國有資產(chǎn)資本化的思路和重點(diǎn)

2017-01-05

　10月15日，國務(wù)院發(fā)展研究中心原黨組書記、副主任陳清泰向媒體表示，“在已經(jīng)發(fā)布的文件中，管企業(yè)的部分很充實(shí)，但向管資本轉(zhuǎn)型的部分則缺乏明確的思路，措施也略顯薄弱。”

　　陳先生的見解點(diǎn)出了國資監(jiān)管體制改革的一個(gè)理論和實(shí)踐問題：國有資產(chǎn)和國有資本的異同是什么?由此衍生出三個(gè)層次相關(guān)問題。

　　第一層次：國有資產(chǎn)、國有資本的存在形態(tài)是什么?兩者是什么關(guān)系?

　　第二層次：國有資產(chǎn)如何轉(zhuǎn)變?yōu)閲匈Y本?資本化的目的是什么?

　　第三層次：國有資本管理究竟該管什么?

　　回顧去年出臺的綱領(lǐng)性文件《中共中央、國務(wù)院關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見>》，其中第四部分專門提到如何完善國有資產(chǎn)管理體制，內(nèi)容節(jié)略如下：第一，以管資本為主推進(jìn)國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)職能轉(zhuǎn)變;第二，以管資本為主改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制。改組組建國有資本投資、運(yùn)營公司，探索有效的運(yùn)營模式，…開展政府直接授權(quán)國有資本投資、運(yùn)營公司履行出資人職責(zé)的試點(diǎn);第三，以管資本為主推動國有資本合理流動優(yōu)化配置;第四，以管資本為主推進(jìn)經(jīng)營性國有資產(chǎn)集中統(tǒng)一監(jiān)管。

　　其后出臺的《國務(wù)院關(guān)于改革和完善國有資產(chǎn)管理體制的若干意見》對國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)與國有資本投資、運(yùn)營關(guān)系做了一些明確。

　　這些官方論述的出發(fā)點(diǎn)是完善國有資產(chǎn)管理體制，解決目前監(jiān)管體制不足的方面，并不認(rèn)為兩者是一種體制替代關(guān)系。比較具體的內(nèi)容是要求在國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)和國企之間組建新的中間層：國有資本投資、運(yùn)營公司。

　　就本文提到的第二個(gè)層次而言，國有資產(chǎn)資本化的重要途徑是股份制改造，實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)證券、股票化，主要方式是境內(nèi)外上市，從現(xiàn)有的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來看，商業(yè)類的國有企業(yè)相當(dāng)數(shù)量實(shí)現(xiàn)了境內(nèi)外上市，據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國國有企業(yè)改制面已超過80%，中央企業(yè)所屬企業(yè)中，股權(quán)多元化比例已達(dá)到67.7%�？傮w來看，公益類國有企業(yè)的上市企業(yè)數(shù)量少一些，意味著其市場化和資本化的程度也低一些。

　　這種現(xiàn)狀提出兩個(gè)問題：

　　第一，是否所有國企都要求實(shí)現(xiàn)境內(nèi)外上市?如果不是，市場邊界在哪里?從目前上市情況來看，商業(yè)類、公益類國企都有一定數(shù)量的上市公司，國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)并沒有規(guī)定哪類國企適合上市，哪些不適合，也沒有出臺過相關(guān)管理政策，境內(nèi)外上市基本上是一企一策，資本經(jīng)營也是碎片化。這種情況不利于和政府的宏觀產(chǎn)業(yè)政策對接，也不利于調(diào)控力道的形成。

　　第二，國企的資本經(jīng)營該如何搞?國企實(shí)現(xiàn)境內(nèi)外上市后，多數(shù)企業(yè)重點(diǎn)是按照《公司法》和國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)要求建立企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)和信息透明制度。而對新出現(xiàn)的資本市場和股票買賣多采取被動應(yīng)付的態(tài)度，持續(xù)融資可能性考慮很少，不關(guān)注企業(yè)股票市值浮動，凍結(jié)所持股份，既不買也不賣，出現(xiàn)企業(yè)經(jīng)營和資本市場兩張皮的現(xiàn)象。

　　國企上市之初，目的一是改制，建立規(guī)范的法人治理結(jié)構(gòu)，使企業(yè)制度現(xiàn)代化;二是募集資金，發(fā)展業(yè)務(wù)。

　　現(xiàn)在檢視這兩個(gè)目的：

　　法人治理結(jié)構(gòu)雖然建立，但根治不了體制中存在政企不分、一股獨(dú)大的問題。

　　企業(yè)信息雖然公開披露，但外部監(jiān)督乏力，形同虛設(shè)。

　　多數(shù)國企在初次融資后，缺乏持續(xù)融資能力，平時(shí)經(jīng)營也甚少關(guān)心企業(yè)股票的走勢和漲跌，更難采取商業(yè)行為維護(hù)股票市值。

　　企業(yè)并購活動也很少通過資本市場交易。如大型央企之間的并購重組基本上是行政無償劃撥，幾乎沒有通過公開市場完成交易的。2003年-2014年，央企總戶數(shù)從196家降到112家，通過兼并退出的央企為80家，通過破產(chǎn)、撤銷、調(diào)整退出的為3家，合資新組建、接管移交企業(yè)新增8家，“加減法”都有，2015年至今陸續(xù)有南北車、中遠(yuǎn)中海、招商外運(yùn)等五、六組大型央企整合，仍是采取行政劃撥方式。供給側(cè)改革、壓縮剩余產(chǎn)能等措施也基本上通過行政措施實(shí)現(xiàn)，這固然可以降低大量交易成本，但也失去了資本市場的效果檢驗(yàn)。

　　因此說，目前的國有資產(chǎn)資本化也就是完成建立法人治理結(jié)構(gòu)框架、上市融資等初始目標(biāo)，面對規(guī)模不斷壯大的國有資本市場，缺乏長遠(yuǎn)目標(biāo)和明確、清晰的產(chǎn)業(yè)政策。

　　筆者認(rèn)為從國有資產(chǎn)到國有資本概念的形成、發(fā)展到一定規(guī)模，這是國有資產(chǎn)適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的結(jié)果，也賦予了國有資產(chǎn)新的特性和管理內(nèi)涵。

　　一、國有資產(chǎn)經(jīng)營和國有資本經(jīng)營相對分離，國有資產(chǎn)經(jīng)營管理一般是以單個(gè)企業(yè)組織進(jìn)行，國有資本經(jīng)營可以以一個(gè)企業(yè)的證券資本為對象，也可以是數(shù)家企業(yè)的資本為對象，形成國企群組，集中開展投資、經(jīng)營活動。

　　二、國有資產(chǎn)經(jīng)營很少考慮和國家產(chǎn)業(yè)政策的結(jié)合問題，即使有所結(jié)合，也只是從個(gè)別企業(yè)的角度。多個(gè)企業(yè)的協(xié)調(diào)必須由上級國有資產(chǎn)監(jiān)管部門負(fù)責(zé)組織，以形成合力。國有資本經(jīng)營一般是對某個(gè)行業(yè)的國有資本進(jìn)行統(tǒng)籌經(jīng)營管理，是執(zhí)行國家某個(gè)行業(yè)或產(chǎn)業(yè)政策的抓手，比所謂金融、財(cái)政政策更為精準(zhǔn)。

　　三、國有資本經(jīng)營的主要方式是通過股票買賣或換股行為增減對相關(guān)企業(yè)股份比例，這不僅有增量變化，也有存量變化;不僅針對國有資本部分，也可能涉及到非國有企業(yè)的資本，這種流動性打破了國有資本和非國有資本的邊界，這將會對資本市場部分企業(yè)股票產(chǎn)生新的影響。

　　按照這種理解，筆者認(rèn)為國有資本投資公司、經(jīng)營公司是一種產(chǎn)業(yè)基金性質(zhì)，代表國家執(zhí)行某一行業(yè)或數(shù)個(gè)行業(yè)的產(chǎn)業(yè)政策和資源布局，同時(shí)類似于證券公司的經(jīng)營，通過股票的買賣獲取市場溢價(jià)收入，或通過分紅獲取資本收益。這賦予了這類公司經(jīng)營的靈活性，也帶來了經(jīng)營的巨大風(fēng)險(xiǎn)。

　　鑒于目前國有資本上市股票市值數(shù)量巨大，而資本市場的風(fēng)險(xiǎn)遠(yuǎn)高于實(shí)業(yè)經(jīng)營，如自由交易會對股價(jià)和債券市場產(chǎn)生較大的波動，影響到資本市場的穩(wěn)定和安全，因此，國有資本經(jīng)營要解決這樣幾個(gè)問題：

　　1、必須深入研究國有資本的產(chǎn)業(yè)政策，國有資本在哪些產(chǎn)業(yè)集中?在哪些產(chǎn)業(yè)退出?集中度是多少?控股或參股比例?只有產(chǎn)業(yè)政策清晰，國有資本流動才有明確的市場流向和重點(diǎn)。

　　國有資本在多個(gè)領(lǐng)域保持極高比重。目前，電信、民航、石油、電力及部分市政公用事業(yè)改革雖已啟動，但只是實(shí)現(xiàn)了政企分離、形成或初步形成國企之間的相對競爭、初步建立了行業(yè)監(jiān)管的框架，在放寬市場準(zhǔn)入，允許更多國有與非國有企業(yè)參與競爭等方面，改革仍不到位，非國有資本難以進(jìn)入。

　　盡管過半國有資本布局于基礎(chǔ)行業(yè)和重化工業(yè)，但仍有40%多的國有資本處于一般生產(chǎn)加工業(yè)和商貿(mào)服務(wù)業(yè)。因此國有資本整合面臨較為復(fù)雜的局面，既有一些基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能過剩，必須實(shí)行供應(yīng)側(cè)改革，也有產(chǎn)業(yè)分布過寬、過廣的問題，需要調(diào)整退出，還存在開放產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入，實(shí)行混改等問題。既有市場總體定位，也有行業(yè)布局，具體如企業(yè)控股或參股比例，這都需要加強(qiáng)國有資本的產(chǎn)業(yè)政策研究，不能采取碎片化經(jīng)營。

　　2、國有企業(yè)的股票市值管理要有額度管理，逐步開放，不能過于自由。不然如此龐大數(shù)量的國有企業(yè)股票在市場自由流動，會引起股價(jià)劇烈漲跌和股民不安，必須找準(zhǔn)執(zhí)行產(chǎn)業(yè)政策和資本追求利潤的度。

　　3、國有資本的績效考核不同于國有企業(yè)，利益刺激機(jī)制應(yīng)該市場化。

　　至于國有資本投資、運(yùn)營公司能否改善現(xiàn)有國有資產(chǎn)監(jiān)管體制存在的政企不分、政資不分等痼疾，取決于國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)對其定位和授權(quán)。

（文章摘自2016年12月30日《一財(cái)網(wǎng)》）