最近，國務(wù)院辦公廳以通知的方式轉(zhuǎn)發(fā)了國資委《以管資本為主推進職能轉(zhuǎn)變的方案》，該通知指出，“國有資產(chǎn)監(jiān)管中越位、缺位、錯位問題依然存在”，說明國務(wù)院對國資監(jiān)管體系的問題是清楚的。

 

　　作一個簡單的國際比較，可以更加清楚地認識自己的問題，盡管我們不能盲目照搬別人的模式。歐洲不少國家保留了一些重要的國有控股或參股企業(yè)，這些企業(yè)算是混合所有制。新加坡也是如此。人們自然要問，既然這些國家也存在國企或混合所有制企業(yè)，那么是否也存在國資國企監(jiān)管體系?否則，如何保證國資不流失、克服企業(yè)不規(guī)范、防范公司治理中的內(nèi)部人控制和內(nèi)部人腐敗?實際情況是，這些國家并沒有一個復(fù)雜的國有獨資和混合所有制企業(yè)的管理體系，更沒有一個復(fù)雜的針對國有資產(chǎn)和國有股份的監(jiān)管體系。這些國家對國有股或者相關(guān)企業(yè)的管理構(gòu)架(見圖2)，可以看出，與其說這是一個國資監(jiān)管體系或者國企監(jiān)管體系，還不如說是一個國有股權(quán)行使構(gòu)架。這個構(gòu)架非常簡潔，并與規(guī)范的現(xiàn)代公司治理完全銜接。有些國家的國有股持有機構(gòu)是政府機構(gòu)，有些國家也特設(shè)一個持股公司來持有國有股。但這些持股機構(gòu)只是通過股東會機制來行使股東權(quán)利，并不介入公司的經(jīng)營事務(wù)，而且董事會也是獨立的。此外，如果企業(yè)處于公用事業(yè)、資源開發(fā)利用等行業(yè)，還面臨著與私有制企業(yè)完全一樣的行業(yè)監(jiān)管，譬如說，法國政府的電力監(jiān)管部門要對國有控股的法國電力集團進行監(jiān)管，挪威政府的能源監(jiān)管部門要對國有控股的挪威國家石油公司進行監(jiān)管，但這種監(jiān)管不是國資國企監(jiān)管。除了持股機構(gòu)以外，大部分國家的政府審計部門還可以對國有控股的混合所有制企業(yè)進行財務(wù)審計，而且審計的目的比較單純，即關(guān)注財務(wù)的真實性和合規(guī)性，審計標準也非常清晰、透明。但也有個別些國家，政府審計機構(gòu)并不對國企和混合所有制企業(yè)進行專門審計，它們與其他企業(yè)一樣，僅接受社會上的審計機構(gòu)的審計。

 

　　中國國資監(jiān)管體系對公司治理

　　和企業(yè)經(jīng)營的影響

 

　　中國繁復(fù)的國資監(jiān)管體系，對國企和混合所有制企業(yè)的公司治理帶來了嚴重影響。改革開放以來，國企中引入了公司治理架構(gòu)，但疊床架屋的企業(yè)內(nèi)部構(gòu)架(包括“新三會”，即股東會、董事會、監(jiān)事會，和“老三會”，即職工代表大會、黨委會、工會)和縱橫交錯的外部構(gòu)架(包括國資委、財政部門、其他部門等)，不但沒有根本消除舊的不協(xié)調(diào)，反而產(chǎn)生了一些新的不協(xié)調(diào)。《關(guān)于進一步推進國有企業(yè)貫徹落實“三重一大”決策制度的意見》就明確指出，“三重一大”(重大決策、重要人事任免、重大項目安排、大額資金運作)事項必須由領(lǐng)導(dǎo)班子集體做出決定，董事會或未設(shè)董事會企業(yè)的經(jīng)理班子研究“三重一大”事項時，必須事先聽取黨委意見。領(lǐng)導(dǎo)班子并不等同于董事會，也不等同于監(jiān)事會。領(lǐng)導(dǎo)班子一般是黨委、黨組或者黨政聯(lián)席會(這里的“政”是指高管人員)。董事會有些董事就不一定是領(lǐng)導(dǎo)班子成員，如外部董事、獨立董事一般不會是領(lǐng)導(dǎo)班子成員，如果是由外部董事當董事長，那么董事長也不是領(lǐng)導(dǎo)班子成員;監(jiān)事會成員大部分也不一定是班子成員。領(lǐng)導(dǎo)班子與董事會不一樣的地方還在于，“班子”有“班長”，也就是通常所說的“一把手”。“班長”，或者“一把手”，可能并不擁有明文規(guī)定的最后決定權(quán)以及影響和壓服“班員”的權(quán)力，但在實際工作中，這些權(quán)力普遍存在。而董事會從嚴格意義來講，各成員的決策權(quán)利是比較平等的，董事長不是一個指揮長的角色，董事的投票決定是比較獨立的，并不需要聽命于董事長。董事會制度講的是董事個人的獨立分析判斷、獨立投票擔責，董事長不能左右董事個人的投票決定，甚至在法律上來講股東也不能左右董事個人的投票決定，而“班子”的議事和決策制度就不是這樣。這兩套體制在實際運行中的確存在很多問題，以至于中共中央、國務(wù)院《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》也指出，要“切實解決一些企業(yè)董事會形同虛設(shè)、一把手說了算的問題”。

 

　　國資監(jiān)管體系不但對國有全資公司的治理有重大影響，對國有控股混合所有制公司的治理也有同樣的影響，例如《關(guān)于進一步推進國有企業(yè)貫徹落實“三重一大”決策制度的意見》就說得很明確“本意見適用于國有控股企業(yè)”，也就是說適用于國有控股的混合所有制公司。一些重要的國有參股混合所有制公司，也可能受到影響。

 

　　國資監(jiān)管體制也會對企業(yè)日常經(jīng)營產(chǎn)生巨大影響。企業(yè)資產(chǎn)處置出售，必須要經(jīng)過國資監(jiān)管機構(gòu)指定的產(chǎn)權(quán)交易所，而且要符合國資委等部門頒發(fā)的交易管理條例;涉及企業(yè)股權(quán)結(jié)構(gòu)變化的融資并購和股權(quán)轉(zhuǎn)讓等行為，要經(jīng)過國資委等部門的審查批準才能生效;企業(yè)的重大投資和業(yè)務(wù)發(fā)展，很可能需要征得國資委等機構(gòu)的認可和同意;企業(yè)要接受國資委等部門的檢查、督導(dǎo)等;企業(yè)管理人員，主要是參照國家干部進行管理的人員，要執(zhí)行薪酬限制、出國限制、學(xué)習(xí)培訓(xùn)限制、辦公室面積限制、用車限制等方面的規(guī)定，并像黨政機關(guān)干部那樣進行個人事項申報、上交私人護照等。

 

　　監(jiān)管也會打破直接持股才干預(yù)的邏輯。如果企業(yè)的國有股直接持股機構(gòu)是國有資產(chǎn)經(jīng)營公司，而不是國資委，從產(chǎn)權(quán)邏輯上來講，國資委和其他政府機構(gòu)不應(yīng)該介入此企業(yè)的人事選擇和經(jīng)營決策。但現(xiàn)實情況并不是這樣，“穿透“監(jiān)管的事情屢見不鮮，因此想通過設(shè)置“隔離層”來防止干預(yù)實際上不易做到。

圖片來源：找項目網(wǎng)

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