源流向了更有競爭力的企業(yè)。

 

　　必須強調的是，市場退出機制是多樣化的，并非所有市場失敗的企業(yè)只有清算一途，在經(jīng)濟發(fā)達國家，尤其是美國，對債務人企業(yè)在發(fā)現(xiàn)問題的早期，更多時選擇并購重整的破產(chǎn)機制，并在近年越來越多的采用預重整的早期救治機制。 “過大而不能破產(chǎn)(too big to be bankrupt)”的問題并不僅僅是中國國企面臨的困境，同樣也是歐美破產(chǎn)法的攻堅難題。

 

　　為此英美破產(chǎn)法和歐洲破產(chǎn)法設計了諸如轉讓性重整、法庭外重整、以將來可能產(chǎn)生的資不抵債作為破產(chǎn)保護程序的啟動原因促進企業(yè)提早重整等一系列破產(chǎn)重整制度。這些制度和公司結構治理理論結合起來，為解決僵尸企業(yè)的破產(chǎn)問題提供了值得借鑒的思路。

 

　　這些思路提示我們，在設置重整程序時應將重點放在解決公司結構內部的利益沖突問題上，一個好的破產(chǎn)重整框架必須滿足以下要求：

　　政策建議與法律改進

 

　　短期政策建議

　　這一輪經(jīng)濟結構調整過程中的產(chǎn)能過剩來勢兇猛，其處置難度不亞于上個世紀90年代中期的國企政革，重點問題是要解決淘汰僵尸企業(yè)所要涉及的就業(yè)與債務問題，核心問題是要防范因結構調整與處置僵尸企業(yè)可能引發(fā)的金融風險，同時還應在此過程中引導中國經(jīng)濟與國企改革步入穩(wěn)健發(fā)展的市場經(jīng)濟新常態(tài)。

 

　　有人說解決此輪困境國企危機需要再一次的政策性破產(chǎn)，我不同意這種看法。與上世紀90年代不同，我們面臨的國際經(jīng)濟金融形勢與國內市場社會體制環(huán)境發(fā)生了很大變化。

 

　　上一輪困境國企危機中，解決人員安置問題主要靠的是當時未觸碰的國有土地資源，解決債務危機主要靠的是當時未及使用過的銀行呆壞帳準備金及核銷制度，現(xiàn)在這兩項制度紅利已經(jīng)用盡。土地資產(chǎn)作為困境企業(yè)的隱性資產(chǎn)早已不再，而今天銀行債務的簡單核銷，是對商業(yè)銀行20多年市場化改革的倒退。

 

　　再加上地方政府愈來愈強的政績利益考慮及不作為心態(tài)、優(yōu)大強國企主導兼并重組動力能力的減弱、司法機構的獨立公正與專業(yè)介入的不足、商業(yè)銀行扭曲的不良貨款責任觀與制度性約束軟化等因素，使得這輪產(chǎn)能過剩危機的處置非常困難。

 

　　不論挑戰(zhàn)如何巨大，我仍認為此輪產(chǎn)能過剩結構性調整與僵尸企業(yè)處置是能處理好的，但是，短期政策應對還是應堅持以市場化手段為主、以行政化手段為輔的原則，以利于后期改革對接。

 

　　(1)應嚴格按照破產(chǎn)法來對僵尸企業(yè)實施市場退出，絕不允許上世紀90年代那種通過讓擔保債權人讓利受損的方式推動企業(yè)破產(chǎn)

 

　　對那些連年虧損、喪失償付能力、不能清償?shù)狡趥鶆盏?a href=http://m.ytn008.cn/e/tags/?tagname=僵尸企業(yè) target=_blank class=infotextkey>僵尸企業(yè)，應嚴格按照破產(chǎn)法的規(guī)定進行破產(chǎn)清算，不能置破產(chǎn)制度與程序而不顧，也不能由地方政府直接插手干預破產(chǎn)程序或法院隨意變更法意，以保證破產(chǎn)程序公正公平，保護債權人債務人合法權益以及維護市場交易的信譽信用。

 

　　對那些政府不得不救助的企業(yè)，應在符合破產(chǎn)法制度與程序的基礎上進行融資支持、稅收優(yōu)惠、財政補貼或債務沖抵。作為主要債權人的商業(yè)銀行如何穩(wěn)妥退出“僵尸企業(yè)”?有多個債權人的，可在法院受理破產(chǎn)案件前成立債權人委員會，學習佳兆業(yè)重組模式，進行庭外重組。債權人委員會應在堅持分類施策監(jiān)管原則的前提下，確定增貸、減貸、重組、債務核銷等處置措施。一旦進入破產(chǎn)程序則堅決執(zhí)行破產(chǎn)法規(guī)則。對破產(chǎn)企業(yè)應實行稅收減免政策。

 

　　(2)處理好僵尸企業(yè)失業(yè)人員安置問題

 

　　從短期來看，關停國有“僵尸企業(yè)”將立即造成相關企業(yè)員工失業(yè)，據(jù)測算，2015年10月末，鋼鐵、煤炭、黑色金屬礦采選、有色金屬礦采選、造紙和紙制品業(yè)等九個產(chǎn)能過剩嚴重的工業(yè)行業(yè)就業(yè)總人數(shù)2731萬人，約占就業(yè)總人數(shù)的比例5.6%。

 

　　假設極端情形，當前虧損企業(yè)在未來兩年(即 2017 年底前)全部關閉，新增失業(yè)564 萬人，年均新增失業(yè)282 萬人。再加上每年約800萬的新增就業(yè)人口，如新增就業(yè)崗位不能跟進的話，再考慮職業(yè)技能不匹配等結構性因素，第二輪下崗潮來臨的壓力就值得警惕。

 

　　與上世紀90年代不同，這次解決僵尸企業(yè)市場退出帶來的職工人員失業(yè)問題，國家不僅要考慮到失業(yè)人口規(guī)模與社會穩(wěn)定問題，還應考慮到如何使僵尸企業(yè)處置過程能更公正公平公開進行，保護企業(yè)雇員的合法權益，并建構一套社會保障供給——職業(yè)培訓——創(chuàng)業(yè)或再就業(yè)體系。

 

　　與過去相比，國家有更雄厚的財力與更多可選擇的解決再就業(yè)的政策手段和工具。因此，國家應考慮安排投入更多的工業(yè)企業(yè)結構調整專項獎補資金，這筆資金主要用于退出過剩行業(yè)員工社保安置;同時應強制要求地方政府將原有支持補貼給僵尸企業(yè)的資金轉移支付補貼給下崗職工。

 

　　(3)需要挖掘一批懂得困境企業(yè)拯救技術的專家擔當專業(yè)的管理人

 

　　相關國資管理部門與地方政府應在金融機構、國有企業(yè)匯集一批專家型企業(yè)家，更應以開放心態(tài)引進民企與戰(zhàn)略投資企業(yè)家介入僵尸企業(yè)的拯救與處置中來。這些專家應品行篤正，熟悉管理，了解市場，懂法律，能融資，會協(xié)調;既有創(chuàng)意思想，又是談判高手，還是降成本提效益的實干家。

 

　　應放手讓他們以市場化方式擔任管理人，處理僵尸企業(yè)事務。在英美等發(fā)達國家，大型企業(yè)的重整重組，就有CRO(首席重組官)這種角色，在通用公司、雷曼兄弟公司等大型企業(yè)重整案件中，甚至底特律城市破產(chǎn)案中，CRO發(fā)揮了不可替代的作用。

 

　　專門處置破產(chǎn)事務的企業(yè)風險管控與危機管理專業(yè)機構的大量涌現(xiàn)，更是催生了西方發(fā)達國家處置拯救重建困境企業(yè)這一成熟行業(yè)。我國上世紀90年代的去產(chǎn)能過程中，也涌現(xiàn)了一批這樣的企業(yè)家與專業(yè)人士，應重視發(fā)揮這些專業(yè)人士的作用。

 

　　(4)要改變債權人債務人行為方式，使其真正自負其責

 

　　監(jiān)管機構這次不能簡單核銷銀行的呆壞賬，應按照責權利對等與市場化原則處理不良資產(chǎn)。同時應出臺相應具體規(guī)定與標準約束商業(yè)銀行債權人對一時好的產(chǎn)業(yè)與企業(yè)進行"圍貨"一一這是形成產(chǎn)能過剩的主要因素;也應約束商業(yè)銀行對早期問題企業(yè)"抽貨止血"一一這是產(chǎn)生僵尸企業(yè)群現(xiàn)象的重要原因。

 

　　同時，國資監(jiān)管部門應出臺具體指標強制債務人企業(yè)推行精益生產(chǎn)管理，精益生產(chǎn)管理即消除浪費、減少成本、提高質量效益的生產(chǎn)管理。有許多債務人擁有技術上的優(yōu)勢，也有很好的市場，卻陷入了財務困境甚至僵尸狀態(tài)，如何使其從瀕臨破產(chǎn)的邊緣扭虧為盈，就應建構一套指標體系，精益管理，挖掘利潤，為企業(yè)建構一套有競爭力的生產(chǎn)與管理系統(tǒng)。

 

　　(5)并購重組與破產(chǎn)清算相結合

 

　　應在僵尸企業(yè)處置過程中引入庭外重組和預重整制度，將之與破產(chǎn)清算結合在一起以降低交易成本，保存企業(yè)資產(chǎn)的價值，實現(xiàn)債權債務關系的更優(yōu)調整。

 

　　庭外重組是陷入困境但有復興可能的企業(yè)與其債權人之間以協(xié)議的方式，對企業(yè)進行債務調整和資產(chǎn)重構，以實現(xiàn)企業(yè)復興和債務清償?shù)囊环N法庭外拯救手段。

 

　　庭外重組可以適用債務減免、債轉股、貸款、增資及并購等各種方式，充分尊重當事人的意思自治，并可避免公開的調查和外部監(jiān)督，保護企業(yè)的聲譽，有利于債務人和債權人在相關市場上維護市場信用，可以大大減少解決債務問題的總成本。

 

　　預重整的優(yōu)勢在於低成本和高效率，這在美國己是一成熟制度：

 

　　首先，預重整能夠降低整體管理費用，預重整模式一般很快就能結案，并且可以避免相關的訴訟。

 

　　其次，破產(chǎn)前成立的債權人委員會可以繼續(xù)擔任破產(chǎn)程序提起后的債權人委員會角色，從而節(jié)約了時間成本和業(yè)務適應成本。

 

　　最后，債權人在提起重整程序前必須就預重整計劃進行談判、起草并通過計劃。這樣申請重整后法院需要做的工作大大減少，成功的預重整案件必然比傳統(tǒng)重整案件花費的時間少，而且成本也低。

 

　　中長期政策法律建議

 

　　(1)修改破產(chǎn)法，成立破產(chǎn)管理局

 

　　2006年的破產(chǎn)法已運行九年，與中國現(xiàn)行市場經(jīng)濟的發(fā)展已出現(xiàn)不適應的一面，僵尸企業(yè)、剛性兌付危機、地方政府債務危機、民間借貸“跑路潮”、P2P倒閉、金融機構虧損嚴重、消費者個人信用失信、跨境債權債務處理的協(xié)作等問題已成常態(tài)現(xiàn)象，另外，破產(chǎn)法還顯示其立法有不精細的一面，應加快修改相關程序與制度。

 

　　建議借鑒英美等國及香港地區(qū)政府管理破產(chǎn)事務的經(jīng)驗，在我國設立破產(chǎn)管理局，作為國務院直屬的一個政府部門來負責推動破產(chǎn)法的實施與修改，管理破產(chǎn)方面的行政事務。

 

　　許多發(fā)達國家都設有破產(chǎn)管理局，并賦予以下職權：

 

　　第一，搜集破產(chǎn)法實施現(xiàn)狀與問題，為精準實施與修改破產(chǎn)法做出規(guī)劃。破產(chǎn)管理局作為官方機構，有途徑追蹤債務人財產(chǎn)的分配情況，了解各種債權的清償情況，分析整理破產(chǎn)法的表現(xiàn)和效用，有能力推動立法領域和司法實踐的發(fā)展。

 

　　第二，考察董事、監(jiān)事和高級管理人員履行誠信義務情況，發(fā)現(xiàn)和認定他們違反破產(chǎn)法的事實，追索董事、監(jiān)事和高級管理人員的責任，并將追索的數(shù)額在債權人之間公平分配。

 

　　第三，作為破產(chǎn)管理人的管理者，破產(chǎn)管理局可以監(jiān)督檢查破產(chǎn)管理人在破產(chǎn)程序中履行職責的情況，防止破產(chǎn)管理人濫用職權，以確保破產(chǎn)管理人按照法律規(guī)定專業(yè)處理破產(chǎn)事務，提升破產(chǎn)程序的效率。

 

　　(2)改變地方政府的政績預期

 

　　目前破產(chǎn)制度在運行中存在大量地方保護主義現(xiàn)象，政府干預破產(chǎn)市場化運作機制的程度較深。這些地方保護主義的根源在于地方政府認為當?shù)氐拇笾行推髽I(yè)如果破產(chǎn)會對其政績造成不利影響。以僵尸企業(yè)為例，不少“僵尸企業(yè)”是一些地方政府死保的“大牌”，即使債臺高筑，政府也不停止對“僵尸企業(yè)”的慷慨相助。

 

　　一些地方政府一遇到破產(chǎn)案件，便馬上貼上“維穩(wěn)”的標簽，立刻讓法院成為實現(xiàn)地方政策意圖的工具。地方政府官員在經(jīng)濟活動中非�；钴S，但對“破產(chǎn)”一詞卻惟恐避之不及，認為轄下企業(yè)出現(xiàn)破產(chǎn)情形，是對其執(zhí)政能力的挑戰(zhàn)與仕途的不祥之兆。

 

　　于是，當企業(yè)出現(xiàn)破產(chǎn)清算可能時，政府官員們往往極盡所能拖延時日，用有限的財政進行救助，以保政績。阻遏地方保護主義對真正推行《破產(chǎn)法》實施，清理市場信用垃圾是極為重要的。這就要求政府在政績考核制度上做出調整，打破以往的政績預期，引導地方政府從長遠出發(fā)做出判斷，積極的推動供給側結構性改革。

 

　　(3)推進破產(chǎn)案件的司法受理

 

　　除了要阻遏地方政府在法院受理破產(chǎn)案件的干預批準權外，應在法院體制與內部考核機制上進行改革，以改變法院在破產(chǎn)案件中作用權威式微的狀況，還應建立一支專業(yè)化的破產(chǎn)案件審理隊伍。在現(xiàn)行司法框架下，法院受制于地方政府與專業(yè)能力，債權人也不能及時接管困境企業(yè)和實施重組，只能追究企業(yè)違約責任，這是我們破產(chǎn)司法體系的重大缺陷。

 

　　可以借鑒美國的專門破產(chǎn)法院與破產(chǎn)法官制度，使破產(chǎn)法院獨立于地方政府的利益，獨立而專業(yè)地受理審理涉及跨地跨界商業(yè)貿易與債權債務關系的破產(chǎn)案件。

 

　　如果能建構起專門的破產(chǎn)法院體系，其獨立性、專業(yè)性和體系完備性及受到有效監(jiān)督的特點，使其處于主導整個破產(chǎn)程序的核心地位，作為破產(chǎn)程序中異議的裁判者，各方利益博弈的平衡者，能有效遏制"假破產(chǎn)、真逃債"現(xiàn)象，承擔起掃除市場經(jīng)濟“信用垃圾”的職責。

 

　　(4)推動建立個人破產(chǎn)制度，完善金融機構破產(chǎn)程序

 

　　個人破產(chǎn)，是指作為債務人的自然人不能清償其到期債務時，由法院依法宣告其破產(chǎn)，并對其財產(chǎn)進行清算和分配或者進行債務調整，對其債務進行豁免以及確定當事人在破產(chǎn)過程中的權利義務關系的法律規(guī)則。我國迄今為止僅將企業(yè)法人納入適用破產(chǎn)法的主體范圍，而未建立自然人破產(chǎn)制度。

 

　　因此，在司法實務中，遇到自然人債務人全部財產(chǎn)不足以清償債務時，均通過民事訴訟程序(主要是通過執(zhí)行程序)解決該類糾紛。為適應消費時代的來臨，保護債權人債務人合法權益，為更好發(fā)揮破產(chǎn)法的市場信用功能，全國人大應加快制定個人破產(chǎn)法。

 

　　我國自2001年起開始從法律角度思考解決金融機構退出問題。

 

　　2001年，國務院通過《金融機構撤銷條例》，規(guī)定了商業(yè)銀行和非銀行金融機構的撤銷清算、債務清償?shù)仁乱恕?/span>

 

　　2003年《商業(yè)銀行法》修正案原則性規(guī)定了商業(yè)銀行的解散和破產(chǎn)事宜。

 

　　2006年《企業(yè)破產(chǎn)法》134條專條規(guī)定商業(yè)銀行、證券公司、保險公司等金融機構實施破產(chǎn)的，國務院可以依據(jù)本法和其他有關法律的規(guī)定制定實施辦法，但是沒有做其他詳細規(guī)定。目前，國務院已制定《證券公司風險處置條例》，《存款保險條例》也于2015年出臺。

 

　　金融機構破產(chǎn)的核心問題是處理好維護金融穩(wěn)定，保護存款人、投資者和社會公眾合法權益，以及保護金融機構債權人權益之間的關系。一般企業(yè)破產(chǎn)的核心問題則是保護債權人利益和最大化企業(yè)價值(特別是在重整情況下，也服從于債權人保護)。

 

　　存款保險制度建立后，銀行業(yè)機構的存款人保護和風險處置已于法有據(jù)，我國金融安全網(wǎng)又多了一道有力的屏障。銀行業(yè)機構破產(chǎn)程序理論上的要素也已基本完備：存款保險制度將有效保障以存款人為代表的社會公眾利益，存保的早期糾正和風險處置工具和央行的金融穩(wěn)定職責相配合，可以解決銀行機構破產(chǎn)最棘手的威脅金融穩(wěn)定的負外部性問題。

 

　　在此基礎上，若還有少量機構在風險處置完畢后需要退出市場，就可直接適用《企業(yè)破產(chǎn)法》相關清算程序，另行立法的必要性已不大。下一步，應進一步加強存款保險的早期糾正和風險處置職能，進一步完善證券投資者保護制度和保險保障基金的職能，與央行、監(jiān)管機構一道形成風險處置合力，明確《企業(yè)破產(chǎn)法》對金融機構的適用程序，盡快完善各類金融機構的有序清算程序。

 

作者：中國政法大學破產(chǎn)法與企業(yè)重組研究中心李曙光 教授 

圖片來源：找項目網(wǎng)