重點(diǎn)推薦國資公司專題系列之一：國企改革之“改什么”和“怎么改”

2016-09-14

　　2013年十八屆三中全會(huì)將國有企業(yè)改革列為重要改革內(nèi)容之一，隨后全國二十多個(gè)省份密集出臺(tái)國企改革指導(dǎo)意見，國資委也公布了第一批中央企業(yè)改革試點(diǎn)名單，但整體推進(jìn)落地進(jìn)程緩慢。在2015年9月國企改革“1+N”頂層規(guī)劃及今年2月國企改革十項(xiàng)試點(diǎn)出臺(tái)后，本輪國企改革思路逐漸明晰。在宏觀經(jīng)濟(jì)持續(xù)下行和供給側(cè)改革雙重倒逼下，國企改革推進(jìn)過程明顯加速。

中央和地方出臺(tái)的一系列政策文件主要是為了明確國企改革“改什么”和“怎么改”的問題。關(guān)于“改什么”，本輪國企改革主要涉及完善企業(yè)制度、完善國有資產(chǎn)管理體制、加強(qiáng)監(jiān)督防止國有資產(chǎn)流失等方面，以達(dá)到提高國有資本配置和運(yùn)行效率、增強(qiáng)國有企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力、促進(jìn)宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行整體改善的改革目標(biāo)。而“怎么改”，從具體實(shí)施路徑來看，則可以將實(shí)施方法分為公司治理、國有資本投資運(yùn)營平臺(tái)、中央企業(yè)兼并重組和混合所有制改革四個(gè)方面。

從目前主要推進(jìn)的四個(gè)方面試點(diǎn)來看，國資委兩批試點(diǎn)改革名單確立了九家國有資本投資試點(diǎn)單位、兩家國有資本運(yùn)營試點(diǎn)單位，中央企業(yè)2015年以來已完成9組18家企業(yè)戰(zhàn)略重組，公司治理和混合所有制改革則相對(duì)推進(jìn)較慢。在政策加速落地的同時(shí)，改革也面臨著國有企業(yè)如何加強(qiáng)市場(chǎng)化管理、國有資本投資公司在改革過程中能否順利厘清權(quán)力邊界、中央企業(yè)兼并重組后管理和改革難度加大及混合所有制改革如何提高民間資本參與的積極性等問題。同時(shí)改革過程中如何適當(dāng)?shù)赝ㄟ^資本市場(chǎng)擴(kuò)大融資渠道也是需要考慮的問題。

本輪國企改革實(shí)際上為結(jié)構(gòu)性改革，比起總量改革難度更大、見效期更長(zhǎng)。從目前的政策導(dǎo)向及試點(diǎn)情況可以看出，政府推進(jìn)國企改革的決心堅(jiān)定、布局合理，但在具體落實(shí)層面需防范口號(hào)化、冒進(jìn)化、指標(biāo)化的現(xiàn)象，在制度創(chuàng)新的同時(shí)加強(qiáng)政策堅(jiān)實(shí)落地。

政策面：主要通過公司治理改革、成立國有資本投資運(yùn)營平臺(tái)、兼并重組和所有制改革四個(gè)方面來增強(qiáng)國企競(jìng)爭(zhēng)力

國有企業(yè)對(duì)國民經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)做出了重要的貢獻(xiàn)。但隨著市場(chǎng)化程度的提高，國有企業(yè)在發(fā)展中逐漸暴露出一些亟待解決的問題，如企業(yè)內(nèi)部管理體制不夠市場(chǎng)化、國有資本運(yùn)行效率不高及企業(yè)辦社會(huì)職能和歷史遺留問題還未完全解決等。在此背景下，2013年十八屆三中全會(huì)將國有企業(yè)改革列為重要改革內(nèi)容之一，隨后全國二十多個(gè)省份密集出臺(tái)國企改革指導(dǎo)意見，國資委也公布了第一批中央企業(yè)改革試點(diǎn)名單，但由于牽涉面廣、內(nèi)部利益關(guān)系復(fù)雜，整體推進(jìn)落地進(jìn)程緩慢。

隨著經(jīng)濟(jì)下行壓力增大，供給端和需求端矛盾不斷加劇，國企改革又被賦予了穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟(jì)及去產(chǎn)能的任務(wù)。受宏觀經(jīng)濟(jì)下行和供給側(cè)改革去產(chǎn)能的雙重倒逼，在2015年9月國企改革“1+N”頂層規(guī)劃及今年2月國企改革十項(xiàng)試點(diǎn)出臺(tái)后，本輪國企改革推進(jìn)過程明顯加速。

中央和地方出臺(tái)的一系列政策文件主要是為了明確國企改革“改什么”和“怎么改”的問題。關(guān)于“改什么”，本輪國企改革主要涉及完善企業(yè)制度、完善國有資產(chǎn)管理體制、加強(qiáng)監(jiān)督防止國有資產(chǎn)流失等方面，以達(dá)到提高國有資本配置和運(yùn)行效率、增強(qiáng)國有企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力、促進(jìn)宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的整體改善的改革目標(biāo)。從政策目標(biāo)來看，改革的重心主要放在企業(yè)所有制、運(yùn)營效率和模式及現(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè)方面。

關(guān)于“怎么改”方面，可以將實(shí)施方法分為公司治理改革、成立國有資本投資運(yùn)營平臺(tái)、兼并重組和所有制改革四個(gè)方面。通過國有企業(yè)內(nèi)部制度和薪酬等方面的改革提高國有企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力和創(chuàng)新力;加快改組組建國有資本投資、運(yùn)營公司，實(shí)現(xiàn)從管“資產(chǎn)”到管“資本”的轉(zhuǎn)變;多行業(yè)通過兼并重組進(jìn)行資源整合，淘汰落后產(chǎn)能，提高企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力;大幅放寬多領(lǐng)域市場(chǎng)準(zhǔn)入，鼓勵(lì)民營企業(yè)參與國有企業(yè)改革;加快剝離國有企業(yè)辦社會(huì)職能，讓國有企業(yè)瘦身健體，增強(qiáng)核心競(jìng)爭(zhēng)力。而具體到公益類和商業(yè)類的國有企業(yè)，改革側(cè)重又有所不同。主業(yè)處于充分競(jìng)爭(zhēng)行業(yè)的，其改革重心為所有制改革;而主業(yè)關(guān)系國家安全、國民經(jīng)濟(jì)命脈的行業(yè)及其他公益性領(lǐng)域，其改革路徑則主要為公司治理及國企間整合重組。

　　目前，國企改革在中央和地方多領(lǐng)域、多行業(yè)、多層次展開，成為當(dāng)前政府經(jīng)濟(jì)體制改革的重中之重。

　　試點(diǎn)進(jìn)展：國有資本投資運(yùn)營平臺(tái)改革初見成效，未來空間很大;央企兼并重組加速，但改革效果尚待觀察;公司治理和所有制改革進(jìn)展較為緩慢，未來任重道遠(yuǎn)。

　　由于本輪國企改革涉及面廣、改革力度大，故當(dāng)前的改革主要集中以試點(diǎn)形式開展，并未完全鋪開。目前，改革措施主要按照2016年2月國資委披露的十項(xiàng)改革試點(diǎn)有序推進(jìn)。

　　公司治理方面，整體進(jìn)展較為緩慢，未來仍任重道遠(yuǎn)。公司治理作為國企改革長(zhǎng)期以來最主要的改革重點(diǎn)之一，其開展范圍和形式較寬泛。落實(shí)董事會(huì)職權(quán)方面，2014年國務(wù)院國資委已經(jīng)在中央企業(yè)開展董事會(huì)職權(quán)改革，目前該項(xiàng)改革措施已覆蓋大部分中央企業(yè);市場(chǎng)化選聘經(jīng)營管理者方面，寶鋼、中國節(jié)能、中國建材、國藥集團(tuán)、新興際華已開展董事會(huì)選聘高級(jí)管理人員試點(diǎn);此外，企業(yè)薪酬分配差異化改革、混合所有制企業(yè)員工持股、國有企業(yè)信息公開等其他試點(diǎn)也在推進(jìn)過程中，但國企公司治理方面改革整體進(jìn)展較為緩慢，未來仍任重道遠(yuǎn)。

　　國有資本投資運(yùn)營平臺(tái)方面，改革初見成效，未來仍有很大空間。國有資本投資運(yùn)營平臺(tái)分為國有資本投資公司和國有資本經(jīng)營公司兩種，從已公布的文件和具體操作情況來看，國有資本投資公司是在已有企業(yè)的基礎(chǔ)上進(jìn)行運(yùn)作模式的改革，從集團(tuán)層面統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)集聚，以優(yōu)化央企產(chǎn)業(yè)布局;而國有資本經(jīng)營公司則是以特定的產(chǎn)業(yè)目標(biāo)而新設(shè)立的，其主要目的是為了協(xié)助央企加強(qiáng)主業(yè)并分行業(yè)集中處理央企剝離的資產(chǎn)，促進(jìn)國有資本合理流動(dòng)、保值增值。目前國資委公布的兩批國有資本投資公司試點(diǎn)名單中已有包含中糧集團(tuán)有限公司在內(nèi)的九家試點(diǎn)央企，國有資本運(yùn)營公司試點(diǎn)則為國新公司、誠通集團(tuán)兩家公司(見表3)。其中，中糧集團(tuán)和國投公司作為第一批試點(diǎn)單位，在改革方面已率先有動(dòng)作。2016年7月，中糧國有資本投資公司改革試點(diǎn)方案公布，中糧集團(tuán)將根據(jù)“小總部、大業(yè)務(wù)”原則積極部署瘦身健體工作，壓縮管理層級(jí)，實(shí)現(xiàn)三級(jí)管控，實(shí)現(xiàn)集團(tuán)總部向管資本的轉(zhuǎn)型;而在8月份國投公司將下屬煤炭板塊子公司*ST新集和國投煤炭無償劃轉(zhuǎn)后，已完成煤炭板塊的剝離，未來將聚集主業(yè)。國投公司下屬的*ST新集和國投煤炭分別劃撥給中煤集團(tuán)和國源公司(今年7月，中煤集團(tuán)作為股東與國新公司、誠通控股集團(tuán)以及神華集團(tuán)共同出資成立了國源公司)，*ST新集劃撥給中煤集團(tuán)或因其上市公司殼資源尚有進(jìn)一步可操作空間，而國投煤炭劃轉(zhuǎn)至國源公司則體現(xiàn)了國有資本運(yùn)營公司整合央企資源的職能。國有資本運(yùn)營平臺(tái)兩家試點(diǎn)企業(yè)中，國新公司主要負(fù)責(zé)接收并整合央企非主業(yè)資產(chǎn)，優(yōu)化中央企業(yè)布局結(jié)構(gòu)，但由于其資金來源較窄，整體財(cái)力較為欠缺，實(shí)際整合工作進(jìn)度一般;誠通集團(tuán)則更多負(fù)責(zé)整合困難企業(yè)，近年來先后接受或托管中冶紙業(yè)、寰島集團(tuán)及中國鐵物等多家企業(yè)，通過資本運(yùn)作緩解企業(yè)危機(jī)、助推企業(yè)發(fā)展，其經(jīng)營已初見成效。此外，全國各省級(jí)國資委也組建了多家國有資本投資運(yùn)營公司，但實(shí)際進(jìn)展及成效尚未得知。

　　中央企業(yè)兼并重組加速，但整合效果尚有待觀察。央企兼并重組承擔(dān)著加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)整合、減少同行業(yè)無序競(jìng)爭(zhēng)及提升國有資本運(yùn)營效率和央企國際競(jìng)爭(zhēng)力的作用，央企數(shù)量的減少也有利于減輕國資委對(duì)央企的管理難度。在2015年供給側(cè)改革提出之后，央企兼并重組也更多放在如鋼鐵、煤炭、建材、航運(yùn)等產(chǎn)能過剩的行業(yè)，以實(shí)現(xiàn)去產(chǎn)能的大目標(biāo)。相比起小范圍資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)或整合，央企間兼并重組形式更加直接、效果更加明顯，但同時(shí)短期內(nèi)面臨的整合難度也更大。近年來央企并購重組進(jìn)展較快，央企數(shù)量從2012年115家減少到2016年9月初的103家，其中2015年以來重組明顯加速，兩年內(nèi)完成了9組18家央企的兼并重組(不包括寶鋼與武鋼重組)，且仍有多組企業(yè)正在籌劃重組事宜，但整合效果尚有待觀察。

　　所有制改革則主要體現(xiàn)在地方國企改革上，進(jìn)展較為緩慢。在十八屆三中全會(huì)之后，全國二十多個(gè)省份先后出臺(tái)了國企改革指導(dǎo)意見，其改革方向多為發(fā)展混合所有制、提高國企資產(chǎn)證券化率，但在實(shí)際操作過程中受制于民間資本參與積極性不高及國內(nèi)證券市場(chǎng)容量限制，改革推進(jìn)過程相對(duì)緩慢。

　　總體看來，本輪國企改革在經(jīng)歷了前期的試點(diǎn)摸索之后，從今年開始進(jìn)入了快車道，政策推進(jìn)落地速度明顯加快，但具體到落實(shí)及后續(xù)實(shí)施層面則還需要進(jìn)一步保持關(guān)注。

　　正視改革困難，加速政策落地

　　本輪國企改革受到宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境下行和供給側(cè)改革去產(chǎn)能的雙重倒逼，其進(jìn)展情況對(duì)國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展至關(guān)重要。目前國企改革圍繞公司治理、國有資本投資運(yùn)營公司、中央企業(yè)兼并重組和所有制改革等開展了一系列試點(diǎn)，改革進(jìn)度明顯加速，但從實(shí)際推進(jìn)的情況來看，也在不同程度上存在一些困難。

　　公司治理方面，目前國有企業(yè)整體資產(chǎn)證券化率已較高，但在經(jīng)營管理過程中市場(chǎng)化程度仍不足，如何加強(qiáng)獨(dú)立董事職能、市場(chǎng)化選聘和經(jīng)營、薪酬差異化做到激勵(lì)與公平兼顧等是未來國有企業(yè)長(zhǎng)期面臨的問題。

　　國有資本投資運(yùn)營平臺(tái)方面，國有資本投資公司在改革過程中能否順利厘清權(quán)力邊界是最為核心的問題，即集團(tuán)總部怎么管資本、哪些該管哪些不該管、能否真正實(shí)現(xiàn)簡(jiǎn)政放權(quán)，而國有資本運(yùn)營公司資金來源及整合資源的能力也需要關(guān)注。

　　中央企業(yè)兼并重組目前看來進(jìn)展較快，但隨著兼并重組后央企的規(guī)模不斷擴(kuò)大，后續(xù)管理及進(jìn)一步改革的難度將會(huì)加大，而且在“做大”的同時(shí)，如何化解過剩產(chǎn)能、強(qiáng)化市場(chǎng)機(jī)制、提升國際競(jìng)爭(zhēng)力，以實(shí)現(xiàn)“做優(yōu)”的目標(biāo)，也是重組之后的央企所要面臨的主要問題。

　　混合所有制改革未來則應(yīng)更多依靠國有資本投資公司和運(yùn)營公司，而資產(chǎn)證券化也應(yīng)依據(jù)具體情況，不應(yīng)一概以整體上市為目標(biāo)，對(duì)于不同質(zhì)量的資產(chǎn)應(yīng)予以不同的處理方式。

　　本輪國企改革有配合供給側(cè)改革的任務(wù)，在兼并重組、簡(jiǎn)政放權(quán)及去產(chǎn)能的過程中，需要大量的資金投入，這部分資金僅由中央政府或是地方政府負(fù)擔(dān)則壓力過大，如何適當(dāng)?shù)耐ㄟ^資本市場(chǎng)擴(kuò)大融資渠道也是需要考慮的問題。

　　本輪國企改革實(shí)際上為結(jié)構(gòu)性改革，比起總量改革難度更大、見效期更長(zhǎng)。從目前的政策導(dǎo)向及試點(diǎn)情況可以看出，政府推進(jìn)國企改革的決心較為堅(jiān)定、布局較為合理，但在具體落實(shí)層面需防范口號(hào)化、冒進(jìn)化、指標(biāo)化的現(xiàn)象，在制度創(chuàng)新的同時(shí)加強(qiáng)政策堅(jiān)實(shí)落地。

文章摘自2016年9月13日《中債資信》