“僵尸企業(yè)”，是指那些沒有辦法繼續(xù)經(jīng)營、應(yīng)該破產(chǎn)清算但又沒有破產(chǎn)清算的企業(yè)。這些企業(yè)或以吸食銀行貸款和政府資金為生，或以逃避債務(wù)、茍延殘喘為務(wù)。沒有以破產(chǎn)制度為核心的市場退出機(jī)制，給市場帶來的最大后果是——信用垃圾的累積，信用血管的堵塞，以致交易費(fèi)用高昂，交易主體沒有穩(wěn)定預(yù)期以及市場的主要輸血者——債權(quán)人利益得不到保障。

 

　　破產(chǎn)制度在我國長期失靈，造成市場難以正常出清，僵尸企業(yè)得以茍延殘喘，占用信貸等寶貴資源，抬高企業(yè)杠桿率，加劇產(chǎn)能過剩，衍生大量信用垃圾，侵害債權(quán)人和股東的合法權(quán)益，扭曲市場價(jià)格信號，限制了市場優(yōu)勝劣汰的“創(chuàng)造性毀滅”作用的正常發(fā)揮。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的核心是對市場進(jìn)行結(jié)構(gòu)性調(diào)整，去產(chǎn)能、去杠桿、去庫存，煥發(fā)市場的內(nèi)在活力，優(yōu)化勞動力、土地、資本和技術(shù)等市場要素的配置。

 

　　需要強(qiáng)調(diào)的是，經(jīng)濟(jì)改革的推動力最終來自市場對適應(yīng)市場發(fā)展需求的制度的需求，經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的矛盾及問題的解決辦法必須在改革中尋找，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重心在于提供市場化的制度供給。這些市場化制度中，破產(chǎn)制度最為重要，是治愈當(dāng)前經(jīng)濟(jì)中產(chǎn)能過剩頑疾的一劑治本良方。

 

　　處理好僵尸企業(yè)失業(yè)人員安置問題;需要挖掘一批懂得困境企業(yè)拯救技術(shù)的專家擔(dān)當(dāng)專業(yè)的管理人;要改變債權(quán)人債務(wù)人行為方式，使其真正自負(fù)其責(zé);並購重組與破產(chǎn)清算相結(jié)合。

 

　　修改破產(chǎn)法，成立破產(chǎn)管理局;改變地方政府的政績預(yù)期;推進(jìn)破產(chǎn)案件的司法受理;推動建立個人破產(chǎn)制度，完善金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)程序。

 

　　2015年的中央經(jīng)濟(jì)工作會議提出，“要依法為實(shí)施市場化破產(chǎn)程序創(chuàng)造條件，加快破產(chǎn)清算案件審理。”“要盡可能多兼并重組、少破產(chǎn)清算，做好職工安置工作。要嚴(yán)格控制增量，防止新的產(chǎn)能過剩”。中央經(jīng)濟(jì)工作會議第一次把供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革與實(shí)施市場化破產(chǎn)程序提到了議事日程。

 

　　破產(chǎn)法是市場經(jīng)濟(jì)法律制度的重要組成部分

 

　　市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行所需要的法律結(jié)構(gòu)由三部分構(gòu)成：市場準(zhǔn)入法、市場交易法和市場退出法。市場準(zhǔn)入法就是對市場主體資質(zhì)的規(guī)范與確認(rèn)法;市場交易法是界定市場公平誠信交易的行為規(guī)則;市場退出法則是市場競爭失敗者退出市場或司法救助的特別機(jī)制，主要是就是破產(chǎn)法，這三方面的法律制度構(gòu)建起一個市場經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行體系。

 

　　破產(chǎn)在經(jīng)濟(jì)上的本質(zhì)是債務(wù)人對一個或多個(通常是多個)債權(quán)人不能清償?shù)臓顟B(tài)(default)，是正常的市場信用出現(xiàn)問題的狀態(tài)，破產(chǎn)法律制度正是通過對這一問題的處理，恢復(fù)受到破壞的信用體系，維護(hù)經(jīng)濟(jì)的有效運(yùn)行。

 

　　在所有的市場制度中，破產(chǎn)制度是最重要的制度，也可以說破產(chǎn)法是市場經(jīng)濟(jì)的憲法和基本法。資源的市場配置、公平競爭與優(yōu)勝劣汰，都以破產(chǎn)制度為核心。

 

　　市場經(jīng)濟(jì)中，債務(wù)的及時清償或債權(quán)的有效實(shí)現(xiàn)是商業(yè)流轉(zhuǎn)和市場信用的基礎(chǔ)，當(dāng)企業(yè)資不抵債時，已經(jīng)意味著債權(quán)人的債權(quán)不會足額清償了，如果此時對該企業(yè)破產(chǎn)清算，債權(quán)人未能收回的債權(quán)尚屬于法律分配給債權(quán)人承擔(dān)的正常的商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。若不及時破產(chǎn)清算，讓一個凈資產(chǎn)為負(fù)數(shù)的企業(yè)繼續(xù)舉債，實(shí)際上就是容忍了無本經(jīng)營的投機(jī)做法，其道德風(fēng)險(xiǎn)和對債權(quán)人的巨大威脅是顯而易見的。

 

　　沒有以破產(chǎn)制度為核心的市場退出機(jī)制，給市場帶來的最大后果是——信用垃圾的累積，信用血管的堵塞，以致交易費(fèi)用高昂，交易主體沒有穩(wěn)定預(yù)期以及市場的主要輸血者——債權(quán)人利益得不到保障。

 

　　目前我國《破產(chǎn)法》在實(shí)施過程中并沒有發(fā)揮其應(yīng)有的功能。2006年，全國人大常委會審議通過了新中國歷史上第一部市場經(jīng)濟(jì)的《企業(yè)破產(chǎn)法》，這部法律自2007年6月1日開始實(shí)施。但在新破產(chǎn)法實(shí)施過程中，一個突出問題是，全國破產(chǎn)案件受理數(shù)量不但沒有增加，反而連續(xù)下降，這種反常情況使得破產(chǎn)制度未能發(fā)揮其應(yīng)有的社會經(jīng)濟(jì)調(diào)整作用。

 

　　對比新舊破產(chǎn)法頒布前后的破產(chǎn)案件結(jié)案數(shù)量，新破產(chǎn)法頒布后全國各級法院審理的各類破產(chǎn)案件結(jié)案數(shù)量呈明顯下滑趨勢，由《企業(yè)破產(chǎn)法》實(shí)施前的4000余件，變?yōu)?014年的2059件。適用破產(chǎn)程序的企業(yè)占所有退出市場企業(yè)的比例由2008年的3.7%，下降至2014年的不足3%。

 

　　企業(yè)退出市場的方式有行政上的注銷、吊銷與司法上的破產(chǎn)兩大類。根據(jù)國家工商總局的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，近幾年，從市場退出的企業(yè)約有七十萬、八十萬家，主要通過行政上的注銷、吊銷程序退出，但通過司法破產(chǎn)清算退出市場的企業(yè)只有2000家左右。注銷、吊銷成本較低，無須經(jīng)過債權(quán)申報(bào)、債權(quán)人會議、破產(chǎn)宣告、變價(jià)和分配等繁瑣程序。

 

　　而作為妥善了結(jié)債權(quán)債務(wù)關(guān)系、債權(quán)人利益得以充分保障、實(shí)現(xiàn)市場經(jīng)濟(jì)信用并由法院為公信力背書的破產(chǎn)程序，被適用的機(jī)率極低。以2014年企業(yè)退出市場方式的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)為例，全國企業(yè)注銷數(shù)量為505866戶，吊銷數(shù)量為214130戶，而全國法院一共審結(jié)的破產(chǎn)案件為2059件。適用破產(chǎn)程序的企業(yè)比例是很少的。

 

　　吊銷營業(yè)執(zhí)照后的企業(yè)本應(yīng)進(jìn)行清算，并在向工商行政管理部門進(jìn)行注銷登記后方能退出市場，但是仍然有一些企業(yè)因?yàn)榉N種因素而未能向工商行政管理部門申請注銷登記。2014年，吊銷后又注銷的企業(yè)數(shù)量僅占全部企業(yè)吊銷數(shù)量的11.03%。這也是產(chǎn)生“僵尸企業(yè)”現(xiàn)象的重要原因。

　　

 

 

　　近兩年，經(jīng)濟(jì)下行壓力加大是我國經(jīng)濟(jì)運(yùn)行面臨的新常態(tài)。伴隨著經(jīng)濟(jì)下行，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)老化、國企利潤下降、產(chǎn)能過剩的問題愈加突出。國企在利潤下降的同時，央企2015年前10個月國有企業(yè)財(cái)務(wù)費(fèi)用增長了9.5%，其中，中央企業(yè)增長了9.4%，地方國企增長了9.7%。在負(fù)債方面，相關(guān)機(jī)構(gòu)披露，國企負(fù)債率已從2007年的58.3%上升至66.4%，其中，央企的負(fù)債率由2007年的56%上升至67.7%，提高了近12個百分點(diǎn)。

 

　　我國27個大行業(yè)中21個產(chǎn)能嚴(yán)重過剩，首當(dāng)其沖的是八大行業(yè)，鋼鐵、煤炭、水泥、玻璃、石油、石化、鐵礦、有色金屬。這八大行業(yè)的虧損面達(dá)80%，許多企業(yè)虧損經(jīng)營，負(fù)債累累，又不能正常退出市場，形成嚴(yán)重的“僵尸企業(yè)”現(xiàn)象。

 

　　“僵尸企業(yè)”，是指那些沒有辦法繼續(xù)經(jīng)營、應(yīng)該破產(chǎn)清算但又沒有破產(chǎn)清算的企業(yè)。這些企業(yè)或以吸食銀行貸款和政府資金為生，或以逃避債務(wù)、茍延殘喘為務(wù)。

 

　　這些僵尸企業(yè)不僅會損害債權(quán)人的合法權(quán)益，從公司治理角度來說，也損害了那些希望盡快擺脫債務(wù)負(fù)擔(dān)、輕裝上陣的股東利益，而且還會擾亂市場交易秩序，持續(xù)生產(chǎn)信用垃圾，對經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)與產(chǎn)能過剩行業(yè)的調(diào)整產(chǎn)生影響，制約金融改革、經(jīng)濟(jì)增長和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型。

 

　　那么，衡量“僵尸企業(yè)”的標(biāo)準(zhǔn)是什么?我們認(rèn)為，僵尸企業(yè)就是那些喪失償付能力，不能清償?shù)狡趥鶆?wù)，已經(jīng)具備破產(chǎn)原因，達(dá)到破產(chǎn)法規(guī)定的申請破產(chǎn)的條件，但依靠借貸尚在持續(xù)運(yùn)營的企業(yè)。

 

　　破產(chǎn)制度在我國長期失靈，造成市場難以正常出清，僵尸企業(yè)得以茍延殘喘，占用信貸等寶貴資源，抬高企業(yè)杠桿率，加劇產(chǎn)能過剩，衍生大量信用垃圾，侵害債權(quán)人和股東的合法權(quán)益，扭曲市場價(jià)格信號，限制了市場優(yōu)勝劣汰的“創(chuàng)造性毀滅”作用的正常發(fā)揮。

 

　　供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的核心是對市場進(jìn)行結(jié)構(gòu)性調(diào)整，去產(chǎn)能、去杠桿、去庫存，煥發(fā)市場的內(nèi)在活力，優(yōu)化勞動力、土地、資本和技術(shù)等市場要素的配置。

 

　　需要強(qiáng)調(diào)的是，經(jīng)濟(jì)改革的推動力最終來自市場對適應(yīng)市場發(fā)展需求的制度的需求，經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的矛盾及問題的解決辦法必須在改革中尋找，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重心在于提供市場化的制度供給。這些市場化制度中，破產(chǎn)制度最為重要，是治愈當(dāng)前經(jīng)濟(jì)中產(chǎn)能過剩頑疾的一劑治本良方。

 

　　在中國破產(chǎn)法難于實(shí)施的主要原因

 

　　在中國，企業(yè)破產(chǎn)難的主要原因有以下幾個方面：

　　第一，地方政府出于維穩(wěn)和政績的需要干預(yù)企業(yè)破產(chǎn)。一些地方政府以破產(chǎn)案件可能帶來社會的不穩(wěn)定而努力“讓”失敗企業(yè)不破產(chǎn)，地方法院不受理破產(chǎn)案件，這直接造成了通過司法程序退出市場的企業(yè)數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)少于行政手段的吊銷和注銷。

 

　　許多地方政府為了政績需求或?yàn)榱吮３峙c主要信貸銀行的所謂“優(yōu)良信用”關(guān)系，對僵尸企業(yè)采取各種幫扶救治措施，“借新還舊”，財(cái)政輸血，甚或以政府信用幫助它們獲得銀行貸款。這些幫扶救治措施不但沒有解救企業(yè)，反而浪費(fèi)了社會資源，占用了大量社會資金，向市場釋放了錯誤的信用信號。使得僵尸企業(yè)“僵”而不死。

 

　　第二，法院不愿意受理破產(chǎn)案件。實(shí)踐中，法院不愿意受理破產(chǎn)案件主要出于幾個因素：破產(chǎn)案件行政協(xié)調(diào)成本太高，特別是國企破產(chǎn)，出于債務(wù)、職工安置、維穩(wěn)等考慮，涉及地方政府國資、人保、工商、銀行、發(fā)改委等多部門，作為司法機(jī)構(gòu)的法院很難協(xié)調(diào);破產(chǎn)案件的專業(yè)性很強(qiáng)，且費(fèi)時耗力，但辦案效果往往顯不出來，法院內(nèi)部的績效考核機(jī)制很不利于辦理破產(chǎn)案件的法官;破產(chǎn)案件對債權(quán)的清償難于執(zhí)行;沒有專門的破產(chǎn)法院和法官隊(duì)伍。

 

　　第三，專業(yè)人員隊(duì)伍的缺乏。關(guān)于破產(chǎn)管理人的選任，《企業(yè)破產(chǎn)法》規(guī)定可以由有關(guān)部門、機(jī)構(gòu)的人員組成的清算組或者依法設(shè)立的律師事務(wù)所、會計(jì)師事務(wù)所、破產(chǎn)清算事務(wù)所等社會中介結(jié)構(gòu)擔(dān)任。盡管有的法院建立了破產(chǎn)管理人名錄并從其中通過搖號方式選取破產(chǎn)管理人，但政府機(jī)構(gòu)主導(dǎo)的清算組卻是實(shí)踐中的主要模式。在已經(jīng)受理的*ST公司重整案例中，大部分案例均是政府主導(dǎo)的清算組做管理人。

 

　　政府的介入在個案中或許具有一定的合理性，不過被大范圍的采用卻意味著破產(chǎn)法的非市場化運(yùn)作，造成了破產(chǎn)程序的運(yùn)轉(zhuǎn)專業(yè)性不強(qiáng)，擠壓了市場中介組織發(fā)揮作用的空間。法院監(jiān)控下平衡協(xié)調(diào)利益相關(guān)人的過程也演變?yōu)檎�府出于維穩(wěn)和政績需要，以及保護(hù)勞動者和國家債權(quán)的需要。這勢必造成人們對適用破產(chǎn)程序的遠(yuǎn)離趨勢，也進(jìn)一步減少了普通債權(quán)人獲得清償?shù)谋壤��?/span>

 

　　第四，破產(chǎn)案件的處置沒有市場化。實(shí)踐中，破產(chǎn)法律服務(wù)市場沒有形成，破產(chǎn)案件的收費(fèi)很低，律師、會計(jì)師等專業(yè)人員沒有積極性。國際上，一般是根據(jù)破產(chǎn)處置的市場效益或工時來收費(fèi)，例如，美國破產(chǎn)重整的法律服務(wù)費(fèi)用和管理費(fèi)用平均占債務(wù)人財(cái)產(chǎn)價(jià)值的3%到25%。而在中國實(shí)踐中，往往是法院確定一個極低的固定收費(fèi)。

 

　　第五，破產(chǎn)法體系中缺乏個人破產(chǎn)和金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)制度。我國目前的《企業(yè)破產(chǎn)法》只是“半部破產(chǎn)法”，尚缺個人破產(chǎn)制度。市場經(jīng)濟(jì)主體不僅包括企業(yè)，也包括自然人個人或各色消費(fèi)者。不論是有組織的企業(yè)，還是獨(dú)立的個人，都有債權(quán)債務(wù)關(guān)系要處理，個人破產(chǎn)法是一主要工具。

 

　　西方發(fā)達(dá)國家早期商業(yè)繁榮的一個重要的原因是個人破產(chǎn)法的出現(xiàn)和發(fā)展，正是因?yàn)樵诂F(xiàn)實(shí)商業(yè)活動中有了個人破產(chǎn)，才帶動了西方早期和后期成熟市場經(jīng)濟(jì)的出現(xiàn)。若沒有個人破產(chǎn)制度，破產(chǎn)法便不是完整的破產(chǎn)法。不僅債權(quán)人的債權(quán)難以有效償付，產(chǎn)生“信用垃圾”，而且債務(wù)人自身也會由于缺乏債務(wù)清理機(jī)制而陷入債務(wù)泥沼不能自拔。

 

　　此外，金融機(jī)構(gòu)也是市場主體，同樣會發(fā)生經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)或債務(wù)危機(jī)，也需要相應(yīng)的債務(wù)處置機(jī)制。如果對金融機(jī)構(gòu)缺乏一個清晰的關(guān)閉破產(chǎn)和清算的法律框架，那么在維護(hù)金融穩(wěn)定方面，很多做法不僅缺乏根據(jù)，更可能造成影響社會穩(wěn)定的事件。

 

　　許多金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營不善，虧損嚴(yán)重，極大侵害了廣大投資者與儲戶的合法權(quán)益。金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)機(jī)制的建立并不會損害市場的信心，相反會有助于增強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)和投資者的風(fēng)險(xiǎn)意識、調(diào)整金融業(yè)結(jié)構(gòu)、分散與規(guī)避金融業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，有利于良好的社會信用機(jī)制的形成和市場經(jīng)濟(jì)的有序運(yùn)行。

 

　　第六，文化傳統(tǒng)與商業(yè)習(xí)慣因素。中國人“好面子”的文化與商業(yè)傳統(tǒng)觀念認(rèn)為“破產(chǎn)”是件不吉利的事情，人們會盡可能通過其他途徑而非破產(chǎn)程序解決債權(quán)債務(wù)問題。

 

　　發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)與破產(chǎn)數(shù)據(jù)分析

 

　　許多發(fā)達(dá)國家對破產(chǎn)法的重視有很好的經(jīng)驗(yàn)。市場經(jīng)濟(jì)越完善的國家，越重視破產(chǎn)法的制定與實(shí)施，破產(chǎn)案件也越多。破產(chǎn)制度的起源可以追溯到古代羅馬法有關(guān)追償債務(wù)的制度，英國意大利的破產(chǎn)法也有數(shù)百年歷史，而美國則是后來者居上，成為破產(chǎn)制度最完善、破產(chǎn)現(xiàn)象最活躍的國家。

 

　　從近10年的數(shù)據(jù)看，美國聯(lián)邦破產(chǎn)法院受理的破產(chǎn)案件每年都要超過100萬件，2005年最多達(dá)到了200余萬件。以2013年為例，其中破產(chǎn)清算案件為728，833件，企業(yè)重整案件為8980件，家庭農(nóng)場主的債務(wù)重整案件395件，個人債務(wù)重整案件333，626件。

 

　　即便是對投資者利益有重大影響的上市公司，破產(chǎn)法也照樣發(fā)揮其有效功能，美國2013年上市公司申請破產(chǎn)清算或重整程序的數(shù)量為71家，資產(chǎn)規(guī)模約為4億美元。這一數(shù)據(jù)的峰值出現(xiàn)在2008-2009全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)期間，兩年間美國申請破產(chǎn)清算或重整的上市公司共計(jì)349家，資產(chǎn)規(guī)模約為175億美元。

　　

 

　　而在歐洲，發(fā)達(dá)的西歐國家，其破產(chǎn)案件數(shù)量基本穩(wěn)定在17萬件以上。

　　

 

　　從數(shù)據(jù)分析來看，我國適用破產(chǎn)程序案件的數(shù)量不足美國的0.2%，西歐全部國家的1.16%。同時，我國2014年每千家公司進(jìn)入破產(chǎn)程序的數(shù)量僅為0.11戶，顯著低于西歐平均70戶的數(shù)量。此外，美國2013年的個人破產(chǎn)案件占全部破產(chǎn)案件的30%以上。

 

　　下表是西歐各國公司破產(chǎn)率：

　　

 

　　從這張圖表破產(chǎn)案件數(shù)據(jù)分析，我們可以發(fā)現(xiàn)這樣一個規(guī)律，西歐經(jīng)濟(jì)狀況較好的國家破產(chǎn)率反而比經(jīng)濟(jì)狀況較差的國家要高，最能說明此點(diǎn)的是西歐國家中經(jīng)濟(jì)狀況最差、國家信用已經(jīng)破產(chǎn)的希臘在2012年的企業(yè)破產(chǎn)率是所有西歐國家中最低，西歐國家公司平均破產(chǎn)率竟然是希臘破產(chǎn)率的14倍。這說明破產(chǎn)案件保持在一個較高的數(shù)量上是有利于市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的。因?yàn)橐粋�企業(yè)破產(chǎn)意味著這個企業(yè)原本占有的市場份額和社會資源流向了更有競爭力的企業(yè)。

 

　　必須強(qiáng)調(diào)的是，市場退出機(jī)制是多樣化的，并非所有市場失敗的企業(yè)只有清算一途，在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家，尤其是美國，對債務(wù)人企業(yè)在發(fā)現(xiàn)問題的早期，更多時選擇并購重整的破產(chǎn)機(jī)制，并在近年越來越多的采用預(yù)重整的早期救治機(jī)制。 “過大而不能破產(chǎn)(too big to be bankrupt)”的問題并不僅僅是中國國企面臨的困境，同樣也是歐美破產(chǎn)法的攻堅(jiān)難題。

 

　　為此英美破產(chǎn)法和歐洲破產(chǎn)法設(shè)計(jì)了諸如轉(zhuǎn)讓性重整、法庭外重整、以將來可能產(chǎn)生的資不抵債作為破產(chǎn)保護(hù)程序的啟動原因促進(jìn)企業(yè)提早重整等一系列破產(chǎn)重整制度。這些制度和公司結(jié)構(gòu)治理理論結(jié)合起來，為解決僵尸企業(yè)的破產(chǎn)問題提供了值得借鑒的思路。

 

　　這些思路提示我們，在設(shè)置重整程序時應(yīng)將重點(diǎn)放在解決公司結(jié)構(gòu)內(nèi)部的利益沖突問題上，一個好的破產(chǎn)重整框架必須滿足以下要求：

　　政策建議與法律改進(jìn)

 

　　短期政策建議

　　這一輪經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整過程中的產(chǎn)能過剩來勢兇猛，其處置難度不亞于上個世紀(jì)90年代中期的國企政革，重點(diǎn)問題是要解決淘汰僵尸企業(yè)所要涉及的就業(yè)與債務(wù)問題，核心問題是要防范因結(jié)構(gòu)調(diào)整與處置僵尸企業(yè)可能引發(fā)的金融風(fēng)險(xiǎn)，同時還應(yīng)在此過程中引導(dǎo)中國經(jīng)濟(jì)與國企改革步入穩(wěn)健發(fā)展的市場經(jīng)濟(jì)新常態(tài)。

 

　　有人說解決此輪困境國企危機(jī)需要再一次的政策性破產(chǎn)，我不同意這種看法。與上世紀(jì)90年代不同，我們面臨的國際經(jīng)濟(jì)金融形勢與國內(nèi)市場社會體制環(huán)境發(fā)生了很大變化。

 

　　上一輪困境國企危機(jī)中，解決人員安置問題主要靠的是當(dāng)時未觸碰的國有土地資源，解決債務(wù)危機(jī)主要靠的是當(dāng)時未及使用過的銀行呆壞帳準(zhǔn)備金及核銷制度，現(xiàn)在這兩項(xiàng)制度紅利已經(jīng)用盡。土地資產(chǎn)作為困境企業(yè)的隱性資產(chǎn)早已不再，而今天銀行債務(wù)的簡單核銷，是對商業(yè)銀行20多年市場化改革的倒退。

 

　　再加上地方政府愈來愈強(qiáng)的政績利益考慮及不作為心態(tài)、優(yōu)大強(qiáng)國企主導(dǎo)兼并重組動力能力的減弱、司法機(jī)構(gòu)的獨(dú)立公正與專業(yè)介入的不足、商業(yè)銀行扭曲的不良貨款責(zé)任觀與制度性約束軟化等因素，使得這輪產(chǎn)能過剩危機(jī)的處置非常困難。

 

　　不論挑戰(zhàn)如何巨大，我仍認(rèn)為此輪產(chǎn)能過剩結(jié)構(gòu)性調(diào)整與僵尸企業(yè)處置是能處理好的，但是，短期政策應(yīng)對還是應(yīng)堅(jiān)持以市場化手段為主、以行政化手段為輔的原則，以利于后期改革對接。

 

　　(1)應(yīng)嚴(yán)格按照破產(chǎn)法來對僵尸企業(yè)實(shí)施市場退出，絕不允許上世紀(jì)90年代那種通過讓擔(dān)保債權(quán)人讓利受損的方式推動企業(yè)破產(chǎn)

 

　　對那些連年虧損、喪失償付能力、不能清償?shù)狡趥鶆?wù)的僵尸企業(yè)，應(yīng)嚴(yán)格按照破產(chǎn)法的規(guī)定進(jìn)行破產(chǎn)清算，不能置破產(chǎn)制度與程序而不顧，也不能由地方政府直接插手干預(yù)破產(chǎn)程序或法院隨意變更法意，以保證破產(chǎn)程序公正公平，保護(hù)債權(quán)人債務(wù)人合法權(quán)益以及維護(hù)市場交易的信譽(yù)信用。

 

　　對那些政府不得不救助的企業(yè)，應(yīng)在符合破產(chǎn)法制度與程序的基礎(chǔ)上進(jìn)行融資支持、稅收優(yōu)惠、財(cái)政補(bǔ)貼或債務(wù)沖抵。作為主要債權(quán)人的商業(yè)銀行如何穩(wěn)妥退出“僵尸企業(yè)”?有多個債權(quán)人的，可在法院受理破產(chǎn)案件前成立債權(quán)人委員會，學(xué)習(xí)佳兆業(yè)重組模式，進(jìn)行庭外重組。債權(quán)人委員會應(yīng)在堅(jiān)持分類施策監(jiān)管原則的前提下，確定增貸、減貸、重組、債務(wù)核銷等處置措施。一旦進(jìn)入破產(chǎn)程序則堅(jiān)決執(zhí)行破產(chǎn)法規(guī)則。對破產(chǎn)企業(yè)應(yīng)實(shí)行稅收減免政策。

 

　　(2)處理好僵尸企業(yè)失業(yè)人員安置問題

 

　　從短期來看，關(guān)停國有“僵尸企業(yè)”將立即造成相關(guān)企業(yè)員工失業(yè)，據(jù)測算，2015年10月末，鋼鐵、煤炭、黑色金屬礦采選、有色金屬礦采選、造紙和紙制品業(yè)等九個產(chǎn)能過剩嚴(yán)重的工業(yè)行業(yè)就業(yè)總?cè)藬?shù)2731萬人，約占就業(yè)總?cè)藬?shù)的比例5.6%。

 

　　假設(shè)極端情形，當(dāng)前虧損企業(yè)在未來兩年(即 2017 年底前)全部關(guān)閉，新增失業(yè)564 萬人，年均新增失業(yè)282 萬人。再加上每年約800萬的新增就業(yè)人口，如新增就業(yè)崗位不能跟進(jìn)的話，再考慮職業(yè)技能不匹配等結(jié)構(gòu)性因素，第二輪下崗潮來臨的壓力就值得警惕。

 

　　與上世紀(jì)90年代不同，這次解決僵尸企業(yè)市場退出帶來的職工人員失業(yè)問題，國家不僅要考慮到失業(yè)人口規(guī)模與社會穩(wěn)定問題，還應(yīng)考慮到如何使僵尸企業(yè)處置過程能更公正公平公開進(jìn)行，保護(hù)企業(yè)雇員的合法權(quán)益，并建構(gòu)一套社會保障供給——職業(yè)培訓(xùn)——創(chuàng)業(yè)或再就業(yè)體系。

 

　　與過去相比，國家有更雄厚的財(cái)力與更多可選擇的解決再就業(yè)的政策手段和工具。因此，國家應(yīng)考慮安排投入更多的工業(yè)企業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整專項(xiàng)獎補(bǔ)資金，這筆資金主要用于退出過剩行業(yè)員工社保安置;同時應(yīng)強(qiáng)制要求地方政府將原有支持補(bǔ)貼給僵尸企業(yè)的資金轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)貼給下崗職工。

 

　　(3)需要挖掘一批懂得困境企業(yè)拯救技術(shù)的專家擔(dān)當(dāng)專業(yè)的管理人

 

　　相關(guān)國資管理部門與地方政府應(yīng)在金融機(jī)構(gòu)、國有企業(yè)匯集一批專家型企業(yè)家，更應(yīng)以開放心態(tài)引進(jìn)民企與戰(zhàn)略投資企業(yè)家介入僵尸企業(yè)的拯救與處置中來。這些專家應(yīng)品行篤正，熟悉管理，了解市場，懂法律，能融資，會協(xié)調(diào);既有創(chuàng)意思想，又是談判高手，還是降成本提效益的實(shí)干家。

 

　　應(yīng)放手讓他們以市場化方式擔(dān)任管理人，處理僵尸企業(yè)事務(wù)。在英美等發(fā)達(dá)國家，大型企業(yè)的重整重組，就有CRO(首席重組官)這種角色，在通用公司、雷曼兄弟公司等大型企業(yè)重整案件中，甚至底特律城市破產(chǎn)案中，CRO發(fā)揮了不可替代的作用。

 

　　專門處置破產(chǎn)事務(wù)的企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管控與危機(jī)管理專業(yè)機(jī)構(gòu)的大量涌現(xiàn)，更是催生了西方發(fā)達(dá)國家處置拯救重建困境企業(yè)這一成熟行業(yè)。我國上世紀(jì)90年代的去產(chǎn)能過程中，也涌現(xiàn)了一批這樣的企業(yè)家與專業(yè)人士，應(yīng)重視發(fā)揮這些專業(yè)人士的作用。

 

　　(4)要改變債權(quán)人債務(wù)人行為方式，使其真正自負(fù)其責(zé)

 

　　監(jiān)管機(jī)構(gòu)這次不能簡單核銷銀行的呆壞賬，應(yīng)按照責(zé)權(quán)利對等與市場化原則處理不良資產(chǎn)。同時應(yīng)出臺相應(yīng)具體規(guī)定與標(biāo)準(zhǔn)約束商業(yè)銀行債權(quán)人對一時好的產(chǎn)業(yè)與企業(yè)進(jìn)行"圍貨"一一這是形成產(chǎn)能過剩的主要因素;也應(yīng)約束商業(yè)銀行對早期問題企業(yè)"抽貨止血"一一這是產(chǎn)生僵尸企業(yè)群現(xiàn)象的重要原因。

 

　　同時，國資監(jiān)管部門應(yīng)出臺具體指標(biāo)強(qiáng)制債務(wù)人企業(yè)推行精益生產(chǎn)管理，精益生產(chǎn)管理即消除浪費(fèi)、減少成本、提高質(zhì)量效益的生產(chǎn)管理。有許多債務(wù)人擁有技術(shù)上的優(yōu)勢，也有很好的市場，卻陷入了財(cái)務(wù)困境甚至僵尸狀態(tài)，如何使其從瀕臨破產(chǎn)的邊緣扭虧為盈，就應(yīng)建構(gòu)一套指標(biāo)體系，精益管理，挖掘利潤，為企業(yè)建構(gòu)一套有競爭力的生產(chǎn)與管理系統(tǒng)。

 

　　(5)并購重組與破產(chǎn)清算相結(jié)合

 

　　應(yīng)在僵尸企業(yè)處置過程中引入庭外重組和預(yù)重整制度，將之與破產(chǎn)清算結(jié)合在一起以降低交易成本，保存企業(yè)資產(chǎn)的價(jià)值，實(shí)現(xiàn)債權(quán)債務(wù)關(guān)系的更優(yōu)調(diào)整。

 

　　庭外重組是陷入困境但有復(fù)興可能的企業(yè)與其債權(quán)人之間以協(xié)議的方式，對企業(yè)進(jìn)行債務(wù)調(diào)整和資產(chǎn)重構(gòu)，以實(shí)現(xiàn)企業(yè)復(fù)興和債務(wù)清償?shù)囊环N法庭外拯救手段。

 

　　庭外重組可以適用債務(wù)減免、債轉(zhuǎn)股、貸款、增資及并購等各種方式，充分尊重當(dāng)事人的意思自治，并可避免公開的調(diào)查和外部監(jiān)督，保護(hù)企業(yè)的聲譽(yù)，有利于債務(wù)人和債權(quán)人在相關(guān)市場上維護(hù)市場信用，可以大大減少解決債務(wù)問題的總成本。

 

　　預(yù)重整的優(yōu)勢在於低成本和高效率，這在美國己是一成熟制度：

 

　　首先，預(yù)重整能夠降低整體管理費(fèi)用，預(yù)重整模式一般很快就能結(jié)案，并且可以避免相關(guān)的訴訟。

 

　　其次，破產(chǎn)前成立的債權(quán)人委員會可以繼續(xù)擔(dān)任破產(chǎn)程序提起后的債權(quán)人委員會角色，從而節(jié)約了時間成本和業(yè)務(wù)適應(yīng)成本。

 

　　最后，債權(quán)人在提起重整程序前必須就預(yù)重整計(jì)劃進(jìn)行談判、起草并通過計(jì)劃。這樣申請重整后法院需要做的工作大大減少，成功的預(yù)重整案件必然比傳統(tǒng)重整案件花費(fèi)的時間少，而且成本也低。

 

　　中長期政策法律建議

 

　　(1)修改破產(chǎn)法，成立破產(chǎn)管理局

 

　　2006年的破產(chǎn)法已運(yùn)行九年，與中國現(xiàn)行市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展已出現(xiàn)不適應(yīng)的一面，僵尸企業(yè)、剛性兌付危機(jī)、地方政府債務(wù)危機(jī)、民間借貸“跑路潮”、P2P倒閉、金融機(jī)構(gòu)虧損嚴(yán)重、消費(fèi)者個人信用失信、跨境債權(quán)債務(wù)處理的協(xié)作等問題已成常態(tài)現(xiàn)象，另外，破產(chǎn)法還顯示其立法有不精細(xì)的一面，應(yīng)加快修改相關(guān)程序與制度。

 

　　建議借鑒英美等國及香港地區(qū)政府管理破產(chǎn)事務(wù)的經(jīng)驗(yàn)，在我國設(shè)立破產(chǎn)管理局，作為國務(wù)院直屬的一個政府部門來負(fù)責(zé)推動破產(chǎn)法的實(shí)施與修改，管理破產(chǎn)方面的行政事務(wù)。

 

　　許多發(fā)達(dá)國家都設(shè)有破產(chǎn)管理局，并賦予以下職權(quán)：

 

　　第一，搜集破產(chǎn)法實(shí)施現(xiàn)狀與問題，為精準(zhǔn)實(shí)施與修改破產(chǎn)法做出規(guī)劃。破產(chǎn)管理局作為官方機(jī)構(gòu)，有途徑追蹤債務(wù)人財(cái)產(chǎn)的分配情況，了解各種債權(quán)的清償情況，分析整理破產(chǎn)法的表現(xiàn)和效用，有能力推動立法領(lǐng)域和司法實(shí)踐的發(fā)展。

 

　　第二，考察董事、監(jiān)事和高級管理人員履行誠信義務(wù)情況，發(fā)現(xiàn)和認(rèn)定他們違反破產(chǎn)法的事實(shí)，追索董事、監(jiān)事和高級管理人員的責(zé)任，并將追索的數(shù)額在債權(quán)人之間公平分配。

 

　　第三，作為破產(chǎn)管理人的管理者，破產(chǎn)管理局可以監(jiān)督檢查破產(chǎn)管理人在破產(chǎn)程序中履行職責(zé)的情況，防止破產(chǎn)管理人濫用職權(quán)，以確保破產(chǎn)管理人按照法律規(guī)定專業(yè)處理破產(chǎn)事務(wù)，提升破產(chǎn)程序的效率。

 

　　(2)改變地方政府的政績預(yù)期

 

　　目前破產(chǎn)制度在運(yùn)行中存在大量地方保護(hù)主義現(xiàn)象，政府干預(yù)破產(chǎn)市場化運(yùn)作機(jī)制的程度較深。這些地方保護(hù)主義的根源在于地方政府認(rèn)為當(dāng)?shù)氐拇笾行推髽I(yè)如果破產(chǎn)會對其政績造成不利影響。以僵尸企業(yè)為例，不少“僵尸企業(yè)”是一些地方政府死保的“大牌”，即使債臺高筑，政府也不停止對“僵尸企業(yè)”的慷慨相助。

 

　　一些地方政府一遇到破產(chǎn)案件，便馬上貼上“維穩(wěn)”的標(biāo)簽，立刻讓法院成為實(shí)現(xiàn)地方政策意圖的工具。地方政府官員在經(jīng)濟(jì)活動中非�；钴S，但對“破產(chǎn)”一詞卻惟恐避之不及，認(rèn)為轄下企業(yè)出現(xiàn)破產(chǎn)情形，是對其執(zhí)政能力的挑戰(zhàn)與仕途的不祥之兆。

 

　　于是，當(dāng)企業(yè)出現(xiàn)破產(chǎn)清算可能時，政府官員們往往極盡所能拖延時日，用有限的財(cái)政進(jìn)行救助，以保政績。阻遏地方保護(hù)主義對真正推行《破產(chǎn)法》實(shí)施，清理市場信用垃圾是極為重要的。這就要求政府在政績考核制度上做出調(diào)整，打破以往的政績預(yù)期，引導(dǎo)地方政府從長遠(yuǎn)出發(fā)做出判斷，積極的推動供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。

 

　　(3)推進(jìn)破產(chǎn)案件的司法受理

 

　　除了要阻遏地方政府在法院受理破產(chǎn)案件的干預(yù)批準(zhǔn)權(quán)外，應(yīng)在法院體制與內(nèi)部考核機(jī)制上進(jìn)行改革，以改變法院在破產(chǎn)案件中作用權(quán)威式微的狀況，還應(yīng)建立一支專業(yè)化的破產(chǎn)案件審理隊(duì)伍。在現(xiàn)行司法框架下，法院受制于地方政府與專業(yè)能力，債權(quán)人也不能及時接管困境企業(yè)和實(shí)施重組，只能追究企業(yè)違約責(zé)任，這是我們破產(chǎn)司法體系的重大缺陷。

 

　　可以借鑒美國的專門破產(chǎn)法院與破產(chǎn)法官制度，使破產(chǎn)法院獨(dú)立于地方政府的利益，獨(dú)立而專業(yè)地受理審理涉及跨地跨界商業(yè)貿(mào)易與債權(quán)債務(wù)關(guān)系的破產(chǎn)案件。

 

　　如果能建構(gòu)起專門的破產(chǎn)法院體系，其獨(dú)立性、專業(yè)性和體系完備性及受到有效監(jiān)督的特點(diǎn)，使其處于主導(dǎo)整個破產(chǎn)程序的核心地位，作為破產(chǎn)程序中異議的裁判者，各方利益博弈的平衡者，能有效遏制"假破產(chǎn)、真逃債"現(xiàn)象，承擔(dān)起掃除市場經(jīng)濟(jì)“信用垃圾”的職責(zé)。

 

　　(4)推動建立個人破產(chǎn)制度，完善金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)程序

 

　　個人破產(chǎn)，是指作為債務(wù)人的自然人不能清償其到期債務(wù)時，由法院依法宣告其破產(chǎn)，并對其財(cái)產(chǎn)進(jìn)行清算和分配或者進(jìn)行債務(wù)調(diào)整，對其債務(wù)進(jìn)行豁免以及確定當(dāng)事人在破產(chǎn)過程中的權(quán)利義務(wù)關(guān)系的法律規(guī)則。我國迄今為止僅將企業(yè)法人納入適用破產(chǎn)法的主體范圍，而未建立自然人破產(chǎn)制度。

 

　　因此，在司法實(shí)務(wù)中，遇到自然人債務(wù)人全部財(cái)產(chǎn)不足以清償債務(wù)時，均通過民事訴訟程序(主要是通過執(zhí)行程序)解決該類糾紛。為適應(yīng)消費(fèi)時代的來臨，保護(hù)債權(quán)人債務(wù)人合法權(quán)益，為更好發(fā)揮破產(chǎn)法的市場信用功能，全國人大應(yīng)加快制定個人破產(chǎn)法。

 

　　我國自2001年起開始從法律角度思考解決金融機(jī)構(gòu)退出問題。

 

　　2001年，國務(wù)院通過《金融機(jī)構(gòu)撤銷條例》，規(guī)定了商業(yè)銀行和非銀行金融機(jī)構(gòu)的撤銷清算、債務(wù)清償?shù)仁乱恕?/span>

 

　　2003年《商業(yè)銀行法》修正案原則性規(guī)定了商業(yè)銀行的解散和破產(chǎn)事宜。

 

　　2006年《企業(yè)破產(chǎn)法》134條專條規(guī)定商業(yè)銀行、證券公司、保險(xiǎn)公司等金融機(jī)構(gòu)實(shí)施破產(chǎn)的，國務(wù)院可以依據(jù)本法和其他有關(guān)法律的規(guī)定制定實(shí)施辦法，但是沒有做其他詳細(xì)規(guī)定。目前，國務(wù)院已制定《證券公司風(fēng)險(xiǎn)處置條例》，《存款保險(xiǎn)條例》也于2015年出臺。

 

　　金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)的核心問題是處理好維護(hù)金融穩(wěn)定，保護(hù)存款人、投資者和社會公眾合法權(quán)益，以及保護(hù)金融機(jī)構(gòu)債權(quán)人權(quán)益之間的關(guān)系。一般企業(yè)破產(chǎn)的核心問題則是保護(hù)債權(quán)人利益和最大化企業(yè)價(jià)值(特別是在重整情況下，也服從于債權(quán)人保護(hù))。

 

　　存款保險(xiǎn)制度建立后，銀行業(yè)機(jī)構(gòu)的存款人保護(hù)和風(fēng)險(xiǎn)處置已于法有據(jù)，我國金融安全網(wǎng)又多了一道有力的屏障。銀行業(yè)機(jī)構(gòu)破產(chǎn)程序理論上的要素也已基本完備：存款保險(xiǎn)制度將有效保障以存款人為代表的社會公眾利益，存保的早期糾正和風(fēng)險(xiǎn)處置工具和央行的金融穩(wěn)定職責(zé)相配合，可以解決銀行機(jī)構(gòu)破產(chǎn)最棘手的威脅金融穩(wěn)定的負(fù)外部性問題。

 

　　在此基礎(chǔ)上，若還有少量機(jī)構(gòu)在風(fēng)險(xiǎn)處置完畢后需要退出市場，就可直接適用《企業(yè)破產(chǎn)法》相關(guān)清算程序，另行立法的必要性已不大。下一步，應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)存款保險(xiǎn)的早期糾正和風(fēng)險(xiǎn)處置職能，進(jìn)一步完善證券投資者保護(hù)制度和保險(xiǎn)保障基金的職能，與央行、監(jiān)管機(jī)構(gòu)一道形成風(fēng)險(xiǎn)處置合力，明確《企業(yè)破產(chǎn)法》對金融機(jī)構(gòu)的適用程序，盡快完善各類金融機(jī)構(gòu)的有序清算程序。

 

作者：中國政法大學(xué)破產(chǎn)法與企業(yè)重組研究中心李曙光 教授 

圖片來源：找項(xiàng)目網(wǎng)