第二，融資平臺(tái)所積累的經(jīng)驗(yàn)與能力可以繼續(xù)發(fā)揮巨大作用。國(guó)內(nèi)形形色色的融資平臺(tái)可以分為四類。一是綜合性平臺(tái)，如上海城投、杭州城投、武漢城投等。發(fā)達(dá)地區(qū)的綜合性平臺(tái)已經(jīng)積累綜合優(yōu)勢(shì)，融資成本低、組織項(xiàng)目建設(shè)效率高、運(yùn)營(yíng)管理能力強(qiáng)。二是專業(yè)性平臺(tái)，如京投公司、上海申通地鐵集團(tuán)、北京排水集團(tuán)、重慶水務(wù)等，是某個(gè)特定領(lǐng)域的融資、建設(shè)與運(yùn)營(yíng)主體。如2003年成立的京投公司，截至2015年底累計(jì)完成投資達(dá)3953億元，建成客流總量世界第一、總里程世界第二的超大型城市軌道交通網(wǎng)絡(luò)。三是園區(qū)性平臺(tái)，如上海金橋集團(tuán)有限公司、蘇州高新區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展集團(tuán)總公司、西安高新控股有限公司等。它們主要承擔(dān)經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、高新區(qū)、出口加工區(qū)、保稅區(qū)及自貿(mào)區(qū)等特定發(fā)展區(qū)域的基礎(chǔ)設(shè)施融資、建設(shè)與運(yùn)營(yíng)，招商引資以及政府授權(quán)的公共服務(wù)職能。四是空殼型平臺(tái)。2008年國(guó)際金融危機(jī)后，各地成立了一些資產(chǎn)規(guī)模小、可運(yùn)作資源少、治理結(jié)構(gòu)不規(guī)范、綜合能力弱、至今未公開發(fā)行債券的區(qū)縣級(jí)平臺(tái)。從數(shù)量上看第四類平臺(tái)占比很高，但從占有的有效資產(chǎn)規(guī)�？�，實(shí)際占比并不大，并不能代表融資平臺(tái)的主流。這類平臺(tái)公司是欠發(fā)達(dá)地區(qū)金融意識(shí)落后、金融市場(chǎng)運(yùn)作能力弱、地方政府公共管理能力差等因素的突出體現(xiàn)。這類平臺(tái)需要規(guī)范發(fā)展，其中有些可能會(huì)被淘汰或撤并。但絕對(duì)不能簡(jiǎn)單因?yàn)榇嬖谶@些不規(guī)范平臺(tái)，而否定所有的融資平臺(tái)。

 

　　第三，英國(guó)政府也不認(rèn)為PPP具有普適性。英國(guó)眾議院財(cái)政委員會(huì)在2012年對(duì)前20年的私人融資活動(dòng)(Private Finance Initiative，PFI)項(xiàng)目做了一個(gè)整體的評(píng)估，得出幾點(diǎn)重要結(jié)論：一是采購(gòu)程序復(fù)雜、耗時(shí)比較長(zhǎng)，一般需要2～3年項(xiàng)目才能完成采購(gòu)，融資成本相對(duì)比較高，最終通過(guò)政府付費(fèi)實(shí)質(zhì)上會(huì)增加財(cái)政負(fù)擔(dān)而不是減輕負(fù)擔(dān)，難以實(shí)現(xiàn)價(jià)物有所值;二是PFI項(xiàng)目融資屬于政府資產(chǎn)負(fù)債表之外的融資，其負(fù)債不直接計(jì)入政府財(cái)政預(yù)算，從而使得PFI成為政府規(guī)避預(yù)算約束的一種方式，短期內(nèi)能夠刺激政府的非理性投資，長(zhǎng)期內(nèi)將加大政府未來(lái)財(cái)政負(fù)擔(dān);三是PFI項(xiàng)目提供的是公共服務(wù)，項(xiàng)目失敗的風(fēng)險(xiǎn)最終依舊會(huì)由政府承擔(dān)，因此風(fēng)險(xiǎn)并沒(méi)有真正轉(zhuǎn)移出去;四是PFI項(xiàng)目合同期長(zhǎng)，難以根據(jù)未來(lái)實(shí)際情況與需求變化對(duì)合同條款進(jìn)行調(diào)整，缺乏靈活性。這是英國(guó)的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)下議院對(duì)過(guò)去20年P(guān)FI實(shí)踐的一個(gè)官方的綜合性評(píng)價(jià)，主要指出PFI模式的不足之處，這對(duì)我國(guó)推進(jìn)PPP工作有很強(qiáng)的借鑒意義。實(shí)際上，英國(guó)的政治家雖然推崇PFI模式，將其作為成功經(jīng)驗(yàn)向其他國(guó)家推廣。但實(shí)務(wù)中，英國(guó)從未排除使用傳統(tǒng)的政府投資模式，而且堅(jiān)持將傳統(tǒng)模式作為選擇PFI等其他模式的比較基準(zhǔn)。根據(jù)英國(guó)財(cái)政部提供的數(shù)據(jù)，1992～2014年P(guān)FI項(xiàng)目占英國(guó)整個(gè)公共部門投資的比例僅為11%，最高的年份也沒(méi)有超過(guò)20%。因此，不能將PFI視為英國(guó)采用PPP的唯一模式，更不能將其視為英國(guó)政府公共項(xiàng)目運(yùn)作的唯一模式。

 

　　3、PPP模式的制約因素

 

　　國(guó)內(nèi)PPP模式受到一些因素的嚴(yán)重制約，目前還不具備大規(guī)模推廣的基本條件。

 

　　一是缺乏權(quán)威規(guī)范的法規(guī)支持。國(guó)內(nèi)PPP領(lǐng)域，僅有一項(xiàng)部門規(guī)章，主要靠數(shù)量眾多的規(guī)范性文件指導(dǎo)。國(guó)家發(fā)展改革委與財(cái)政部?jī)刹块T發(fā)布的政策性文件存在很多沖突和不一致的地方，主要體現(xiàn)在對(duì)于實(shí)施機(jī)構(gòu)、社會(huì)資本資格、前期工作要求、實(shí)施機(jī)構(gòu)、入庫(kù)要求、操作程序、社會(huì)資本的選擇方式等方面。規(guī)范性文件的法律位階低、相互之間存在沖突、權(quán)威性欠缺，難以取信于社會(huì)資本及公眾。這種政策混亂局面，給地方政府實(shí)施PPP項(xiàng)目帶來(lái)了實(shí)質(zhì)性困難。另外，PPP模式的內(nèi)在要求與現(xiàn)有預(yù)算、土地、稅收、融資、國(guó)資等法律規(guī)定存在不銜接的問(wèn)題，甚至有明顯沖突，增加了法律風(fēng)險(xiǎn)。

 

　　二是政府的公共治理能力不足。PPP模式下，政府從直接實(shí)施項(xiàng)目，轉(zhuǎn)變?yōu)檎�合各方社�?huì)資源用公共治理機(jī)制和市場(chǎng)化方式實(shí)施項(xiàng)目，政府應(yīng)當(dāng)從行政命令方式轉(zhuǎn)變?yōu)槠降葏f(xié)商的公共治理方式。這種轉(zhuǎn)變不可能在短期之內(nèi)完成，甚至?xí)��?jīng)常出現(xiàn)政府行為不當(dāng)甚至違約的現(xiàn)象。2016年《政府工作報(bào)告》中指出，政府要帶頭講誠(chéng)信，絕不能隨意改變約定，決不能“新官不理舊賬”。這反映出這種現(xiàn)象的普遍性與嚴(yán)重性，對(duì)各級(jí)地方政府思維方式與行為方式的轉(zhuǎn)變，可謂前路漫漫。

 

　　三是缺乏眾多合格的候選社會(huì)資本。PPP項(xiàng)目的社會(huì)資本需要具備籌集穩(wěn)定、長(zhǎng)期、成本合適的巨額資金，按“百年工程標(biāo)準(zhǔn)”組織好項(xiàng)目建設(shè)，運(yùn)營(yíng)管理好項(xiàng)目資產(chǎn)實(shí)現(xiàn)最佳社會(huì)與經(jīng)濟(jì)效益等方面的綜合能力。在推進(jìn)市場(chǎng)化運(yùn)作比較早、程度也比較深的制水廠、污水處理廠、生活垃圾處理設(shè)施、天然氣、供熱等少數(shù)領(lǐng)域，國(guó)內(nèi)已經(jīng)出現(xiàn)批量的合格社會(huì)資本，占據(jù)比較高的市場(chǎng)份額。但是，在軌道交通、市政管網(wǎng)、環(huán)境治理、海綿城市等更多領(lǐng)域，仍然缺乏批量的具備綜合能力的社會(huì)資本。近年在PPP領(lǐng)域唱主角的央企施工企業(yè)，融資能力與運(yùn)營(yíng)能力的培育和提升，也至少需要5年以上的時(shí)間，并且難度很高。理論上，可以通過(guò)組建聯(lián)合體來(lái)整合不同類型機(jī)構(gòu)的能力，但由于聯(lián)合體的責(zé)任與利益劃分、連帶責(zé)任的法律界定、聯(lián)合體本身的不穩(wěn)定等問(wèn)題，挑戰(zhàn)也很明顯。

 

　　四是難以實(shí)現(xiàn)基于項(xiàng)目現(xiàn)金流的融資模式�；�礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投資規(guī)模以億元、十億元、百億元為單位，依靠表內(nèi)融資或主體擔(dān)保，社會(huì)資本普遍無(wú)法承受。唯有通過(guò)以項(xiàng)目現(xiàn)金流為基礎(chǔ)的項(xiàng)目融資，實(shí)現(xiàn)表外融資和有限追索，才有可能打破融資困局，為PPP模式提供穩(wěn)定的資金支持。不過(guò)，國(guó)內(nèi)的使用者付費(fèi)項(xiàng)目普遍收費(fèi)不足，政府付費(fèi)項(xiàng)目又面臨低層級(jí)政府“小馬拉大車”、事權(quán)與財(cái)權(quán)不匹配、歷史欠債或違約問(wèn)題突出等現(xiàn)實(shí)因素的制約，難以普遍實(shí)現(xiàn)真正意義上的有限追索性質(zhì)的項(xiàng)目融資。前兩年依托央企主體信用的PPP融資模式，顯著抬高了央企的資產(chǎn)負(fù)債率和或有負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)，不可持續(xù)。

圖片來(lái)源：找項(xiàng)目網(wǎng)

地方政府融資平臺(tái)模式 PPP模式