2013年十八屆三中全會將國有企業(yè)改革列為重要改革內(nèi)容之一，隨后全國二十多個省份密集出臺國企改革指導意見，國資委也公布了第一批中央企業(yè)改革試點名單，但整體推進落地進程緩慢。在2015年9月國企改革“1+N”頂層規(guī)劃及今年2月國企改革十項試點出臺后，本輪國企改革思路逐漸明晰。在宏觀經(jīng)濟持續(xù)下行和供給側(cè)改革雙重倒逼下，國企改革推進過程明顯加速。

 

        中央和地方出臺的一系列政策文件主要是為了明確國企改革“改什么”和“怎么改”的問題。關(guān)于“改什么”，本輪國企改革主要涉及完善企業(yè)制度、完善國有資產(chǎn)管理體制、加強監(jiān)督防止國有資產(chǎn)流失等方面，以達到提高國有資本配置和運行效率、增強國有企業(yè)競爭力、促進宏觀經(jīng)濟運行整體改善的改革目標。而“怎么改”，從具體實施路徑來看，則可以將實施方法分為公司治理、國有資本投資運營平臺、中央企業(yè)兼并重組和混合所有制改革四個方面。

 

        從目前主要推進的四個方面試點來看，國資委兩批試點改革名單確立了九家國有資本投資試點單位、兩家國有資本運營試點單位，中央企業(yè)2015年以來已完成9組18家企業(yè)戰(zhàn)略重組，公司治理和混合所有制改革則相對推進較慢。在政策加速落地的同時，改革也面臨著國有企業(yè)如何加強市場化管理、國有資本投資公司在改革過程中能否順利厘清權(quán)力邊界、中央企業(yè)兼并重組后管理和改革難度加大及混合所有制改革如何提高民間資本參與的積極性等問題。同時改革過程中如何適當?shù)赝ㄟ^資本市場擴大融資渠道也是需要考慮的問題。

 

        本輪國企改革實際上為結(jié)構(gòu)性改革，比起總量改革難度更大、見效期更長。從目前的政策導向及試點情況可以看出，政府推進國企改革的決心堅定、布局合理，但在具體落實層面需防范口號化、冒進化、指標化的現(xiàn)象，在制度創(chuàng)新的同時加強政策堅實落地。

 

        政策面：主要通過公司治理改革、成立國有資本投資運營平臺、兼并重組和所有制改革四個方面來增強國企競爭力

 

        國有企業(yè)對國民經(jīng)濟的增長做出了重要的貢獻。但隨著市場化程度的提高，國有企業(yè)在發(fā)展中逐漸暴露出一些亟待解決的問題，如企業(yè)內(nèi)部管理體制不夠市場化、國有資本運行效率不高及企業(yè)辦社會職能和歷史遺留問題還未完全解決等。在此背景下，2013年十八屆三中全會將國有企業(yè)改革列為重要改革內(nèi)容之一，隨后全國二十多個省份密集出臺國企改革指導意見，國資委也公布了第一批中央企業(yè)改革試點名單，但由于牽涉面廣、內(nèi)部利益關(guān)系復雜，整體推進落地進程緩慢。

 

        隨著經(jīng)濟下行壓力增大，供給端和需求端矛盾不斷加劇，國企改革又被賦予了穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟及去產(chǎn)能的任務。受宏觀經(jīng)濟下行和供給側(cè)改革去產(chǎn)能的雙重倒逼，在2015年9月國企改革“1+N”頂層規(guī)劃及今年2月國企改革十項試點出臺后，本輪國企改革推進過程明顯加速。

    中央和地方出臺的一系列政策文件主要是為了明確國企改革“改什么”和“怎么改”的問題。關(guān)于“改什么”，本輪國企改革主要涉及完善企業(yè)制度、完善國有資產(chǎn)管理體制、加強監(jiān)督防止國有資產(chǎn)流失等方面，以達到提高國有資本配置和運行效率、增強國有企業(yè)競爭力、促進宏觀經(jīng)濟運行的整體改善的改革目標。從政策目標來看，改革的重心主要放在企業(yè)所有制、運營效率和模式及現(xiàn)代企業(yè)制度建設方面。

 

    關(guān)于“怎么改”方面，可以將實施方法分為公司治理改革、成立國有資本投資運營平臺、兼并重組和所有制改革四個方面。通過國有企業(yè)內(nèi)部制度和薪酬等方面的改革提高國有企業(yè)的競爭力和創(chuàng)新力;加快改組組建國有資本投資、運營公司，實現(xiàn)從管“資產(chǎn)”到管“資本”的轉(zhuǎn)變;多行業(yè)通過兼并重組進行資源整合，淘汰落后產(chǎn)能，提高企業(yè)競爭力;大幅放寬多領(lǐng)域市場準入，鼓勵民營企業(yè)參與國有企業(yè)改革;加快剝離國有企業(yè)辦社會職能，讓國有企業(yè)瘦身健體，增強核心競爭力。而具體到公益類和商業(yè)類的國有企業(yè)，改革側(cè)重又有所不同。主業(yè)處于充分競爭行業(yè)的，其改革重心為所有制改革;而主業(yè)關(guān)系國家安全、國民經(jīng)濟命脈的行業(yè)及其他公益性領(lǐng)域，其改革路徑則主要為公司治理及國企間整合重組。

　　目前，國企改革在中央和地方多領(lǐng)域、多行業(yè)、多層次展開，成為當前政府經(jīng)濟體制改革的重中之重。

 

　　試點進展：國有資本投資運營平臺改革初見成效，未來空間很大;央企兼并重組加速，但改革效果尚待觀察;公司治理和所有制改革進展較為緩慢，未來任重道遠。

 

　　由于本輪國企改革涉及面廣、改革力度大，故當前的改革主要集中以試點形式開展，并未完全鋪開。目前，改革措施主要按照2016年2月國資委披露的十項改革試點有序推進。

 

　　公司治理方面，整體進展較為緩慢，未來仍任重道遠。公司治理作為國企改革長期以來最主要的改革重點之一，其開展范圍和形式較寬泛。落實董事會職權(quán)方面，2014年國務院國資委已經(jīng)在中央企業(yè)開展董事會職權(quán)改革，目前該項改革措施已覆蓋大部分中央企業(yè);市場化選聘經(jīng)營管理者方面，寶鋼、中國節(jié)能、中國建材、國藥集團、新興際華已開展董事會選聘高級管理人員試點;此外，企業(yè)薪酬分配差異化改革、混合所有制企業(yè)員工持股、國有企業(yè)信息公開等其他試點也在推進過程中，但國企公司治理方面改革整體進展較為緩慢，未來仍任重道遠。

 

　　國有資本投資運營平臺方面，改革初見成效，未來仍有很大空間。國有資本投資運營平臺分為國有資本投資公司和國有資本經(jīng)營公司兩種，從已公布的文件和具體操作情況來看，國有資本投資公司是在已有企業(yè)的基礎(chǔ)上進行運作模式的改革，從集團層面統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)集聚，以優(yōu)化央企產(chǎn)業(yè)布局;而國有資本經(jīng)營公司則是以特定的產(chǎn)業(yè)目標而新設立的，其主要目的是為了協(xié)助央企加強主業(yè)并分行業(yè)集中處理央企剝離的資產(chǎn)，促進國有資本合理流動、保值增值。目前國資委公布的兩批國有資本投資公司試點名單中已有包含中糧集團有限公司在內(nèi)的九家試點央企，國有資本運營公司試點則為國新公司、誠通集團兩家公司(見表3)。其中，中糧集團和國投公司作為第一批試點單位，在改革方面已率先有動作。2016年7月，中糧國有資本投資公司改革試點方案公布，中糧集團將根據(jù)“小總部、大業(yè)務”原則積極部署瘦身健體工作，壓縮管理層級，實現(xiàn)三級管控，實現(xiàn)集團總部向管資本的轉(zhuǎn)型;而在8月份國投公司將下屬煤炭板塊子公司*ST新集和國投煤炭無償劃轉(zhuǎn)后，已完成煤炭板塊的剝離，未來將聚集主業(yè)。國投公司下屬的*ST新集和國投煤炭分別劃撥給中煤集團和國源公司(今年7月，中煤集團作為股東與國新公司、誠通控股集團以及神華集團共同出資成立了國源公司)，*ST新集劃撥給中煤集團或因其上市公司殼資源尚有進一步可操作空間，而國投煤炭劃轉(zhuǎn)至國源公司則體現(xiàn)了國有資本運營公司整合央企資源的職能。國有資本運營平臺兩家試點企業(yè)中，國新公司主要負責接收并整合央企非主業(yè)資產(chǎn)，優(yōu)化中央企業(yè)布局結(jié)構(gòu)，但由于其資金來源較窄，整體財力較為欠缺，實際整合工作進度一般;誠通集團則更多負責整合困難企業(yè)，近年來先后接受或托管中冶紙業(yè)、寰島集團及中國鐵物等多家企業(yè)，通過資本運作緩解企業(yè)危機、助推企業(yè)發(fā)展，其經(jīng)營已初見成效。此外，全國各省級國資委也組建了多家國有資本投資運營公司，但實際進展及成效尚未得知。

 

　　中央企業(yè)兼并重組加速，但整合效果尚有待觀察。央企兼并重組承擔著加強產(chǎn)業(yè)整合、減少同行業(yè)無序競爭及提升國有資本運營效率和央企國際競爭力的作用，央企數(shù)量的減少也有利于減輕國資委對央企的管理難度。在2015年供給側(cè)改革提出之后，央企兼并重組也更多放在如鋼鐵、煤炭、建材、航運等產(chǎn)能過剩的行業(yè)，以實現(xiàn)去產(chǎn)能的大目標。相比起小范圍資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)或整合，央企間兼并重組形式更加直接、效果更加明顯，但同時短期內(nèi)面臨的整合難度也更大。近年來央企并購重組進展較快，央企數(shù)量從2012年115家減少到2016年9月初的103家，其中2015年以來重組明顯加速，兩年內(nèi)完成了9組18家央企的兼并重組(不包括寶鋼與武鋼重組)，且仍有多組企業(yè)正在籌劃重組事宜，但整合效果尚有待觀察。

 

 

　　所有制改革則主要體現(xiàn)在地方國企改革上，進展較為緩慢。在十八屆三中全會之后，全國二十多個省份先后出臺了國企改革指導意見，其改革方向多為發(fā)展混合所有制、提高國企資產(chǎn)證券化率，但在實際操作過程中受制于民間資本參與積極性不高及國內(nèi)證券市場容量限制，改革推進過程相對緩慢。

 

　　總體看來，本輪國企改革在經(jīng)歷了前期的試點摸索之后，從今年開始進入了快車道，政策推進落地速度明顯加快，但具體到落實及后續(xù)實施層面則還需要進一步保持關(guān)注。

 

　　正視改革困難，加速政策落地

 

　　本輪國企改革受到宏觀經(jīng)濟環(huán)境下行和供給側(cè)改革去產(chǎn)能的雙重倒逼，其進展情況對國民經(jīng)濟的發(fā)展至關(guān)重要。目前國企改革圍繞公司治理、國有資本投資運營公司、中央企業(yè)兼并重組和所有制改革等開展了一系列試點，改革進度明顯加速，但從實際推進的情況來看，也在不同程度上存在一些困難。

 

　　公司治理方面，目前國有企業(yè)整體資產(chǎn)證券化率已較高，但在經(jīng)營管理過程中市場化程度仍不足，如何加強獨立董事職能、市場化選聘和經(jīng)營、薪酬差異化做到激勵與公平兼顧等是未來國有企業(yè)長期面臨的問題。

 

　　國有資本投資運營平臺方面，國有資本投資公司在改革過程中能否順利厘清權(quán)力邊界是最為核心的問題，即集團總部怎么管資本、哪些該管哪些不該管、能否真正實現(xiàn)簡政放權(quán)，而國有資本運營公司資金來源及整合資源的能力也需要關(guān)注。

 

　　中央企業(yè)兼并重組目前看來進展較快，但隨著兼并重組后央企的規(guī)模不斷擴大，后續(xù)管理及進一步改革的難度將會加大，而且在“做大”的同時，如何化解過剩產(chǎn)能、強化市場機制、提升國際競爭力，以實現(xiàn)“做優(yōu)”的目標，也是重組之后的央企所要面臨的主要問題。

 

　　混合所有制改革未來則應更多依靠國有資本投資公司和運營公司，而資產(chǎn)證券化也應依據(jù)具體情況，不應一概以整體上市為目標，對于不同質(zhì)量的資產(chǎn)應予以不同的處理方式。

 

　　本輪國企改革有配合供給側(cè)改革的任務，在兼并重組、簡政放權(quán)及去產(chǎn)能的過程中，需要大量的資金投入，這部分資金僅由中央政府或是地方政府負擔則壓力過大，如何適當?shù)耐ㄟ^資本市場擴大融資渠道也是需要考慮的問題。

 

　　本輪國企改革實際上為結(jié)構(gòu)性改革，比起總量改革難度更大、見效期更長。從目前的政策導向及試點情況可以看出，政府推進國企改革的決心較為堅定、布局較為合理，但在具體落實層面需防范口號化、冒進化、指標化的現(xiàn)象，在制度創(chuàng)新的同時加強政策堅實落地。

 

文章摘自2016年9月13日《中債資信》

圖片來源：找項目網(wǎng)

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