央企混改后國有股權(quán)的管理應(yīng)當(dāng)改變行政化的管資產(chǎn)、管企業(yè)、正面清單以及行政管制的模式，建立市場化的管資本、管股權(quán)、負(fù)面清單、依法治理的管理模式。通過完善國有資本授權(quán)經(jīng)營體制，以國有資本運(yùn)營公司和國有資本投資公司(以下簡稱“國有資本運(yùn)營公司和投資公司”)為產(chǎn)權(quán)紐帶，著力于實(shí)現(xiàn)國有企業(yè)的徹底去行政化，為發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用創(chuàng)造條件。

 

　　國有經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整相應(yīng)地體現(xiàn)為國有資本布局結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，國有經(jīng)濟(jì)活力更多地體現(xiàn)為國有資本的流動性和投資運(yùn)營效率以及混合所有制企業(yè)的競爭力提升。

 

　　混改后的國有股權(quán)管理的三大轉(zhuǎn)變

 

　　一是從管企業(yè)向管股權(quán)轉(zhuǎn)變。國有資本將成為新的管理抓手。國資管理機(jī)構(gòu)作為國有資本的出資人代表不再直接行政干預(yù)企業(yè)日常管理和經(jīng)營，其對國有資產(chǎn)管理不能等同于對企業(yè)法人財產(chǎn)的管理，而是體現(xiàn)為對國有股權(quán)的管理。

 

　　二是從正面清單思維向負(fù)面清單思維轉(zhuǎn)變。十八屆三中全會指出，公有制經(jīng)濟(jì)和非公有制經(jīng)濟(jì)都是社會主義市場經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，都是我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要基礎(chǔ)。公有制經(jīng)濟(jì)財產(chǎn)權(quán)不可侵犯，非公有制經(jīng)濟(jì)財產(chǎn)權(quán)同樣不可侵犯。國家保護(hù)各種所有制經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)和合法利益，保證各種所有制經(jīng)濟(jì)依法平等使用生產(chǎn)要素、公開公平公正參與市場競爭，依法監(jiān)管各種所有制經(jīng)濟(jì)。國有資本不再享有特定領(lǐng)域的天然壟斷地位，應(yīng)當(dāng)打破長期以來對于民資外資所設(shè)立的各類 “玻璃門”“旋轉(zhuǎn)門”“彈簧門”，轉(zhuǎn)變計劃經(jīng)濟(jì)時期非國有資本“正面清單”思維的投資準(zhǔn)入模式為市場經(jīng)濟(jì)條件下非國有資本“負(fù)面清單”思維下“法無禁止皆可入”的投資準(zhǔn)入模式。未來，國有資本應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照“負(fù)面清單”的規(guī)定實(shí)現(xiàn)有序進(jìn)退，國有股權(quán)的持股比例及管理應(yīng)根據(jù)對“負(fù)面清單”的動態(tài)調(diào)整而動態(tài)確定。要鼓勵混合所有制企業(yè)引入職業(yè)經(jīng)理人和推行員工持股。

 

　　三是從行政管制向依法管理轉(zhuǎn)變。長期以來，國有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)對國有資產(chǎn)管理采取的手段是行政管制和行政干預(yù)，這與國有企業(yè)作為市場競爭主體的地位是不相符的，也與未來我國實(shí)行更高程度的對外開放的政策要求不相符。為此，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照十八屆四中全會關(guān)于依法治國的要求，實(shí)現(xiàn)對國有資產(chǎn)的依法管理和對國有資本的依法投資運(yùn)營。在法制化和市場化的新形勢下，國資管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照“法無授權(quán)不可為”的原則簡政放權(quán)、依法履職、轉(zhuǎn)變職能，定位于專門的行政管理部門;主要通過法律政策及評價考核標(biāo)準(zhǔn)辦法的制定為國資管理提供支撐、服務(wù)和保障，嚴(yán)格按照《公司法》的規(guī)定對國有資本運(yùn)營公司和投資公司以及國有資本出資企業(yè)行使股權(quán)和基于股權(quán)的表決權(quán)、分紅權(quán)。

 

　　混合所有制改革中非公資本的準(zhǔn)入原則

 

　　在央企混合所有制改革中，壟斷及國資絕對控制領(lǐng)域向非公有資本開放，要堅決摒棄行政準(zhǔn)入與行政批準(zhǔn)的思維及做法，引入“法無禁止皆可入”的規(guī)則。只要沒有負(fù)面清單公示，非公有資本都可以進(jìn)入到這些領(lǐng)域進(jìn)行投資。當(dāng)然，在壟斷及國資絕對控制領(lǐng)域向非公有資本開放的程度上，也可以參照市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家就某個領(lǐng)域經(jīng)營進(jìn)行立法的做法，通過立法限制非公有資本對某個領(lǐng)域的進(jìn)入。如果某個壟斷及國資絕對控制領(lǐng)域不允許非公有資本進(jìn)入，應(yīng)通過“禁止準(zhǔn)入類”負(fù)面清單予以禁止。需要強(qiáng)調(diào)的是，行政指令及行業(yè)規(guī)則等非法律性文件不應(yīng)成為禁止非公有資本進(jìn)入的招牌。對于負(fù)面清單領(lǐng)域的國有獨(dú)資企業(yè)或獨(dú)資公司以及一些特殊功能或承擔(dān)特殊責(zé)任使命的央企，除了按照《公司法》等法律進(jìn)行規(guī)范外，還應(yīng)當(dāng)采取特別立法形式進(jìn)行特殊管理，即“一企一立法”，通過對各家企業(yè)單獨(dú)立法而明確企業(yè)經(jīng)營范圍、管理方式及經(jīng)營方式等。

 

　　直接授權(quán)好于間接授權(quán)

 

　　除負(fù)面清單領(lǐng)域及一些特殊功能的央企外，絕大多數(shù)央企都要推進(jìn)混改，央企混改后的國有股權(quán)實(shí)行授權(quán)管理或委托管理。通過授權(quán)管理或委托管理的中間層使政企得以分開，同時根據(jù)資本所有權(quán)、法人財產(chǎn)權(quán)、企業(yè)經(jīng)營權(quán)相互分離的理論，政資、資企之間也應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)相互分開、互相制衡。通過國有資本的授權(quán)經(jīng)營體制改革，實(shí)現(xiàn)國有資本的專業(yè)化運(yùn)營與國有企業(yè)的市場化經(jīng)營。所謂國有資本授權(quán)經(jīng)營體制改革，就是通過體制性重構(gòu)，把國有資本運(yùn)營權(quán)授給市場化經(jīng)營主體，保證其對國有資本行使相對獨(dú)立的投資運(yùn)營權(quán)，通過國有資本的專業(yè)化運(yùn)營與國有企業(yè)或國有控參股公司有償占有使用經(jīng)營性國有資產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)國有資本保值增值。國有資本投資運(yùn)營的市場化平臺應(yīng)以新組建的國有資本運(yùn)營公司和投資公司為依托，把不依賴政府行政力量而公平參與市場競爭的國有資本運(yùn)營公司和投資公司塑造成為國有資本運(yùn)營的專業(yè)化、市場化主體。除此以外，對于國有資本運(yùn)營公司和投資公司不能全部覆蓋的國有股權(quán)可以采取委托管理模式。

 

　　國有資本的授權(quán)經(jīng)營可以分為直接授權(quán)和間接授權(quán)。直接授權(quán)是國務(wù)院和地方各級人民政府直接把國有資本的投資運(yùn)營授權(quán)給國有資本運(yùn)營公司和投資公司，間接授權(quán)是國務(wù)院和地方各級人民政府先把國有資本的投資運(yùn)營授權(quán)給一個行政化的國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，再由國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)向國有資本運(yùn)營公司和投資公司進(jìn)行授權(quán)。若采用間接授權(quán)方式，將會出現(xiàn)“雙重出資人”的問題，即國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)作為政府層面的非商業(yè)化出資人，國有資本運(yùn)營公司和投資公司作為商業(yè)化的出資人。間接授權(quán)方式下，國有資本的終極所有權(quán)人與國有企業(yè)之間的委托代理鏈條太長，而且夾雜行政和市場的雙重色彩，一方面，“兩個婆婆”使國有企業(yè)無法真正成為純粹的市場主體，必然會束縛國有企業(yè)的主動性和創(chuàng)造性，降低國有資本的活力和投資運(yùn)營效率以及增加管理運(yùn)營經(jīng)營成本;另一方面，很容易出現(xiàn)“一放就亂”“內(nèi)部人控制”和“一管就死”而導(dǎo)致“行政管制”的兩難困境，無形中會加大國有資本投資運(yùn)營的不確定性和風(fēng)險，導(dǎo)致公共利益受損。直接授權(quán)模式下，政府、國有資本運(yùn)營公司和投資公司、國有企業(yè)之間的關(guān)系更為清晰且簡單，各主體的職責(zé)權(quán)限比較明確，能夠很好地形成相互分權(quán)、互相制衡的格局。因此這種方式更符合市場化改革和政府職能轉(zhuǎn)變與簡政放權(quán)的要求，是市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家的通行做法，應(yīng)當(dāng)堅持并予以強(qiáng)化。

 

　　國有資本運(yùn)營公司和投資公司應(yīng)在央企國有股權(quán)管理中發(fā)揮關(guān)鍵作用

 

　　通過授權(quán)經(jīng)營體制改革，國有資本的投資運(yùn)營主要交由市場化的國有資本運(yùn)營主體即國有資本運(yùn)營公司和投資公司，國有資產(chǎn)不再被央企無償占有使用，政府只作為國有資產(chǎn)管理的行政主體，國有資本運(yùn)營公司和投資公司將成為央企國有股權(quán)管理的市場化主體，并在央企國有股權(quán)管理中發(fā)揮關(guān)鍵性作用。在具體運(yùn)營上，國有資本運(yùn)營公司和投資公司可以通過國有資本的持股、國有股權(quán)的減持變現(xiàn)及各種資本運(yùn)營技巧的運(yùn)用對央企進(jìn)行國有股權(quán)管理，實(shí)現(xiàn)國有資本的保值增值;國有資本運(yùn)營公司和投資公司通過產(chǎn)業(yè)投資或資本運(yùn)營發(fā)揮其在國有股權(quán)管理中支持產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與升級的作用。

 

　　首先，國有資本運(yùn)營公司與國有資本投資公司的功能區(qū)分。

 

　　國有資本運(yùn)營公司在功能上可定位于純資本運(yùn)營，是專業(yè)化的國有資本運(yùn)營公司，可以跨所有制、跨區(qū)域甚至跨國界從事國有資本運(yùn)營，不僅追求國有資本保值增值，而且追求國有資本收益最大化;在遵循市場公平競爭的大原則下，國有資本運(yùn)營公司可以依托國內(nèi)國際資本市場、專業(yè)化資本運(yùn)營人才、科學(xué)化的股權(quán)投資組合等，不斷提升競爭力與盈利能力。在具體運(yùn)營上，國有資本運(yùn)營公司可以通過國有資本的持股、國有股權(quán)的減持變現(xiàn)及各種資本運(yùn)營技巧的運(yùn)用而追求收益;國有資本運(yùn)營公司既可以對國有企業(yè)持股、增持、減持甚至變現(xiàn)退出，也可以對民營企業(yè)及外資企業(yè)持股、增持、減持或在獲取收益后全部變現(xiàn)退出;待其發(fā)展到一定階段還可以從事跨國投資和跨國資本運(yùn)營。國有資本投資公司在功能上定位于產(chǎn)業(yè)投資的國有股權(quán)經(jīng)營，其依托產(chǎn)業(yè)發(fā)展與產(chǎn)業(yè)競爭力提升;不同的國有資本投資公司在產(chǎn)業(yè)布局上會各有側(cè)重，就某一家國有資本投資公司而言，要在其國有股權(quán)分布的領(lǐng)域通過國有股權(quán)經(jīng)營支持產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與產(chǎn)業(yè)升級;大型或特大型國有資本投資公司可以跨一個以上或兩個以上有關(guān)聯(lián)的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，并在這些產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域中發(fā)揮國有資本控制力、影響力及帶動力的作用。國有資本運(yùn)營公司與國有資本投資公司的功能區(qū)分決定了其運(yùn)營模式的差異。

 

　　其次，以新設(shè)或重組的方式組建國有資本運(yùn)營公司與國有資本投資公司。

 

　　著眼于國有資本運(yùn)營公司與國有資本投資公司的功能區(qū)分，可以以新設(shè)方式組建國有資本運(yùn)營公司、以重組方式組建國有資本投資公司。所謂新設(shè)是指各級政府通過國有資本經(jīng)營預(yù)算支出的出資設(shè)立國有資本運(yùn)營公司，比如在中央政府層面，未來3—5年可以通過國有資本經(jīng)營預(yù)算支出300億—1000億元，設(shè)立2—3家國有資本運(yùn)營公司，在國有資本運(yùn)營公司設(shè)立后，中央政府還可以分次把一些產(chǎn)業(yè)屬性不強(qiáng)、國有相對控股與參股公司的國有股權(quán)直接劃轉(zhuǎn)給國有資本運(yùn)營公司。所謂重組是指依托現(xiàn)有條件成熟的國有企業(yè)集團(tuán)，通過資產(chǎn)重組和少量國有資本增量注入而組建國有資本投資公司，國有資本投資公司在設(shè)立上要重視產(chǎn)業(yè)屬性及產(chǎn)業(yè)升級導(dǎo)向，尤其中央政府層面的央企不僅分布在國民經(jīng)濟(jì)的若干大產(chǎn)業(yè)，而且往往都處于各產(chǎn)業(yè)的上端或上游。因此，哪些央企集團(tuán)可以重組為國有資本投資公司、在中央政府層面重組設(shè)立多少家國有資本投資公司，要反復(fù)論證，傾聽多方面意見與建議。當(dāng)然，通過新設(shè)方式組建國有資本運(yùn)營公司、重組方式組建國有資本投資公司，是相對而言的，不具有絕對性。

 

　　國有股權(quán)及價值變動應(yīng)納入國有資本經(jīng)營中長期預(yù)算

 

　　與央企混合所有制改革相同步相協(xié)調(diào)，國有資本經(jīng)營預(yù)算應(yīng)當(dāng)從“重收益預(yù)算”向“重資本預(yù)算”轉(zhuǎn)變;國有資本預(yù)算要更加突出管理、治理及調(diào)控功能而避免強(qiáng)化單一的收支功能，更加關(guān)注國有資本的流動及布局結(jié)構(gòu)，通過支持方式創(chuàng)新而實(shí)現(xiàn)國有資本收益的全民共享。隨著更多的央企完成混合所有制改革，要啟動國有資本經(jīng)營中長期預(yù)算編制。央企混改后的國有股權(quán)及價值變動應(yīng)當(dāng)納入國有資本經(jīng)營中長期預(yù)算。具體而言，國有控股公司(包括絕對控股公司和相對控股公司)和國有參股公司應(yīng)全部納入國有資本經(jīng)營中長期預(yù)算范圍�？梢試L試從編制3年的國有資本經(jīng)營預(yù)算逐步過渡到編制5年甚至10年的國有資本經(jīng)營預(yù)算。5年或10年的國有資本經(jīng)營中長期預(yù)算要盡可能與國家“五年”發(fā)展規(guī)劃、中長期財政規(guī)劃相同步。同時，按照資本預(yù)算的要求，國有資本運(yùn)營公司和投資公司要受到國有資本經(jīng)營年度預(yù)算和國有資本經(jīng)營中長期預(yù)算的約束。

 

　　國有資本經(jīng)營預(yù)算的支出應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格定位于國有資本功能的更好實(shí)現(xiàn)，進(jìn)一步強(qiáng)化國有資本經(jīng)營預(yù)算作為政府宏觀調(diào)控重要衍生手段的功能和作用，并不斷創(chuàng)新其支持企業(yè)發(fā)展和補(bǔ)充公共事業(yè)發(fā)展的手段，可以考慮把更多國有股權(quán)劃轉(zhuǎn)社會保障基金管理機(jī)構(gòu)持有，分紅和轉(zhuǎn)讓收益用于彌補(bǔ)養(yǎng)老等社會保障資金缺口;也可以在國企改革中從國有資本經(jīng)營預(yù)算收益中列支部分改革成本，用于歷史遺留問題尤其是“人”的保障問題的解決，同時逐年提高國有資本經(jīng)營預(yù)算收入向一般公共預(yù)算劃轉(zhuǎn)的比例。在加大國有資本經(jīng)營預(yù)算支出彌補(bǔ)社保缺口力度與加大向一般公共預(yù)算劃轉(zhuǎn)比例的同時，國有資本經(jīng)營預(yù)算的“資本性”支出方式要及時調(diào)整，可以通過國有資本經(jīng)營預(yù)算支出設(shè)立的產(chǎn)業(yè)發(fā)展和引導(dǎo)基金吸引和撬動更多社會資本，進(jìn)一步放大國有資本功能。

 

　　鼓勵混合所有制企業(yè)引入職業(yè)經(jīng)理人和推行管理層持股

 

　　引入職業(yè)經(jīng)理人、管理層持股等配套措施對于激勵管理層可以形成巨大的推動力，可以實(shí)現(xiàn)國家、企業(yè)和管理者的“激勵相容”，增強(qiáng)管理層、社會公眾以及投資者的信心。為此，一是要引入職業(yè)經(jīng)理人，混合所有制改革要求混改后的央企交給專業(yè)人士進(jìn)行市場化運(yùn)營，全面推行市場化選聘、契約化管理的職業(yè)經(jīng)理人制度，培育一批真正意義上的職業(yè)經(jīng)理人，建立相應(yīng)規(guī)則，明確高管層責(zé)任、權(quán)利和義務(wù)，嚴(yán)格聘用期管理和目標(biāo)考核，暢通退出機(jī)制。職業(yè)經(jīng)理人應(yīng)通過市場以競爭方式由董事會選聘，在激勵約束方面，以市場化的經(jīng)營業(yè)績?yōu)闃?biāo)準(zhǔn)進(jìn)行考核，采用市場化的薪酬結(jié)構(gòu)和水平。二是要建立公平科學(xué)有效的長期激勵約束機(jī)制。管理層持股可以增強(qiáng)社會公眾和投資者對企業(yè)的投資信心，有助于穩(wěn)定管理團(tuán)隊，從而建立有競爭力的企業(yè)結(jié)構(gòu)�？紤]到目前國際上已較少采用期權(quán)激勵的方式，對于持股和股票期權(quán)這兩種激勵方式，建議采用管理層持股方式。對于員工持股，應(yīng)當(dāng)謹(jǐn)慎。若推行員工持股，應(yīng)當(dāng)在實(shí)行員工持股方案時統(tǒng)籌考慮，既要處理好管理人員與普通員工之間的關(guān)系，也要處理好新老員工之間的關(guān)系。同時，不論是推行管理層持股還是員工持股，應(yīng)當(dāng)配套制定并出臺相關(guān)稅收優(yōu)惠政策。

 

圖片來源：找項目網(wǎng)

央企混改 國有股權(quán)管理