改革開放以來，盡管國有企業(yè)改革取得的成績有目共睹，但理論界與實際部門對國有企業(yè)的改革目標與路徑一直存在爭議，尤其是對于國有企業(yè)這樣一個背負了國家政策性負擔和社會性負擔的多目標的微觀主體而言，其企業(yè)的性質(zhì)、功能、目標究竟是什么?如何評價其在整個國民經(jīng)濟中的貢獻?如何推進國有企業(yè)改革?對此一直缺乏客觀有效的共識性的指標。國有企業(yè)如何分類?如何推進國有企業(yè)的分類改革?意見還存在分歧。本文就如何實施分類改革戰(zhàn)略提出自己的見解，以提高分類改革方案的可操作性。

 

　　主觀分類標準還是客觀分類標準

 

　　自從我國開啟市場取向的改革以來，國有企業(yè)改革始終是我國經(jīng)濟體制改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。國有企業(yè)改革經(jīng)歷了放權(quán)讓利、承包制租賃制、股份制改造、現(xiàn)代企業(yè)制度試點等改革階段后，逐漸回歸到分類改革的思路。2015年頒布的《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導意見》把國有企業(yè)明確劃分為商業(yè)類和公益類，并確定了不同的改革模式，其中商業(yè)類國有企業(yè)實行公司制股份制改革，國有資本可以絕對控股、相對控股，也可以參股;而公益類國有企業(yè)則一般采取國有獨資形式，但在有些領(lǐng)域也允許非國有企業(yè)參與。

 

　　公益類與商業(yè)類是兩個大的概念，在具體實施分類改革戰(zhàn)略時面臨的一個現(xiàn)實問題是，如何細分可操作的分類標準?對此如果缺乏一個客觀的分類標準，有可能會影響分類改革的可操作性。目前一般遵循“誰出資、誰分類”分類的原則，但實施過程中，由于國有企業(yè)的出資方一般由政府來代理，出資方有可能為了維護既得利益，幾乎將所有在壟斷性行業(yè)的國有企業(yè)劃入“公益類”，限制競爭與非國有資本的引入，從而延緩國企改革的步伐。

 

　　因此，我們建議對那些“公共產(chǎn)品、公益類產(chǎn)品及關(guān)系國家安全和國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域”進行科學的細分，并作為“行業(yè)細分清單”向社會公布，使國企分類有一個公開客觀的分類標準，從而加大商業(yè)類國企的改革力度，這有助于打破“玻璃門”、“彈簧門”、“天花板”等對民營資本人為設(shè)置的進入壁壘，從而讓非國有產(chǎn)權(quán)主體進入原來由國有資本一統(tǒng)天下的壟斷領(lǐng)域。引進民營資本，不僅有助于減少行政干預，改善國企的治理結(jié)構(gòu)，提升國企的市場競爭力，而且有助于激發(fā)改善投資環(huán)境，激發(fā)民營企業(yè)的投資熱情，提升民營企業(yè)的固定資產(chǎn)投資率。

 

　　據(jù)此，我們可以根據(jù)國有企業(yè)所提供產(chǎn)品的性質(zhì)及國有企業(yè)所處行業(yè)的特征，即產(chǎn)品性質(zhì)及行業(yè)特性兩個維度形成功能導向的分類方法，以此來對不同的國有企業(yè)選擇不同的改革模式。

 

　　對于提供公共產(chǎn)品類的企業(yè)一般采用國有國營模式，即政府擁有所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)。在這一象限內(nèi)，又分為提供純公共產(chǎn)品、準公共產(chǎn)品與公益類產(chǎn)品等三種不同的類型。處于自然壟斷的企業(yè)一般宜采用國有國控模式，即壟斷性國有企業(yè)應該進行股份制改造，但國有資本應具有控制地位。處于競爭性領(lǐng)域的國有企業(yè)原則上應完全走向市場，但這不等于說國有資本立即全面退出。

 

　　國資管理模式:管資產(chǎn)還是管資本

 

　　國有資產(chǎn)管理體制改革的基本思路是，通過分解政府職能，使資產(chǎn)所有權(quán)與行政管理權(quán)、宏觀調(diào)控權(quán)分離開來，由國有資產(chǎn)管理監(jiān)督委員會(以下簡稱國資委)專職代表國家履行國有資產(chǎn)的所有者職能，以國有資產(chǎn)的保值與增值為目標，建立起能有效監(jiān)控行使國有資產(chǎn)所有權(quán)的行為主體的激勵和約束機制，為法人資產(chǎn)制度的建立創(chuàng)造必要的條件。目前，我們需要把分散在各個政府部門的所有權(quán)職能集中到新的國資委，形成權(quán)利、義務、責任相統(tǒng)一，管資產(chǎn)、管人與管事相結(jié)合的國有資產(chǎn)監(jiān)管體系。改革的實踐表明，原有體制事實上難以實現(xiàn)政企分開、產(chǎn)權(quán)明晰的國有企業(yè)改革目標。同時，為了提高國有資產(chǎn)的監(jiān)管效率以及調(diào)動地方政府的積極性，實行國有資產(chǎn)的分級管理，即中央與地方分別代表國家行使國有企業(yè)的所有者職能，國資委負責監(jiān)管中央所屬企業(yè)的國有資產(chǎn)，地方政府的國有資產(chǎn)管理機構(gòu)負責監(jiān)管地方所屬企業(yè)的國有資產(chǎn)。

 

　　國資委如何對國有企業(yè)行使監(jiān)管職能，目前一般的表述是從“管資產(chǎn)”為主向“管資本”為主轉(zhuǎn)變，即國資委今后不再具體干預企業(yè)具體的經(jīng)營活動，而是只要聚焦于國有資本的保值與增值。從一般意義上說，這樣的轉(zhuǎn)變反映了國有資產(chǎn)管理體制改革的方向。但正如前文所論述的，由于國有企業(yè)所處行業(yè)的不同，國資委具體的監(jiān)管重點也是有差異的，其功能不能僅限于“管資本”。

 

　　1、提供公共產(chǎn)品類的國有企業(yè)一般采用國有國營模式，國資委或者專職的監(jiān)管部門對公益類企業(yè)既要履行“管企業(yè)”與“管資產(chǎn)”職能，通過對公共類企業(yè)的微觀化監(jiān)管，保證必要的公共產(chǎn)品供給，控制質(zhì)量，滿足社會需要，同時兼顧“管資本”，主要是控成本，保護國有資產(chǎn)，盡可能提高公共產(chǎn)品的供給效率。

 

　　一部分央企屬于公益類企業(yè)，但大部分公益類企業(yè)分布在地方，例如，義務教育、基本醫(yī)療服務、基本養(yǎng)老服務以及一些諸如自來水供應等企業(yè)化提供的準公共品等。由于公益類企業(yè)主要功能是滿足社會需要，宏觀效率是其主要效率標準，同時通過提升微觀效率兼顧國有資產(chǎn)的保值與增值，但不是其主要目標。因此，建議在中央與地方的國資委內(nèi)專設(shè)一個公益類國有資產(chǎn)管理部，對公益類國有企業(yè)進行監(jiān)管，或者這些公益國有企業(yè)劃歸財政部監(jiān)管，在財政部內(nèi)專門設(shè)置一個公益類國有資產(chǎn)管理部，或者專門針對這些特殊法人，成立一個獨立的公益類企業(yè)監(jiān)管機構(gòu)，專職履行監(jiān)管職能。

 

　　2、處于自然壟斷行業(yè)的國有企業(yè)一般采用國有國控模式，國資委通常對壟斷性國有企業(yè)兼顧“管資產(chǎn)”與“管資本”職能，以“管資本”為主，即國資委通過“管資產(chǎn)”來實現(xiàn)超越利潤目標的社會目標，發(fā)揮國有經(jīng)濟在國民經(jīng)濟中的主導作用，同時，通過“管資本”實現(xiàn)國有資本的保值與增值。

 

　　自然壟斷型國有企業(yè)通常在國有股占主體條件下進行規(guī)范化股份制改造，有條件的可以在海內(nèi)外公開上市，從而成為政企分開、產(chǎn)權(quán)明晰、權(quán)責明確、管理科學的現(xiàn)代企業(yè)制度。國資委通過以下環(huán)節(jié)對具有獨立法人資格的國有控股公司行使所有權(quán)約束:一是國資委與企業(yè)之間是出資人與經(jīng)營者之間的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，即按照《公司法》，企業(yè)接受國資委的委托經(jīng)營國有資產(chǎn);二是國有企業(yè)經(jīng)改制后成為獨立的法人，國資委憑借股東的身份向公司派出董事或監(jiān)事，并通過公司董事會和監(jiān)事會貫徹出資人的利益;三是公司的法人代表機構(gòu)排他性地擁有企業(yè)資產(chǎn)的占有、使用、處分和收益權(quán)。國資委可以通過在股東大會上用“手”投票和在資本市場上用“腳”投票來激勵和約束公司經(jīng)營者的行為，實現(xiàn)國有資產(chǎn)的保值和增值目標。

 

　　由于國資委離政府比較近，容易把一些政府目標輸入到企業(yè)，導致政企不分現(xiàn)象，同時處于自然壟斷行業(yè)的國有企業(yè)規(guī)模大，國資委直接監(jiān)管有些應接不暇，因此，可以在國資委與股份公司之間構(gòu)建一個中間層的代理機構(gòu)，這一中間性國有資產(chǎn)代理機構(gòu)既可以按照市場化原則建立一批競爭性的控股公司或者國有資產(chǎn)經(jīng)營公司，也可以把一批央企集團公司總部改造成“淡馬錫”式控股公司。國資委作為委托人擁有國有股的收益權(quán)，控股公司作為代理人擁有國有股的控股權(quán)，從而在保持國家擁有國有企業(yè)剩余索取權(quán)的前提下，實現(xiàn)國有資產(chǎn)的管理職能與國有資產(chǎn)的經(jīng)營職能相分離，使國有股權(quán)事實上分散化，為企業(yè)產(chǎn)權(quán)獨立化創(chuàng)造必要的條件。

 

　　考慮到自然壟斷性國有企業(yè)不僅要追求利潤目標，實現(xiàn)國有資產(chǎn)的保值與增值，而且還需要滿足某些社會目標，特別是處于基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的國有企業(yè)在順利實施國家的產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策方面具有不可替代的作用，因此國資委既要對這些企業(yè)履行“管資本”職能，實現(xiàn)國有資本的保值與增值，也要從發(fā)揮國有經(jīng)濟在國民經(jīng)濟中的主導地位及落實國家的產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策等角度履行“管資產(chǎn)”的職能，配合國家有關(guān)部門，保持國有股的控股地位，在國家的宏觀調(diào)控、產(chǎn)業(yè)引導等方面發(fā)揮積極的作用。同時，配合國家的有關(guān)產(chǎn)業(yè)規(guī)制部門，通過有效的機制設(shè)計和對壟斷價格的管制來限制壟斷企業(yè)的市場勢力，通過引入多元化投資主體推動混合所有制的改革，改善企業(yè)的治理效率。企業(yè)在接受社會目標制約的同時，對自己的經(jīng)營活動按最有效益的方式來安排。

 

　　為了能更有效履行“管資本”的職能并能兼顧“管資產(chǎn)”的目標，就需要滿足三個條件:一是國有企業(yè)要透明化，預算公開，成本費用數(shù)據(jù)公開，盡可能降低企業(yè)的私人信息。二是國有企業(yè)公司化改造后，引入必要的市場競爭，消除地域保護，盡可能減少壟斷產(chǎn)生的負面效應;三是保持國有企業(yè)的潛在競爭性，通過混合所有制模式，引入非國有資本，進行增量改革。

 

　　3、處于競爭性領(lǐng)域的國有企業(yè)由于其處于純私人物品領(lǐng)域，國資委只履行“管資本”的職能，即只追求利潤最大化。

 

　　處于競爭性領(lǐng)域國有企業(yè)，應完全由市場機制協(xié)調(diào)，徹底排除行政性壟斷，政府創(chuàng)造平等競爭的市場環(huán)境，國有企業(yè)以利潤最大化為目標與民營企業(yè)平等競爭，優(yōu)勝劣汰。對于那些尚有競爭力的國有企業(yè)進行股份制改造，政府沒有必要保持控股地位，即使一開始國有股擁有控股地位，也可以在資產(chǎn)重組中退出控股地位，轉(zhuǎn)由民營資本控股，國有股參股。國有股也可以從一些經(jīng)營狀況不太好的企業(yè)中退出，或者拍賣那些經(jīng)營不善的國有企業(yè)�？砂艳D(zhuǎn)讓國有股的資金組建產(chǎn)業(yè)基金，充實公益類或處于基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的國有企業(yè)，以便進一步做大做強做優(yōu)國有企業(yè)，也可以把國有股的轉(zhuǎn)讓金充實社會保障基金。國資委通過委托代理方式把國有資產(chǎn)的運營權(quán)授權(quán)給市場化運作的基金會，履行“管資本”的職能。具體方式是通過產(chǎn)權(quán)多元化的股份制改造逐步實現(xiàn)國有企業(yè)的資產(chǎn)證券化，國資委針對競爭性行業(yè)的國有企業(yè)組建國有資本管理基金會，該基金會受國資委委托運營國有資本，是受托責任�；�金會對這些國有企業(yè)的管理按照養(yǎng)老金、社�；�金和國外大學捐贈基金等領(lǐng)域的基金管理模式，采取資產(chǎn)組合管理技術(shù)和方法，以盈利最大化和風險最小化為目標進行資產(chǎn)證券化和股權(quán)投資，追求利潤最大化，確保國有資產(chǎn)的保值和增值。國有資本自由進入或退出競爭性行業(yè)，并且可以自由從事一、二級市場的股權(quán)和證券投資。

 

　　國企高管限薪還是激勵

 

　　現(xiàn)代企業(yè)理論告訴我們，在所有權(quán)與控制權(quán)分離的條件下，由于所有者與經(jīng)營者的目標函數(shù)不一樣以及信息分布的不對稱性，經(jīng)營者很容易利用所有者的授權(quán)來謀取私利，為了降低代理成本，就需要對經(jīng)營者進行有效的激勵與約束。然而，國企高管具有雙重身份，他既是企業(yè)的經(jīng)營者，又是具有行政級別的官員。

 

　　而對于國企高管薪酬的形成機制方面出現(xiàn)的問題。一是內(nèi)部人控制下國企高管自己給自己加薪，即企業(yè)高管通過壟斷公司信息或者賄賂“廉價投票權(quán)”來控制公司董事會，從而背離企業(yè)的業(yè)績，自己給自己漲薪;二是對國企高管有激勵但無約束，業(yè)績好了，薪酬就漲，業(yè)績跌了，薪酬也沒見降，這種“旱澇保收”的薪酬制度容易引起公眾與內(nèi)部員工的不滿;三是“明薪”低，“暗薪”高。盡管公司公布的財務報表顯示高管的薪酬不高，但高管所享受到的在職消費等公眾并不知情;四是低薪、低能與低效。有些國企表面的低薪下卻養(yǎng)了一批平庸低能的經(jīng)營者。

 

　　解決以上困境的出路需要從三方面考慮:首先，對企業(yè)高管既要有激勵，也要有約束。高管薪酬應該透明化，限制其憑借控制權(quán)獲取非貨幣收入的途徑。當然，僅有激勵是不夠的，還必須有相應的約束機制，并且一旦高管損害公司的利益，對高管的懲罰是可置信的;其次，企業(yè)高管身份的規(guī)范化。明確國企高管的經(jīng)營者身份對于選擇一個恰當?shù)臉藴蕘砗饬扛吖苄匠晁�平的高低是相當重要�?三是分類原則。根據(jù)國有企業(yè)所處行業(yè)以及改革模式的差異，同時考慮到國企高管身份的不同，分類分層選擇差異化的國企高管的激勵模式。

 

　　第一，處于公益類領(lǐng)域企業(yè)通常實行國有國營模式，企業(yè)管理者和員工薪酬應當參考公務員薪酬標準，采用年薪制，并適當引入成本控制獎勵。

 

　　公益類國有企業(yè)里的管理者與員工類似于國家公務人員，管理者有相應的行政級別，其薪酬標準參考同級別的公務員的薪酬水平。當然，比照公務員采用年薪制并不等于不需要在公益類國有企業(yè)中構(gòu)建激勵機制，只是與一般的市場型激勵不同而已。例如，職務提升的行政級別晉升激勵、精神層面的激勵及與成本有效控制和消費者滿意度相關(guān)的物質(zhì)激勵。

 

　　第二，處于自然壟斷行業(yè)的國有企業(yè)通常要在引入戰(zhàn)略投資者基礎(chǔ)上改造成國家控股的上市公司，它既要貫徹國家的產(chǎn)業(yè)政策，追求社會目標，又要提高效率，追求利潤目標。因此，需要對企業(yè)內(nèi)的不同身份的經(jīng)營者采用不同的激勵機制。

 

　　自然壟斷領(lǐng)域里企業(yè)大部分屬于央企，不僅規(guī)模大，而且行政級別高，好多都是副部級國企，改制后的央企內(nèi)經(jīng)營者一般有三種類型:一種是中管干部，一般為中組部任命的副部級公司核心高管，另一種是國資委選拔任命或者由地方政府任命的也具有行政級別的公司高管，還有一種是市場招聘型的職業(yè)經(jīng)理人。一般來說，中管干部型公司高管以職務晉升激勵為主，貨幣化激勵為輔，其薪酬結(jié)構(gòu)可以參考同級別公務員薪酬水平與公益類國企高管的薪酬標準，同時還適當與公司績效相聯(lián)系的激勵性報酬，其年薪標準需經(jīng)上級主管部門審核批準。國資委任命的公司高管一般應市場型激勵與職務晉升激勵并重，以市場型激勵為主。國有國控企業(yè)不僅需要保持國有資本增值，同時負責國有資本的具體管理和經(jīng)營，因此需要對管理人員提供足夠的激勵，其薪酬一般由基本年薪、績效年薪、任期激勵收入三部分組成，同時規(guī)定其薪酬總額一般不超過員工平均薪酬的8-10倍。對于市場招聘型的職業(yè)經(jīng)理人則選擇具有市場競爭力的激勵方案。經(jīng)理人是一種更稀缺的人力資本，尤其需要激勵。當前可選擇的是及早引入以年薪制、獎金、股票期權(quán)計劃、退休金計劃為主要內(nèi)容的最優(yōu)報酬計劃，將經(jīng)理人對個人效用最大化的追求轉(zhuǎn)化為對企業(yè)利潤最大化的追求。員工工資一般分為基本工資與績效工資兩種類型，把員工的報酬水平與企業(yè)的績效相聯(lián)系，以激勵員工的勞動積極性。在國有企業(yè)內(nèi)部，根據(jù)不同崗位和職責設(shè)計激勵機制，鼓勵一定的差別化薪酬，推動非貨幣激勵的作用。應該避免薪酬結(jié)構(gòu)的單一化和扁平化，建立與管理者職責相適應的薪酬激勵。如果條件成熟，也可在自然壟斷性企業(yè)里適度實行股權(quán)激勵和員工持股，讓企業(yè)在市場競爭中保持人才優(yōu)勢。

 

　　第三，在純私人物品領(lǐng)域的國有控股或者國有參股的企業(yè)，建立對經(jīng)營者市場化薪酬機制，通過建立多元化薪酬安排，滿足多樣化的激勵需求。在競爭性領(lǐng)域的國有企業(yè)高管與行政級別完全脫鉤，國資委一般不再直接任命企業(yè)負責人，人事部門也不再為此類國企高管確定薪酬水平，而是通過經(jīng)理市場招聘經(jīng)營者，由董事會激勵與約束經(jīng)理人，在完成相應的經(jīng)營目標的情況下，向經(jīng)營者提供具有市場競爭力的薪酬，其薪酬結(jié)構(gòu)采取短期激勵和長期激勵相結(jié)合，特別是應引入股權(quán)激勵，激勵經(jīng)營者追求公司的長期利益。

 

　　(文章來源：中國證券報·中證網(wǎng))

圖片來源：找項目網(wǎng)

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