作一個(gè)簡(jiǎn)單的國(guó)際比較，可以更加清楚地認(rèn)識(shí)自己的問題，盡管我們不能盲目照搬別人的模式。歐洲不少國(guó)家保留了一些重要的國(guó)有控股或參股企業(yè)，這些企業(yè)算是混合所有制。新加坡也是如此。人們自然要問，既然這些國(guó)家也存在國(guó)企或混合所有制企業(yè)，那么是否也存在國(guó)資國(guó)企監(jiān)管體系?否則，如何保證國(guó)資不流失、克服企業(yè)不規(guī)范、防范公司治理中的內(nèi)部人控制和內(nèi)部人腐敗?實(shí)際情況是，這些國(guó)家并沒有一個(gè)復(fù)雜的國(guó)有獨(dú)資和混合所有制企業(yè)的管理體系，更沒有一個(gè)復(fù)雜的針對(duì)國(guó)有資產(chǎn)和國(guó)有股份的監(jiān)管體系。這些國(guó)家對(duì)國(guó)有股或者相關(guān)企業(yè)的管理構(gòu)架(見圖2)，可以看出，與其說(shuō)這是一個(gè)國(guó)資監(jiān)管體系或者國(guó)企監(jiān)管體系，還不如說(shuō)是一個(gè)國(guó)有股權(quán)行使構(gòu)架。這個(gè)構(gòu)架非常簡(jiǎn)潔，并與規(guī)范的現(xiàn)代公司治理完全銜接。有些國(guó)家的國(guó)有股持有機(jī)構(gòu)是政府機(jī)構(gòu)，有些國(guó)家也特設(shè)一個(gè)持股公司來(lái)持有國(guó)有股。但這些持股機(jī)構(gòu)只是通過(guò)股東會(huì)機(jī)制來(lái)行使股東權(quán)利，并不介入公司的經(jīng)營(yíng)事務(wù)，而且董事會(huì)也是獨(dú)立的。此外，如果企業(yè)處于公用事業(yè)、資源開發(fā)利用等行業(yè)，還面臨著與私有制企業(yè)完全一樣的行業(yè)監(jiān)管，譬如說(shuō)，法國(guó)政府的電力監(jiān)管部門要對(duì)國(guó)有控股的法國(guó)電力集團(tuán)進(jìn)行監(jiān)管，挪威政府的能源監(jiān)管部門要對(duì)國(guó)有控股的挪威國(guó)家石油公司進(jìn)行監(jiān)管，但這種監(jiān)管不是國(guó)資國(guó)企監(jiān)管。除了持股機(jī)構(gòu)以外，大部分國(guó)家的政府審計(jì)部門還可以對(duì)國(guó)有控股的混合所有制企業(yè)進(jìn)行財(cái)務(wù)審計(jì)，而且審計(jì)的目的比較單純，即關(guān)注財(cái)務(wù)的真實(shí)性和合規(guī)性，審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)也非常清晰、透明。但也有個(gè)別些國(guó)家，政府審計(jì)機(jī)構(gòu)并不對(duì)國(guó)企和混合所有制企業(yè)進(jìn)行專門審計(jì)，它們與其他企業(yè)一樣，僅接受社會(huì)上的審計(jì)機(jī)構(gòu)的審計(jì)。

 

　　中國(guó)國(guó)資監(jiān)管體系對(duì)公司治理

　　和企業(yè)經(jīng)營(yíng)的影響

 

　　中國(guó)繁復(fù)的國(guó)資監(jiān)管體系，對(duì)國(guó)企和混合所有制企業(yè)的公司治理帶來(lái)了嚴(yán)重影響。改革開放以來(lái)，國(guó)企中引入了公司治理架構(gòu)，但疊床架屋的企業(yè)內(nèi)部構(gòu)架(包括“新三會(huì)”，即股東會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)，和“老三會(huì)”，即職工代表大會(huì)、黨委會(huì)、工會(huì))和縱橫交錯(cuò)的外部構(gòu)架(包括國(guó)資委、財(cái)政部門、其他部門等)，不但沒有根本消除舊的不協(xié)調(diào)，反而產(chǎn)生了一些新的不協(xié)調(diào)�！蛾P(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)國(guó)有企業(yè)貫徹落實(shí)“三重一大”決策制度的意見》就明確指出，“三重一大”(重大決策、重要人事任免、重大項(xiàng)目安排、大額資金運(yùn)作)事項(xiàng)必須由領(lǐng)導(dǎo)班子集體做出決定，董事會(huì)或未設(shè)董事會(huì)企業(yè)的經(jīng)理班子研究“三重一大”事項(xiàng)時(shí)，必須事先聽取黨委意見。領(lǐng)導(dǎo)班子并不等同于董事會(huì)，也不等同于監(jiān)事會(huì)。領(lǐng)導(dǎo)班子一般是黨委、黨組或者黨政聯(lián)席會(huì)(這里的“政”是指高管人員)。董事會(huì)有些董事就不一定是領(lǐng)導(dǎo)班子成員，如外部董事、獨(dú)立董事一般不會(huì)是領(lǐng)導(dǎo)班子成員，如果是由外部董事當(dāng)董事長(zhǎng)，那么董事長(zhǎng)也不是領(lǐng)導(dǎo)班子成員;監(jiān)事會(huì)成員大部分也不一定是班子成員。領(lǐng)導(dǎo)班子與董事會(huì)不一樣的地方還在于，“班子”有“班長(zhǎng)”，也就是通常所說(shuō)的“一把手”。“班長(zhǎng)”，或者“一把手”，可能并不擁有明文規(guī)定的最后決定權(quán)以及影響和壓服“班員”的權(quán)力，但在實(shí)際工作中，這些權(quán)力普遍存在。而董事會(huì)從嚴(yán)格意義來(lái)講，各成員的決策權(quán)利是比較平等的，董事長(zhǎng)不是一個(gè)指揮長(zhǎng)的角色，董事的投票決定是比較獨(dú)立的，并不需要聽命于董事長(zhǎng)。董事會(huì)制度講的是董事個(gè)人的獨(dú)立分析判斷、獨(dú)立投票擔(dān)責(zé)，董事長(zhǎng)不能左右董事個(gè)人的投票決定，甚至在法律上來(lái)講股東也不能左右董事個(gè)人的投票決定，而“班子”的議事和決策制度就不是這樣。這兩套體制在實(shí)際運(yùn)行中的確存在很多問題，以至于中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》也指出，要“切實(shí)解決一些企業(yè)董事會(huì)形同虛設(shè)、一把手說(shuō)了算的問題”。

 

　　國(guó)資監(jiān)管體系不但對(duì)國(guó)有全資公司的治理有重大影響，對(duì)國(guó)有控股混合所有制公司的治理也有同樣的影響，例如《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)國(guó)有企業(yè)貫徹落實(shí)“三重一大”決策制度的意見》就說(shuō)得很明確“本意見適用于國(guó)有控股企業(yè)”，也就是說(shuō)適用于國(guó)有控股的混合所有制公司。一些重要的國(guó)有參股混合所有制公司，也可能受到影響。

 

　　國(guó)資監(jiān)管體制也會(huì)對(duì)企業(yè)日常經(jīng)營(yíng)產(chǎn)生巨大影響。企業(yè)資產(chǎn)處置出售，必須要經(jīng)過(guò)國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)指定的產(chǎn)權(quán)交易所，而且要符合國(guó)資委等部門頒發(fā)的交易管理?xiàng)l例;涉及企業(yè)股權(quán)結(jié)構(gòu)變化的融資并購(gòu)和股權(quán)轉(zhuǎn)讓等行為，要經(jīng)過(guò)國(guó)資委等部門的審查批準(zhǔn)才能生效;企業(yè)的重大投資和業(yè)務(wù)發(fā)展，很可能需要征得國(guó)資委等機(jī)構(gòu)的認(rèn)可和同意;企業(yè)要接受國(guó)資委等部門的檢查、督導(dǎo)等;企業(yè)管理人員，主要是參照國(guó)家干部進(jìn)行管理的人員，要執(zhí)行薪酬限制、出國(guó)限制、學(xué)習(xí)培訓(xùn)限制、辦公室面積限制、用車限制等方面的規(guī)定，并像黨政機(jī)關(guān)干部那樣進(jìn)行個(gè)人事項(xiàng)申報(bào)、上交私人護(hù)照等。

 

　　監(jiān)管也會(huì)打破直接持股才干預(yù)的邏輯。如果企業(yè)的國(guó)有股直接持股機(jī)構(gòu)是國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司，而不是國(guó)資委，從產(chǎn)權(quán)邏輯上來(lái)講，國(guó)資委和其他政府機(jī)構(gòu)不應(yīng)該介入此企業(yè)的人事選擇和經(jīng)營(yíng)決策。但現(xiàn)實(shí)情況并不是這樣，“穿透“監(jiān)管的事情屢見不鮮，因此想通過(guò)設(shè)置“隔離層”來(lái)防止干預(yù)實(shí)際上不易做到。

圖片來(lái)源：找項(xiàng)目網(wǎng)

國(guó)企改革 混合所有制 國(guó)資監(jiān)管體制