經(jīng)過30多年的國有企業(yè)改革，我國國有企業(yè)運行質(zhì)量和效益明顯提升，但仍然存在一些亟待解決的突出矛盾和問題。

2013年11月，十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“國有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合的混合所有制經(jīng)濟，是基本經(jīng)濟制度的重要實現(xiàn)形式，有利于國有資本放大功能、保值增值、提高競爭力，有利于各種所有制資本取長補短、相互促進、共同發(fā)展。”《決定》進一步指出，完善國有資產(chǎn)管理體制，以管資本為主加強國有資產(chǎn)監(jiān)管，改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制，組建若干國有資本運營公司，支持有條件的國有企業(yè)改組為國有資本投資公司。以國資改革帶動國企改革，積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟。

2015年9月13日，黨中央、國務(wù)院又印發(fā)了《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》，從總體要求到分類改革、完善現(xiàn)代企業(yè)制度和國資管理體制、發(fā)展混合所有制經(jīng)濟、強化監(jiān)督防止國有資產(chǎn)流失等方面提出國企改革目標(biāo)和舉措。隨后國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于改革和完善國有資產(chǎn)管理體制的若干意見》《關(guān)于國有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟的意見》。伴隨著“1+N”國企改革系列文件的出臺，國企改革從政策探討和部分試點轉(zhuǎn)入全面推廣與深化階段。

認(rèn)清基本邏輯

縱觀中國歷代國有經(jīng)濟變遷史，橫向比較前蘇聯(lián)及東歐、西歐及美國，以及東亞地區(qū)的國有企業(yè)改革，我們發(fā)現(xiàn)，國有企業(yè)改革的本質(zhì)并不是國有企業(yè)該不該存在的簡單選擇，而是國有企業(yè)在哪些領(lǐng)域以何種方式存在(國有企業(yè)的戰(zhàn)略布局)，以及國有企業(yè)應(yīng)與政府保持多遠(yuǎn)距離的問題(政企關(guān)系)。這既需要考慮市場對資源配置效率的要求，又要考慮國家政治制度和歷史的延續(xù)，因此，國有企業(yè)改革并不存在一個標(biāo)準(zhǔn)且統(tǒng)一適用的模式。

結(jié)合中國國情以及世界各國的國有企業(yè)改革經(jīng)驗，我們歸納出國企改革的基本邏輯應(yīng)是：首先確立國有企業(yè)的戰(zhàn)略布局，其次厘清政企關(guān)系，通過著力加快推進“混改”實現(xiàn)戰(zhàn)略布局，對國有企業(yè)進行分類設(shè)計運營機制提高經(jīng)營效率，最后構(gòu)建國有資本收益共享機制。

確立戰(zhàn)略布局

國有企業(yè)在國民經(jīng)濟中應(yīng)發(fā)揮戰(zhàn)略作用。所謂戰(zhàn)略作用是指調(diào)控宏觀經(jīng)濟、防止惡性競爭、彌補私人資本不足的作用。國有經(jīng)濟、國有企業(yè)具有依托或隱含國家信用、能夠整合各方資源、規(guī)模經(jīng)濟、資本實力強、管理相對規(guī)范、社會責(zé)任感較強等優(yōu)勢，是政府調(diào)控經(jīng)濟、維護國家經(jīng)濟安全，保障社會公平公正的重要調(diào)控、輻射力量和政策工具，特別是在某些從國家中長期戰(zhàn)略看很需要但暫時面臨市場缺損或發(fā)育不足的領(lǐng)域，其作用更顯重要。因此，國有企業(yè)是輔助政府進行宏觀調(diào)控的有效媒介，同時在市場失靈的領(lǐng)域和時期，國有企業(yè)可發(fā)揮防止惡性競爭、彌補私人資本不足的作用。

保留戰(zhàn)略性行業(yè)的控股地位，逐步退出競爭性行業(yè)。自然壟斷、公益性行業(yè)、關(guān)系國家安全的行業(yè)領(lǐng)域?qū)儆趹?zhàn)略性領(lǐng)域，應(yīng)明確以國有資本為主導(dǎo)的生產(chǎn)經(jīng)營模式。國有企業(yè)要在資源壟斷、國家安全、軍隊國防領(lǐng)域和保障人民生活必需的水、電、氣供應(yīng)，環(huán)境保護，義務(wù)教育和公共衛(wèi)生等公益性行業(yè)肩負(fù)起社會責(zé)任。這些領(lǐng)域的國有企業(yè)往往需要財政撥款補助，即使民營企業(yè)進入，也要有一些外部條件的約束，如準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、承包指標(biāo)、業(yè)績指標(biāo)或由政府持有“金股”，具有一票否決權(quán)等相關(guān)管理措施和手段。

在競爭性領(lǐng)域，國有資本應(yīng)逐步退出競爭性領(lǐng)域，充分發(fā)揮民營經(jīng)濟力量。退出順序應(yīng)以先易后難為指導(dǎo)原則，先從規(guī)模較小、經(jīng)營較好的國有企業(yè)開始，采取整體出售或上市的方式私有化;對于規(guī)模較大、私人資本很難購買的企業(yè)，推行混合所有制改革，國有資本逐步退出;對于經(jīng)營狀況較好的企業(yè)采取整體改組、直接上市的辦法，徹底進行股份制改造;對負(fù)債和虧損嚴(yán)重的企業(yè)通過轉(zhuǎn)讓股權(quán)的辦法來換取國外大公司的注資，或者國家投入資金進行重組改造后上市。

動態(tài)調(diào)整國有企業(yè)控股領(lǐng)域。國企的比例及其所發(fā)揮的具體作用，與一國所處發(fā)展階段有關(guān)，不是一成不變的。未來，隨著我國民營經(jīng)濟的壯大，社會保障體系的健全，以及法制體系的完善，國有資本可在公益性行業(yè)與私人資本合作提供公共產(chǎn)品。另外，國有資本在退出那些私人資本能夠承擔(dān)且國有性質(zhì)并不能帶來更高效益的領(lǐng)域和部門的同時，可率先進入那些資本投入高、私人部門不愿意或不能夠進入的高新技術(shù)領(lǐng)域，提高國家科技創(chuàng)新能力。

厘清政企關(guān)系

國企改革是否成功不是簡單的國企改革范圍和控制權(quán)比例是否保留的問題，更關(guān)鍵是國有企業(yè)的監(jiān)管應(yīng)做到政企分開，政事分開，讓市場在資源配置中起到?jīng)Q定性作用。

將出資職責(zé)與監(jiān)管職責(zé)分開，國資委履行監(jiān)督職責(zé)，國有資本投資、運營公司履行出資人職責(zé)。2015年9月，中共中央、國務(wù)院出臺的《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》(以下簡稱《意見》)，提出了完善國有資產(chǎn)管理體系，實現(xiàn)國有資產(chǎn)管理從“管資產(chǎn)”向“管資本”轉(zhuǎn)變，明確了國有企業(yè)改革下一步的方向，是新時期指導(dǎo)和推進國有企業(yè)改革的綱領(lǐng)性文件。2015年11月國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于改革和完善國有資產(chǎn)管理體制的若干意見》，進一步指出將通過改組組建國有資本投資、運營公司行使國有資本所有者職責(zé)，并將改進國有資產(chǎn)監(jiān)管方式和手段，建立監(jiān)管權(quán)力清單和責(zé)任清單。從職能上看，這一系列政策旨在將出資人職能從國資委剝離，由國有資本投資、運營公司承擔(dān)國有資本保值增值職責(zé)，國資委將專注于國有資產(chǎn)監(jiān)督。

在國有資本投資、運營公司建立有效的董事會、監(jiān)事會，并實行多角度監(jiān)督機制。通過在國有資本投資、運營公司組建包含代表國有資本所有者的政府官員(股東董事)、成功的民營企業(yè)家(獨立董事)，以及國有企業(yè)管理層(執(zhí)行董事)的董事會有效履行國有資本所有者權(quán)益，按照市場規(guī)則選聘國有企業(yè)管理者，制定專業(yè)準(zhǔn)確的經(jīng)營策略。對國有企業(yè)的監(jiān)督采取監(jiān)事會、國資委、審計部門和社會公眾共同監(jiān)督的機制，組建包含行業(yè)專家的監(jiān)事會來監(jiān)督國有企業(yè)是否依法經(jīng)營、是否按規(guī)定目標(biāo)經(jīng)營以及是否有效經(jīng)營;國有資本投資、運營公司定期向國資委上報財務(wù)報表，且上報之前必須經(jīng)過國際權(quán)威審計公司評審，凡涉及公司及其下轄子公司的重大投資決策和經(jīng)營事項，如公開上市、改變經(jīng)營范圍或到海外投資等，須上報國資委審批和備案;國資委可通過向國有企業(yè)派駐稽查員的方式，隨機調(diào)查國有企業(yè)的經(jīng)營狀況;審計部門則通過嚴(yán)格審核國有企業(yè)的財務(wù)資料，監(jiān)督其經(jīng)營的規(guī)范性和有效性;鼓勵社會公眾對國有企業(yè)管理者腐敗行為進行監(jiān)督。

國有資本應(yīng)實現(xiàn)統(tǒng)一監(jiān)管。由于國有資本的出資人無法落實到自然人，其出資人代表統(tǒng)一為一家才能更好地實現(xiàn)國有資本監(jiān)管職能。目前，金融類國有企業(yè)、各部委直屬國有企業(yè)以及文化類國有企業(yè)實行各自獨立監(jiān)管，造成國有資本的“多頭監(jiān)管”局面。這種模式容易導(dǎo)致政府過多干預(yù)企業(yè)經(jīng)營管理、監(jiān)管部門利用行政權(quán)力控制資源的問題，阻礙市場經(jīng)濟的發(fā)展。因此，未來應(yīng)實行國資委統(tǒng)一監(jiān)管國有資本，對國有資本的布局規(guī)劃、管理制度規(guī)范以及人事任免等重大事項進行統(tǒng)一監(jiān)督與管理。

著力加快推進“混改”

進一步完善保障民營資本權(quán)益的制度建設(shè)，調(diào)動民營資本參與“混改”的積極性。雖然國家出臺了多項政策鼓勵發(fā)展混合所有制經(jīng)濟，但目前民營資本參與國有企業(yè)改革的熱情并不高，主要問題不是民營資本不足的問題，而是保障民營資本權(quán)益的制度建設(shè)還需進一步完善，從而增強民營企業(yè)參與國企改革在政治上的安全感。因此，推進混合所有制改革需要制定更加公平的政策，保證民營企業(yè)和國有企業(yè)在市場競爭中規(guī)則平等;保障民營資本參股國有企業(yè)的合法權(quán)益及決策權(quán);按照市場規(guī)則確定國有資產(chǎn)價格以及民營資本參與的比例，避免將“國有資產(chǎn)流失”盲目歸于民營資本。

探索實行混合所有制企業(yè)員工持股機制，堅持試點先行。競爭性領(lǐng)域?qū)嵭?a href=http://m.ytn008.cn/e/tags/?tagname=員工持股 target=_blank class=infotextkey>員工持股是加速混合所有制改革、健全公司治理機制的有效措施，也是激發(fā)員工工作積極性的長效激勵機制，但員工持股實施的有效性需要健全的法律法規(guī)作為制度保障，實施過程需要嚴(yán)格的監(jiān)督。國資委強調(diào)了“存量不碰，增量為主”的員工持股原則，其目的是避免以員工持股的方式將存量國有資產(chǎn)“獎勵”給員工，導(dǎo)致國有資產(chǎn)的流失。此外，員工持股不宜搞平均持股和大規(guī)模持股，而是鼓勵科技人員、經(jīng)營管理人員和業(yè)務(wù)骨干持股，這也將有利于企業(yè)激勵機制的發(fā)揮，同時防止可能存在的利益輸送。采取先試點、后完善、再推廣的策略，確保員工持股的穩(wěn)步推進，進一步帶動混合所有制經(jīng)濟的整體發(fā)展。

分類設(shè)計運營機制

由于自然壟斷類和公益類國有企業(yè)與競爭類國有企業(yè)的經(jīng)營目標(biāo)不同，應(yīng)分類設(shè)計運營機制。

競爭性國有企業(yè)增加市場化招聘，實行與績效掛鉤的激勵薪酬制度。對于尚未退出的競爭性領(lǐng)域的國有企業(yè)應(yīng)增加按照市場化方式選聘企業(yè)管理者的比例。由董事會向市場選聘的職業(yè)經(jīng)理人，包括總經(jīng)理在內(nèi)可以拿市場化的薪水，實行與企業(yè)經(jīng)營績效掛鉤的激勵薪酬制度，但不應(yīng)高于同領(lǐng)域的民營企業(yè)員工的收入水平。但是，組織任命的出資人代表，包括董事會、監(jiān)事會成員，有相應(yīng)的行政級別應(yīng)該拿政府規(guī)定的報酬。

自然壟斷類和公益類國有企業(yè)實行“準(zhǔn)公務(wù)員”制。自然壟斷類和公益類國有企業(yè)實行國有控股的目的是為了最大化社會福利，這類企業(yè)經(jīng)營不以盈利為目的，其收入分配機制不應(yīng)與績效掛鉤。自然壟斷行業(yè)具有規(guī)模報酬遞增的特征，為了最大程度地提高社會福利，又保證企業(yè)不至于虧損，該類企業(yè)應(yīng)采用平均成本定價，通過收支平衡來保證實現(xiàn)社會福利的最大化。公益性國企的績效衡量標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)是社會或公共績效，即向公眾提供高質(zhì)量的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)是對其進行評價的依據(jù)。因此，這兩類戰(zhàn)略性國有企業(yè)的收入分配機制不應(yīng)與績效掛鉤，而應(yīng)實行“準(zhǔn)公務(wù)員”收入分配管理制度，即從領(lǐng)導(dǎo)層到一般員工，均應(yīng)參照國家公務(wù)員的管理模式，實行“行政級別制”和“專業(yè)人員職務(wù)聘任制”。

構(gòu)建收益全民共享機制

劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實社會保障基金，同時提高國有資本收益上繳公共財政比例。國有企業(yè)的所有者是全體人民，國有經(jīng)濟應(yīng)是公平分配的基礎(chǔ)，社會公正的平衡器。將一些收益比較穩(wěn)定的大型中央企業(yè)、壟斷性國有企業(yè)的股權(quán)劃撥一部分到社會保障基金，從而使得社會保障基金根據(jù)所持的這部分產(chǎn)權(quán)，通過年度分紅或利潤劃轉(zhuǎn)獲得持續(xù)收益;國有企業(yè)在除去必要的發(fā)展再投入后的剩余利潤應(yīng)部分納入公共財政，讓百姓受益。十八屆五中全會提出2020年提高國有資本收益上繳公共財政比例到30%，更多用于保障和改善民生。雖然國有資本收益上繳公共財政的比例呈逐年提高態(tài)勢，但目前大部分中央企業(yè)的上繳比例在20%以下或免交。國有資本收益上繳公共財政比例仍需進一步提高。

另外，需要逐步退出的國有企業(yè)的股份出售所得的收益也應(yīng)納入公共財政;同時，地方國有企業(yè)的退出產(chǎn)生的資金收益可以部分用于降低地方政府債務(wù)，從而破解制約經(jīng)濟發(fā)展的問題，同時降低銀行不良資產(chǎn)，促進資本市場健康發(fā)展。

國有資本收益上繳應(yīng)實現(xiàn)全覆蓋。目前，納入國有資本經(jīng)營預(yù)算實施范圍的中央企業(yè)并沒有實現(xiàn)全覆蓋，尤其是收益較高的金融類國有企業(yè)沒有在覆蓋范圍內(nèi)。這不僅影響國有資本收益上繳的規(guī)模，對其他國有企業(yè)來說也存在不公平。

動態(tài)調(diào)整國有資本收益上繳比例。根據(jù)我國社會經(jīng)濟運行和各產(chǎn)業(yè)國有企業(yè)經(jīng)營情況，合理確定國有資本收益上繳比例，建立動態(tài)調(diào)整機制。當(dāng)公共財政收支缺口較大時，可適當(dāng)調(diào)高上繳比例。反之，可以適當(dāng)調(diào)低上繳比例，將更多的收益用于國有企業(yè)擴大再生產(chǎn)，做大做強國有資本的控制力。

總而言之，黨的十八屆三中全會提出混合所有制經(jīng)濟是國有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股的經(jīng)濟形式。目前，我國將深化國有企業(yè)改革作為一項重要戰(zhàn)略規(guī)劃。但是，混改過程中也面臨著諸多問題。因此我們就改革中亟待解決的關(guān)鍵問題，提出相應(yīng)的解決對策，以期更好地推動我國國有企業(yè)混合所有制改革的進行。

當(dāng)前，混合所有制改革是國企必然的發(fā)展趨勢，也是我國現(xiàn)階段經(jīng)濟改革的重要部分。國企混改的最根本目標(biāo)是為了提升國有企業(yè)的管理效率，提高國企的市場競爭力，使得國有經(jīng)濟發(fā)揮更強的作用。因此，對于混合所有制改革中存在的問題，我們需要從完善國有資產(chǎn)評估流程，營造良好的政策環(huán)境，完善產(chǎn)權(quán)保護制度等幾個方面進行改進，以此形成有效的治理機制，從而使得國有資本與民營資本互為融合，為國企混改創(chuàng)造有利條件，推動國有企業(yè)更快更好地發(fā)展。

來源:中國民生銀行研究院

圖片來源：找項目網(wǎng)

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