經(jīng)過(guò)30多年的國(guó)有企業(yè)改革，我國(guó)國(guó)有企業(yè)運(yùn)行質(zhì)量和效益明顯提升，但仍然存在一些亟待解決的突出矛盾和問(wèn)題。

2013年11月，十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出“國(guó)有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合的混合所有制經(jīng)濟(jì)，是基本經(jīng)濟(jì)制度的重要實(shí)現(xiàn)形式，有利于國(guó)有資本放大功能、保值增值、提高競(jìng)爭(zhēng)力，有利于各種所有制資本取長(zhǎng)補(bǔ)短、相互促進(jìn)、共同發(fā)展。”《決定》進(jìn)一步指出，完善國(guó)有資產(chǎn)管理體制，以管資本為主加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管，改革國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制，組建若干國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司，支持有條件的國(guó)有企業(yè)改組為國(guó)有資本投資公司。以國(guó)資改革帶動(dòng)國(guó)企改革，積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)。

2015年9月13日，黨中央、國(guó)務(wù)院又印發(fā)了《關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》，從總體要求到分類改革、完善現(xiàn)代企業(yè)制度和國(guó)資管理體制、發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)、強(qiáng)化監(jiān)督防止國(guó)有資產(chǎn)流失等方面提出國(guó)企改革目標(biāo)和舉措。隨后國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于改革和完善國(guó)有資產(chǎn)管理體制的若干意見》《關(guān)于國(guó)有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的意見》。伴隨著“1+N”國(guó)企改革系列文件的出臺(tái)，國(guó)企改革從政策探討和部分試點(diǎn)轉(zhuǎn)入全面推廣與深化階段。

認(rèn)清基本邏輯

縱觀中國(guó)歷代國(guó)有經(jīng)濟(jì)變遷史，橫向比較前蘇聯(lián)及東歐、西歐及美國(guó)，以及東亞地區(qū)的國(guó)有企業(yè)改革，我們發(fā)現(xiàn)，國(guó)有企業(yè)改革的本質(zhì)并不是國(guó)有企業(yè)該不該存在的簡(jiǎn)單選擇，而是國(guó)有企業(yè)在哪些領(lǐng)域以何種方式存在(國(guó)有企業(yè)的戰(zhàn)略布局)，以及國(guó)有企業(yè)應(yīng)與政府保持多遠(yuǎn)距離的問(wèn)題(政企關(guān)系)。這既需要考慮市場(chǎng)對(duì)資源配置效率的要求，又要考慮國(guó)家政治制度和歷史的延續(xù)，因此，國(guó)有企業(yè)改革并不存在一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)且統(tǒng)一適用的模式。

結(jié)合中國(guó)國(guó)情以及世界各國(guó)的國(guó)有企業(yè)改革經(jīng)驗(yàn)，我們歸納出國(guó)企改革的基本邏輯應(yīng)是：首先確立國(guó)有企業(yè)的戰(zhàn)略布局，其次厘清政企關(guān)系，通過(guò)著力加快推進(jìn)“混改”實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略布局，對(duì)國(guó)有企業(yè)進(jìn)行分類設(shè)計(jì)運(yùn)營(yíng)機(jī)制提高經(jīng)營(yíng)效率，最后構(gòu)建國(guó)有資本收益共享機(jī)制。

確立戰(zhàn)略布局

國(guó)有企業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中應(yīng)發(fā)揮戰(zhàn)略作用。所謂戰(zhàn)略作用是指調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)、防止惡性競(jìng)爭(zhēng)、彌補(bǔ)私人資本不足的作用。國(guó)有經(jīng)濟(jì)、國(guó)有企業(yè)具有依托或隱含國(guó)家信用、能夠整合各方資源、規(guī)模經(jīng)濟(jì)、資本實(shí)力強(qiáng)、管理相對(duì)規(guī)范、社會(huì)責(zé)任感較強(qiáng)等優(yōu)勢(shì)，是政府調(diào)控經(jīng)濟(jì)、維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全，保障社會(huì)公平公正的重要調(diào)控、輻射力量和政策工具，特別是在某些從國(guó)家中長(zhǎng)期戰(zhàn)略看很需要但暫時(shí)面臨市場(chǎng)缺損或發(fā)育不足的領(lǐng)域，其作用更顯重要。因此，國(guó)有企業(yè)是輔助政府進(jìn)行宏觀調(diào)控的有效媒介，同時(shí)在市場(chǎng)失靈的領(lǐng)域和時(shí)期，國(guó)有企業(yè)可發(fā)揮防止惡性競(jìng)爭(zhēng)、彌補(bǔ)私人資本不足的作用。

保留戰(zhàn)略性行業(yè)的控股地位，逐步退出競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)。自然壟斷、公益性行業(yè)、關(guān)系國(guó)家安全的行業(yè)領(lǐng)域?qū)儆趹?zhàn)略性領(lǐng)域，應(yīng)明確以國(guó)有資本為主導(dǎo)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)模式。國(guó)有企業(yè)要在資源壟斷、國(guó)家安全、軍隊(duì)國(guó)防領(lǐng)域和保障人民生活必需的水、電、氣供應(yīng)，環(huán)境保護(hù)，義務(wù)教育和公共衛(wèi)生等公益性行業(yè)肩負(fù)起社會(huì)責(zé)任。這些領(lǐng)域的國(guó)有企業(yè)往往需要財(cái)政撥款補(bǔ)助，即使民營(yíng)企業(yè)進(jìn)入，也要有一些外部條件的約束，如準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、承包指標(biāo)、業(yè)績(jī)指標(biāo)或由政府持有“金股”，具有一票否決權(quán)等相關(guān)管理措施和手段。

在競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，國(guó)有資本應(yīng)逐步退出競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，充分發(fā)揮民營(yíng)經(jīng)濟(jì)力量。退出順序應(yīng)以先易后難為指導(dǎo)原則，先從規(guī)模較小、經(jīng)營(yíng)較好的國(guó)有企業(yè)開始，采取整體出售或上市的方式私有化;對(duì)于規(guī)模較大、私人資本很難購(gòu)買的企業(yè)，推行混合所有制改革，國(guó)有資本逐步退出;對(duì)于經(jīng)營(yíng)狀況較好的企業(yè)采取整體改組、直接上市的辦法，徹底進(jìn)行股份制改造;對(duì)負(fù)債和虧損嚴(yán)重的企業(yè)通過(guò)轉(zhuǎn)讓股權(quán)的辦法來(lái)?yè)Q取國(guó)外大公司的注資，或者國(guó)家投入資金進(jìn)行重組改造后上市。

動(dòng)態(tài)調(diào)整國(guó)有企業(yè)控股領(lǐng)域。國(guó)企的比例及其所發(fā)揮的具體作用，與一國(guó)所處發(fā)展階段有關(guān)，不是一成不變的。未來(lái)，隨著我國(guó)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的壯大，社會(huì)保障體系的健全，以及法制體系的完善，國(guó)有資本可在公益性行業(yè)與私人資本合作提供公共產(chǎn)品。另外，國(guó)有資本在退出那些私人資本能夠承擔(dān)且國(guó)有性質(zhì)并不能帶來(lái)更高效益的領(lǐng)域和部門的同時(shí)，可率先進(jìn)入那些資本投入高、私人部門不愿意或不能夠進(jìn)入的高新技術(shù)領(lǐng)域，提高國(guó)家科技創(chuàng)新能力。

厘清政企關(guān)系

國(guó)企改革是否成功不是簡(jiǎn)單的國(guó)企改革范圍和控制權(quán)比例是否保留的問(wèn)題，更關(guān)鍵是國(guó)有企業(yè)的監(jiān)管應(yīng)做到政企分開，政事分開，讓市場(chǎng)在資源配置中起到?jīng)Q定性作用。

將出資職責(zé)與監(jiān)管職責(zé)分開，國(guó)資委履行監(jiān)督職責(zé)，國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司履行出資人職責(zé)。2015年9月，中共中央、國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》(以下簡(jiǎn)稱《意見》)，提出了完善國(guó)有資產(chǎn)管理體系，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)管理從“管資產(chǎn)”向“管資本”轉(zhuǎn)變，明確了國(guó)有企業(yè)改革下一步的方向，是新時(shí)期指導(dǎo)和推進(jìn)國(guó)有企業(yè)改革的綱領(lǐng)性文件。2015年11月國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于改革和完善國(guó)有資產(chǎn)管理體制的若干意見》，進(jìn)一步指出將通過(guò)改組組建國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司行使國(guó)有資本所有者職責(zé)，并將改進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管方式和手段，建立監(jiān)管權(quán)力清單和責(zé)任清單。從職能上看，這一系列政策旨在將出資人職能從國(guó)資委剝離，由國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司承擔(dān)國(guó)有資本保值增值職責(zé)，國(guó)資委將專注于國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督。

在國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司建立有效的董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)，并實(shí)行多角度監(jiān)督機(jī)制。通過(guò)在國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司組建包含代表國(guó)有資本所有者的政府官員(股東董事)、成功的民營(yíng)企業(yè)家(獨(dú)立董事)，以及國(guó)有企業(yè)管理層(執(zhí)行董事)的董事會(huì)有效履行國(guó)有資本所有者權(quán)益，按照市場(chǎng)規(guī)則選聘國(guó)有企業(yè)管理者，制定專業(yè)準(zhǔn)確的經(jīng)營(yíng)策略。對(duì)國(guó)有企業(yè)的監(jiān)督采取監(jiān)事會(huì)、國(guó)資委、審計(jì)部門和社會(huì)公眾共同監(jiān)督的機(jī)制，組建包含行業(yè)專家的監(jiān)事會(huì)來(lái)監(jiān)督國(guó)有企業(yè)是否依法經(jīng)營(yíng)、是否按規(guī)定目標(biāo)經(jīng)營(yíng)以及是否有效經(jīng)營(yíng);國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司定期向國(guó)資委上報(bào)財(cái)務(wù)報(bào)表，且上報(bào)之前必須經(jīng)過(guò)國(guó)際權(quán)威審計(jì)公司評(píng)審，凡涉及公司及其下轄子公司的重大投資決策和經(jīng)營(yíng)事項(xiàng)，如公開上市、改變經(jīng)營(yíng)范圍或到海外投資等，須上報(bào)國(guó)資委審批和備案;國(guó)資委可通過(guò)向國(guó)有企業(yè)派駐稽查員的方式，隨機(jī)調(diào)查國(guó)有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)狀況;審計(jì)部門則通過(guò)嚴(yán)格審核國(guó)有企業(yè)的財(cái)務(wù)資料，監(jiān)督其經(jīng)營(yíng)的規(guī)范性和有效性;鼓勵(lì)社會(huì)公眾對(duì)國(guó)有企業(yè)管理者腐敗行為進(jìn)行監(jiān)督。

國(guó)有資本應(yīng)實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一監(jiān)管。由于國(guó)有資本的出資人無(wú)法落實(shí)到自然人，其出資人代表統(tǒng)一為一家才能更好地實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本監(jiān)管職能。目前，金融類國(guó)有企業(yè)、各部委直屬國(guó)有企業(yè)以及文化類國(guó)有企業(yè)實(shí)行各自獨(dú)立監(jiān)管，造成國(guó)有資本的“多頭監(jiān)管”局面。這種模式容易導(dǎo)致政府過(guò)多干預(yù)企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理、監(jiān)管部門利用行政權(quán)力控制資源的問(wèn)題，阻礙市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。因此，未來(lái)應(yīng)實(shí)行國(guó)資委統(tǒng)一監(jiān)管國(guó)有資本，對(duì)國(guó)有資本的布局規(guī)劃、管理制度規(guī)范以及人事任免等重大事項(xiàng)進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)督與管理。

著力加快推進(jìn)“混改”

進(jìn)一步完善保障民營(yíng)資本權(quán)益的制度建設(shè)，調(diào)動(dòng)民營(yíng)資本參與“混改”的積極性。雖然國(guó)家出臺(tái)了多項(xiàng)政策鼓勵(lì)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，但目前民營(yíng)資本參與國(guó)有企業(yè)改革的熱情并不高，主要問(wèn)題不是民營(yíng)資本不足的問(wèn)題，而是保障民營(yíng)資本權(quán)益的制度建設(shè)還需進(jìn)一步完善，從而增強(qiáng)民營(yíng)企業(yè)參與國(guó)企改革在政治上的安全感。因此，推進(jìn)混合所有制改革需要制定更加公平的政策，保證民營(yíng)企業(yè)和國(guó)有企業(yè)在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中規(guī)則平等;保障民營(yíng)資本參股國(guó)有企業(yè)的合法權(quán)益及決策權(quán);按照市場(chǎng)規(guī)則確定國(guó)有資產(chǎn)價(jià)格以及民營(yíng)資本參與的比例，避免將“國(guó)有資產(chǎn)流失”盲目歸于民營(yíng)資本。

探索實(shí)行混合所有制企業(yè)員工持股機(jī)制，堅(jiān)持試點(diǎn)先行。競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域?qū)嵭?a href=http://m.ytn008.cn/e/tags/?tagname=員工持股 target=_blank class=infotextkey>員工持股是加速混合所有制改革、健全公司治理機(jī)制的有效措施，也是激發(fā)員工工作積極性的長(zhǎng)效激勵(lì)機(jī)制，但員工持股實(shí)施的有效性需要健全的法律法規(guī)作為制度保障，實(shí)施過(guò)程需要嚴(yán)格的監(jiān)督。國(guó)資委強(qiáng)調(diào)了“存量不碰，增量為主”的員工持股原則，其目的是避免以員工持股的方式將存量國(guó)有資產(chǎn)“獎(jiǎng)勵(lì)”給員工，導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)的流失。此外，員工持股不宜搞平均持股和大規(guī)模持股，而是鼓勵(lì)科技人員、經(jīng)營(yíng)管理人員和業(yè)務(wù)骨干持股，這也將有利于企業(yè)激勵(lì)機(jī)制的發(fā)揮，同時(shí)防止可能存在的利益輸送。采取先試點(diǎn)、后完善、再推廣的策略，確保員工持股的穩(wěn)步推進(jìn)，進(jìn)一步帶動(dòng)混合所有制經(jīng)濟(jì)的整體發(fā)展。

分類設(shè)計(jì)運(yùn)營(yíng)機(jī)制

由于自然壟斷類和公益類國(guó)有企業(yè)與競(jìng)爭(zhēng)類國(guó)有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)目標(biāo)不同，應(yīng)分類設(shè)計(jì)運(yùn)營(yíng)機(jī)制。

競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)有企業(yè)增加市場(chǎng)化招聘，實(shí)行與績(jī)效掛鉤的激勵(lì)薪酬制度。對(duì)于尚未退出的競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的國(guó)有企業(yè)應(yīng)增加按照市場(chǎng)化方式選聘企業(yè)管理者的比例。由董事會(huì)向市場(chǎng)選聘的職業(yè)經(jīng)理人，包括總經(jīng)理在內(nèi)可以拿市場(chǎng)化的薪水，實(shí)行與企業(yè)經(jīng)營(yíng)績(jī)效掛鉤的激勵(lì)薪酬制度，但不應(yīng)高于同領(lǐng)域的民營(yíng)企業(yè)員工的收入水平。但是，組織任命的出資人代表，包括董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)成員，有相應(yīng)的行政級(jí)別應(yīng)該拿政府規(guī)定的報(bào)酬。

自然壟斷類和公益類國(guó)有企業(yè)實(shí)行“準(zhǔn)公務(wù)員”制。自然壟斷類和公益類國(guó)有企業(yè)實(shí)行國(guó)有控股的目的是為了最大化社會(huì)福利，這類企業(yè)經(jīng)營(yíng)不以盈利為目的，其收入分配機(jī)制不應(yīng)與績(jī)效掛鉤。自然壟斷行業(yè)具有規(guī)模報(bào)酬遞增的特征，為了最大程度地提高社會(huì)福利，又保證企業(yè)不至于虧損，該類企業(yè)應(yīng)采用平均成本定價(jià)，通過(guò)收支平衡來(lái)保證實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利的最大化。公益性國(guó)企的績(jī)效衡量標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)是社會(huì)或公共績(jī)效，即向公眾提供高質(zhì)量的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)是對(duì)其進(jìn)行評(píng)價(jià)的依據(jù)。因此，這兩類戰(zhàn)略性國(guó)有企業(yè)的收入分配機(jī)制不應(yīng)與績(jī)效掛鉤，而應(yīng)實(shí)行“準(zhǔn)公務(wù)員”收入分配管理制度，即從領(lǐng)導(dǎo)層到一般員工，均應(yīng)參照國(guó)家公務(wù)員的管理模式，實(shí)行“行政級(jí)別制”和“專業(yè)人員職務(wù)聘任制”。

構(gòu)建收益全民共享機(jī)制

劃轉(zhuǎn)部分國(guó)有資本充實(shí)社會(huì)保障基金，同時(shí)提高國(guó)有資本收益上繳公共財(cái)政比例。國(guó)有企業(yè)的所有者是全體人民，國(guó)有經(jīng)濟(jì)應(yīng)是公平分配的基礎(chǔ)，社會(huì)公正的平衡器。將一些收益比較穩(wěn)定的大型中央企業(yè)、壟斷性國(guó)有企業(yè)的股權(quán)劃撥一部分到社會(huì)保障基金，從而使得社會(huì)保障基金根據(jù)所持的這部分產(chǎn)權(quán)，通過(guò)年度分紅或利潤(rùn)劃轉(zhuǎn)獲得持續(xù)收益;國(guó)有企業(yè)在除去必要的發(fā)展再投入后的剩余利潤(rùn)應(yīng)部分納入公共財(cái)政，讓百姓受益。十八屆五中全會(huì)提出2020年提高國(guó)有資本收益上繳公共財(cái)政比例到30%，更多用于保障和改善民生。雖然國(guó)有資本收益上繳公共財(cái)政的比例呈逐年提高態(tài)勢(shì)，但目前大部分中央企業(yè)的上繳比例在20%以下或免交。國(guó)有資本收益上繳公共財(cái)政比例仍需進(jìn)一步提高。

另外，需要逐步退出的國(guó)有企業(yè)的股份出售所得的收益也應(yīng)納入公共財(cái)政;同時(shí)，地方國(guó)有企業(yè)的退出產(chǎn)生的資金收益可以部分用于降低地方政府債務(wù)，從而破解制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展的問(wèn)題，同時(shí)降低銀行不良資產(chǎn)，促進(jìn)資本市場(chǎng)健康發(fā)展。

國(guó)有資本收益上繳應(yīng)實(shí)現(xiàn)全覆蓋。目前，納入國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算實(shí)施范圍的中央企業(yè)并沒有實(shí)現(xiàn)全覆蓋，尤其是收益較高的金融類國(guó)有企業(yè)沒有在覆蓋范圍內(nèi)。這不僅影響國(guó)有資本收益上繳的規(guī)模，對(duì)其他國(guó)有企業(yè)來(lái)說(shuō)也存在不公平。

動(dòng)態(tài)調(diào)整國(guó)有資本收益上繳比例。根據(jù)我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和各產(chǎn)業(yè)國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)情況，合理確定國(guó)有資本收益上繳比例，建立動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。當(dāng)公共財(cái)政收支缺口較大時(shí)，可適當(dāng)調(diào)高上繳比例。反之，可以適當(dāng)調(diào)低上繳比例，將更多的收益用于國(guó)有企業(yè)擴(kuò)大再生產(chǎn)，做大做強(qiáng)國(guó)有資本的控制力。

總而言之，黨的十八屆三中全會(huì)提出混合所有制經(jīng)濟(jì)是國(guó)有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股的經(jīng)濟(jì)形式。目前，我國(guó)將深化國(guó)有企業(yè)改革作為一項(xiàng)重要戰(zhàn)略規(guī)劃。但是，混改過(guò)程中也面臨著諸多問(wèn)題。因此我們就改革中亟待解決的關(guān)鍵問(wèn)題，提出相應(yīng)的解決對(duì)策，以期更好地推動(dòng)我國(guó)國(guó)有企業(yè)混合所有制改革的進(jìn)行。

當(dāng)前，混合所有制改革是國(guó)企必然的發(fā)展趨勢(shì)，也是我國(guó)現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)改革的重要部分。國(guó)企混改的最根本目標(biāo)是為了提升國(guó)有企業(yè)的管理效率，提高國(guó)企的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，使得國(guó)有經(jīng)濟(jì)發(fā)揮更強(qiáng)的作用。因此，對(duì)于混合所有制改革中存在的問(wèn)題，我們需要從完善國(guó)有資產(chǎn)評(píng)估流程，營(yíng)造良好的政策環(huán)境，完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度等幾個(gè)方面進(jìn)行改進(jìn)，以此形成有效的治理機(jī)制，從而使得國(guó)有資本與民營(yíng)資本互為融合，為國(guó)企混改創(chuàng)造有利條件，推動(dòng)國(guó)有企業(yè)更快更好地發(fā)展。

來(lái)源:中國(guó)民生銀行研究院

圖片來(lái)源：找項(xiàng)目網(wǎng)

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