協(xié)調(diào)推進(jìn)混改探索公司治理新模式

2021-02-22

改革開放以來，探索公有制多種實(shí)現(xiàn)形式是所有制結(jié)構(gòu)調(diào)整和國(guó)有企業(yè)改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容。其中，混合所有制經(jīng)濟(jì)作為一種新型的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)安排和經(jīng)濟(jì)組織形式，其發(fā)展經(jīng)歷了從無到有，規(guī)模從小到大，作用由輕到重的過程，相關(guān)政策經(jīng)歷了探索多種公有制實(shí)現(xiàn)形式，積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，推進(jìn)國(guó)有企業(yè)混合所有制改革，最終將混合所有制經(jīng)濟(jì)定義為基本經(jīng)濟(jì)制度重要實(shí)現(xiàn)形式的演進(jìn)。

混合所有制經(jīng)濟(jì)的發(fā)展歷程

思想萌芽的發(fā)端。混合所有制經(jīng)濟(jì)起步于中外合資企業(yè)，并在股份制改革后取得規(guī)模發(fā)展，在單純的全民與集體所有制企業(yè)外，出現(xiàn)資本(金)來源多元的企業(yè)組織形式，這一現(xiàn)實(shí)變化推動(dòng)了認(rèn)識(shí)的提升和理論的深化。黨的十四大確認(rèn)公有制經(jīng)濟(jì)的主體地位和非公有制經(jīng)濟(jì)的補(bǔ)充地位;黨的十四屆三中全會(huì)則明確所有制結(jié)構(gòu)下一步的調(diào)整方針，并指出“隨著產(chǎn)權(quán)流動(dòng)和重組，財(cái)產(chǎn)混合所有的經(jīng)濟(jì)單位增多，將形成新的財(cái)產(chǎn)所有結(jié)構(gòu)”。到此，財(cái)產(chǎn)混合所有的經(jīng)濟(jì)單位本質(zhì)上已反映出混合所有制經(jīng)濟(jì)的內(nèi)涵。

首次概念的提出。黨的十五大報(bào)告中正式提出“混合所有制經(jīng)濟(jì)”概念，“公有制經(jīng)濟(jì)不僅包括國(guó)有經(jīng)濟(jì)和集體經(jīng)濟(jì)，還包括混合所有制經(jīng)濟(jì)中的國(guó)有成分和集體成分”，雖然此時(shí)它只是闡釋公有制經(jīng)濟(jì)外延時(shí)的一種提法，但已擺脫只有全民和集體所有制才是公有制經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)形式的束縛，擴(kuò)大了公有制實(shí)現(xiàn)形式的范圍，而且報(bào)告肯定了股份制作為資本組織形式自身并無意識(shí)形態(tài)屬性的認(rèn)識(shí)，即“資本主義可以用，社會(huì)主義也可以用”。

改革創(chuàng)新的探索。黨的十六大提出“深化國(guó)有企業(yè)改革，進(jìn)一步探索公有制特別是國(guó)有制的多種有效實(shí)現(xiàn)形式……除極少數(shù)必須由國(guó)家獨(dú)資經(jīng)營(yíng)的企業(yè)外，積極推行股份制，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)”。至此，混合所有制經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)在國(guó)有企業(yè)改革，探索完善公有制經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)方式的進(jìn)程中。黨的十六屆三中全會(huì)又兩次提及混合所有制經(jīng)濟(jì)，不僅把股份制作為公有制主要實(shí)現(xiàn)形式，而且首次將國(guó)有資本、集體資本和非公有資本在政策上給予平等地位，并通過產(chǎn)權(quán)制度加以鞏固，觸發(fā)公有資本與非公有資本間的良性互動(dòng)機(jī)制。

物權(quán)基礎(chǔ)的奠定。黨的十七大報(bào)告將產(chǎn)權(quán)與混合所有制經(jīng)濟(jì)做了結(jié)合，要求“以現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度為基礎(chǔ)，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)……堅(jiān)持平等保護(hù)物權(quán)，形成各種所有制經(jīng)濟(jì)平等競(jìng)爭(zhēng)、相互促進(jìn)新格局”。黨的十八大報(bào)告進(jìn)一步要求“推行公有制多種實(shí)現(xiàn)形式……保證各種所有制經(jīng)濟(jì)依法平等使用生產(chǎn)要素、公平參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、同等受到法律保護(hù)”。平等保護(hù)物權(quán)和公有制多種實(shí)現(xiàn)形式的結(jié)合為混合所有制發(fā)展奠定了法律基礎(chǔ)，更穩(wěn)定了非公有制經(jīng)濟(jì)主體的信心。

內(nèi)涵外延的拓展。黨的十八屆三中全會(huì)對(duì)混合所有制經(jīng)濟(jì)內(nèi)涵給出明確定義，“國(guó)有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合的混合所有制經(jīng)濟(jì)，是基本經(jīng)濟(jì)制度的重要實(shí)現(xiàn)形式”。由此，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的內(nèi)涵不只局限在公有制經(jīng)濟(jì)，而是對(duì)其外延進(jìn)行全面拓展，“允許更多國(guó)有經(jīng)濟(jì)和其他所有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展成為混合所有制經(jīng)濟(jì)……允許混合所有制經(jīng)濟(jì)實(shí)行企業(yè)員工持股，形成資本所有者和勞動(dòng)者利益共同體”。這為混合所有制經(jīng)濟(jì)增加了新內(nèi)容，不僅要?jiǎng)?chuàng)建資源要素高效使用的組織形式，還要探索現(xiàn)代社會(huì)的新型勞資關(guān)系。

改革方案的推行。2015年，黨中央、國(guó)務(wù)院下發(fā)《關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》，要求推動(dòng)國(guó)有企業(yè)混合所有制改革，提高國(guó)有資本的運(yùn)行效率，增強(qiáng)國(guó)有資本的功能，并對(duì)國(guó)企如何穩(wěn)妥發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)給出了詳細(xì)方案，其中包括按分類改革總體思路發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的主要形式：國(guó)有企業(yè)混合所有制改革;非國(guó)有資本參與國(guó)有企業(yè)改革;國(guó)有資本以多種方式入股非國(guó)有企業(yè);實(shí)行混合所有制企業(yè)員工持股。改革方案的有力推行為實(shí)現(xiàn)改革最終目標(biāo)，即提高整個(gè)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的資源配置效率，奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

全面混改的鋪開。黨的十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)“完善各類國(guó)有資產(chǎn)管理體制，改革國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制，推動(dòng)國(guó)有資本做強(qiáng)做優(yōu)做大，并加快國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局優(yōu)化、結(jié)構(gòu)調(diào)整和戰(zhàn)略性重組。深化國(guó)有企業(yè)改革，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，培育具有全球競(jìng)爭(zhēng)力的世界一流企業(yè)”。至2019年底，共有126家中央企業(yè)、74家地方國(guó)有企業(yè)參與到混合所有制改革中，資產(chǎn)總量超過3.94萬億元，非國(guó)有資本被允許參與中央企業(yè)投資和進(jìn)入壟斷競(jìng)爭(zhēng)性和特許經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域。混改始終堅(jiān)持因地施策、因業(yè)施策、因企施策、一企一策，探索形成了諸多可復(fù)制、可推廣的政策經(jīng)驗(yàn)。

混合所有制經(jīng)濟(jì)已成為經(jīng)濟(jì)重要組成部分

發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的根本動(dòng)因是壯大和完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，而混改則是實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的重要工具路徑，在長(zhǎng)期推進(jìn)進(jìn)程中，政策演進(jìn)和作用地位變化背后的邏輯動(dòng)因，則是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的“兩只手”：前期改革具有被動(dòng)性，依靠政策引導(dǎo)和干預(yù)，在此過程中既要“有效市場(chǎng)”，更要“有為政府”;隨著改革的摸索和深化，市場(chǎng)反應(yīng)和改革效果良好，改革呈現(xiàn)出主動(dòng)性，即由于在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方面的積極作用而使改革水到渠成，在此過程中市場(chǎng)從基礎(chǔ)性作用逐步轉(zhuǎn)變?yōu)闆Q定性作用�？梢�，我國(guó)混合所有制經(jīng)濟(jì)的發(fā)展歷程是思想解放和政府放權(quán)的過程，也是逐步深化認(rèn)識(shí)其規(guī)律價(jià)值的過程，還是不斷肯定和鞏固混合所有制經(jīng)濟(jì)的過程。

改革實(shí)踐和支持政策之所以如此演進(jìn)，是因?yàn)榕c單純的公有制和私有制企業(yè)相比，兼顧了效率和社會(huì)主義性質(zhì)，更有益于資源配置效率的提高�；旌纤兄平�(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，不僅使其逐步成為經(jīng)濟(jì)重要組成部分，也符合新階段完善和鞏固社會(huì)主義基本經(jīng)濟(jì)制度的要求。

新階段完善和鞏固社會(huì)主義基本經(jīng)濟(jì)制度的要求。經(jīng)過四十年改革發(fā)展，我國(guó)已形成以公有制經(jīng)濟(jì)為主體，多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的混合經(jīng)濟(jì)格局。其中，公有制經(jīng)濟(jì)改革成就巨大，非公有制經(jīng)濟(jì)同樣發(fā)展迅速。從多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的趨勢(shì)看，數(shù)量規(guī)模調(diào)整的改革正在向質(zhì)量提升的改革轉(zhuǎn)變，在此階段，鞏固和發(fā)展基本經(jīng)濟(jì)制度，最好的辦法是公有制與非公有制經(jīng)濟(jì)相互借鑒發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，最直接的方式是讓非公有制經(jīng)濟(jì)直接參與公有制經(jīng)濟(jì)的管理、改造，形成國(guó)有資本、集體資本和非公有資本等交叉持股、相互融合的混合所有制經(jīng)濟(jì)。

公有制為主體多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的基本經(jīng)濟(jì)制度，最大限度發(fā)揮了公有、私營(yíng)和混合所有制各自優(yōu)勢(shì)，創(chuàng)造了不同主體間融合、競(jìng)合的共生空間，實(shí)現(xiàn)了國(guó)有與民營(yíng)經(jīng)濟(jì)非對(duì)稱性互惠共生的發(fā)展?fàn)顟B(tài)，國(guó)有經(jīng)濟(jì)不會(huì)“擠壓”民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)也不會(huì)“拖累”國(guó)有經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，“多條腿走路”走得更快更穩(wěn)更協(xié)調(diào)，原因在于國(guó)有與民營(yíng)企業(yè)之間存在規(guī)模差異、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、融合競(jìng)爭(zhēng)、分工合作和要素流動(dòng)，上述因素的協(xié)同效應(yīng)不僅有助于國(guó)有經(jīng)濟(jì)發(fā)揮主導(dǎo)作用，增強(qiáng)控制力、影響力，而且利于營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的共生環(huán)境，實(shí)現(xiàn)更高效的生產(chǎn)要素交流。

混合所有制經(jīng)濟(jì)已成為經(jīng)濟(jì)重要組成部分�；窘�(jīng)濟(jì)制度不斷完善除表現(xiàn)為以公有制為主體的混合經(jīng)濟(jì)外，還表現(xiàn)為新經(jīng)濟(jì)組織形式中的混合所有制企業(yè)通過公有制經(jīng)濟(jì)改制轉(zhuǎn)型而得到快速發(fā)展。據(jù)估算，以股份制公司為主要形式的混合所有制經(jīng)濟(jì)，資產(chǎn)總額和稅收貢獻(xiàn)均已占到全社會(huì)的半數(shù)以上，且這一比例仍在持續(xù)提高;不僅如此，相較于單純的非公有制經(jīng)濟(jì)和公有制經(jīng)濟(jì)，混合經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)出更強(qiáng)經(jīng)濟(jì)活力。這說明混合所有制經(jīng)濟(jì)比單純的公有制經(jīng)濟(jì)和非公有制經(jīng)濟(jì)具有更高的效率，即要素資源向混合所有制經(jīng)濟(jì)流動(dòng)會(huì)拉動(dòng)GDP更快發(fā)展，使要素資源的使用效率更高。

但是，制度的溢出效應(yīng)是有時(shí)滯的，即改制初期由于制度運(yùn)行尚不流暢很可能表現(xiàn)為負(fù)溢出，而制度運(yùn)行順暢后則會(huì)表現(xiàn)為正溢出，發(fā)揮出比公有制經(jīng)濟(jì)和非公有制經(jīng)濟(jì)更高的效率。由此可見，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，不僅有利于國(guó)有資本放大功能、保值增值、提高競(jìng)爭(zhēng)力，還有利于各種所有制資本取長(zhǎng)補(bǔ)短、相互促進(jìn)、共同發(fā)展，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)整體運(yùn)行質(zhì)量的不斷提高和資源配置效率的不斷改善。

以協(xié)調(diào)推進(jìn)混改為抓手探索新的公司治理模式

“兩個(gè)混改”是黨的十八屆三中全會(huì)提出的國(guó)資國(guó)企改革要求，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)改革體現(xiàn)在國(guó)有企業(yè)所在領(lǐng)域如何向非公資本開放，而發(fā)展混合所有制企業(yè)改革體現(xiàn)在國(guó)有企業(yè)自身如何引入非公資本。國(guó)企改造是“兩個(gè)混改”的關(guān)鍵所在。

在所有制結(jié)構(gòu)調(diào)整以及完善基本經(jīng)濟(jì)制度的過程中，要遵循“兩個(gè)毫不動(dòng)搖”原則，在推進(jìn)國(guó)有企業(yè)混合所有制改革時(shí)，要辯證看待“做強(qiáng)做優(yōu)做大”與“兩個(gè)混改”的關(guān)系，相較國(guó)有資本做大做強(qiáng)可能對(duì)混改進(jìn)程造成的阻力影響，國(guó)有資本應(yīng)先聚焦自身長(zhǎng)期存在的問題，如國(guó)有企業(yè)創(chuàng)新效率有待提高，產(chǎn)權(quán)保護(hù)不足;為了混改而混改或“混而未改”;國(guó)企管理市場(chǎng)化水平不足;國(guó)企盈利能力較低，國(guó)有資本回報(bào)率低等。因此，要以協(xié)調(diào)推進(jìn)混合所有制企業(yè)改革為抓手，遵循市場(chǎng)規(guī)則促進(jìn)國(guó)有與非國(guó)有資本雙向融合，平等保護(hù)不同產(chǎn)權(quán)的合法權(quán)益，并探索新的公司治理模式。

一是對(duì)國(guó)有企業(yè)分類推進(jìn)改革，分類進(jìn)行治理。因地、因時(shí)、因企業(yè)選擇恰當(dāng)方式分類進(jìn)行制度安排，堅(jiān)持一企一策，靈活推進(jìn)，成熟一個(gè)推進(jìn)一個(gè)，不可盲目求快，注意國(guó)有資本目前在不同領(lǐng)域所占比例，發(fā)揮國(guó)有資本在混合所有制經(jīng)濟(jì)中的控制力和影響力。二是完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度，提高產(chǎn)權(quán)保護(hù)意識(shí)。推動(dòng)從立法層面加強(qiáng)產(chǎn)權(quán)保護(hù)，形成清晰明確的產(chǎn)權(quán)保護(hù)法律框架，賦予投資者以“集團(tuán)訴訟”和“股東代表訴訟”等權(quán)利，妥善處理由于歷史原因形成的產(chǎn)權(quán)案件，增強(qiáng)企業(yè)家和人民群眾的財(cái)產(chǎn)安全感。三是盡快出臺(tái)半強(qiáng)制性的上市公司分紅制度。應(yīng)將目前不定期的上市公司分紅活動(dòng)定期化，推動(dòng)現(xiàn)金分紅成為紅利派發(fā)的主要形式，制定較為合理的分紅標(biāo)準(zhǔn)，避免對(duì)紅利重復(fù)計(jì)稅。四是建立和創(chuàng)新長(zhǎng)效機(jī)制，打擊關(guān)聯(lián)和內(nèi)幕交易。構(gòu)建資本市場(chǎng)中經(jīng)營(yíng)主體的激勵(lì)機(jī)制，逐步改革非流通股等制度，祛除經(jīng)營(yíng)者違法行為的動(dòng)機(jī)，鼓勵(lì)對(duì)內(nèi)幕交易等非法行為的舉報(bào)，對(duì)非法占有或轉(zhuǎn)移國(guó)有資產(chǎn)等行為設(shè)置更高懲處標(biāo)準(zhǔn)。五是防止國(guó)有資產(chǎn)流失，建立科學(xué)公允的國(guó)資評(píng)價(jià)機(jī)制。在混改過程中要避免國(guó)有資產(chǎn)成為其他資本圍獵的“唐僧肉”，評(píng)估國(guó)有企業(yè)價(jià)值應(yīng)以當(dāng)時(shí)價(jià)值而不能是混改完成后的，特別是不能以經(jīng)營(yíng)好轉(zhuǎn)后的價(jià)值來追溯國(guó)有資產(chǎn)原有價(jià)值。六是鼓勵(lì)國(guó)有資本采用多種方式入股非國(guó)有企業(yè)。此種混合方式適用于國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司，投資過程中不僅要注意項(xiàng)目選擇，還要注意混合方式，更要注意非國(guó)有企業(yè)的國(guó)有化傾向。七是規(guī)范和完善公司治理結(jié)構(gòu)。逐步緩解國(guó)企僵化的內(nèi)部管理體制，建立權(quán)責(zé)明晰的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，提高公司信息披露的準(zhǔn)確性和透明度，發(fā)揮董事會(huì)及監(jiān)事會(huì)的作用。八是規(guī)范公司高管層的選拔和管理，建立有效的激勵(lì)和追責(zé)機(jī)制。重要人事任免應(yīng)由投資者共同討論決定，除建立相應(yīng)薪酬激勵(lì)機(jī)制外，還應(yīng)完善現(xiàn)有相關(guān)制度，明確政府和企業(yè)管理層的責(zé)任義務(wù)，加強(qiáng)事前監(jiān)督和流程監(jiān)督，建立切實(shí)可行的追責(zé)制度。九是探索實(shí)行混合所有制企業(yè)員工持股。試行員工持股計(jì)劃，激勵(lì)研發(fā)人員尋求突破領(lǐng)域內(nèi)的核心、關(guān)鍵和前端技術(shù)，提高企業(yè)創(chuàng)新能力和創(chuàng)新效率。