2016年5月，李克強(qiáng)總理在國務(wù)院常務(wù)會議上提出，力爭在3年內(nèi)使多數(shù)央企管理層級由目前的5-9層減至3-4層以下，法人單位減少20%左右。此后，國務(wù)院國資委方面也明確表示要加大央企層級縮減力度，破解央企管理層級多、法人鏈條長、管理效率不高的狀況。

 

　　央企層級問題由來已久的原因是什么?央企層級及法人鏈條過長，會造成哪些問題?會否加大國有大型企業(yè)監(jiān)事會的工作難度?下一步該如何解決?帶著相關(guān)問題，記者專訪了國有重點(diǎn)大型企業(yè)監(jiān)事會主席季曉南(曾是首任國務(wù)院國資委研究室主任)。

 

　　壓縮央企層級不是新提法新部署

 

　　Q：前不久，國務(wù)院國資委方面明確表示要加大央企層級縮減力度，破解央企管理層級多、法人鏈條長、管理效率不高的狀況。壓縮央企層級是一個(gè)新事物嗎?

 

　　季曉南：壓縮國有企業(yè)層級并不是新的提法，也不是新的部署。實(shí)際上，早在2000年9月，經(jīng)國務(wù)院同意下發(fā)的《國有大中型企業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)制度和加強(qiáng)管理的基本規(guī)范》就提出，企業(yè)集團(tuán)的母公司結(jié)構(gòu)一般應(yīng)在三個(gè)層次以內(nèi)。

 

　　國務(wù)院國資委組建不久就開始關(guān)注央企層級過多的問題，明確提出要壓縮中央企業(yè)層級。2003年7月，在首次召開的中央企業(yè)負(fù)責(zé)人會議上，國務(wù)院國資委首任主任李榮融就明確提出，級次太多是中央企業(yè)普遍存在的一個(gè)問題，國有企業(yè)集團(tuán)的母公司結(jié)構(gòu)一般應(yīng)控制在三個(gè)層次以內(nèi)。

 

　　據(jù)當(dāng)時(shí)公布的數(shù)據(jù)，全國196戶中央企業(yè)所屬三級以上企業(yè)有一萬一千多戶，其中中小企業(yè)占了近八成。級次過多、鏈條太長等原因?qū)е卵肫蠊芾硇�率下降，甚至資產(chǎn)歸屬模糊、管理失控，國有企業(yè)資產(chǎn)流失、監(jiān)守自盜等許多問題也大都出在三級以下企業(yè)。

 

　　在提出壓縮央企層級的同時(shí)，國務(wù)院國資委還要求中央企業(yè)不要盲目搞多元經(jīng)營，主業(yè)過多的也要壓減，原則上也不超過三個(gè)。形象地說，就是中央企業(yè)縱向和橫向都要壓縮，縱向?qū)蛹壊灰�超過三個(gè)，橫向主業(yè)不超過三個(gè)。

 

　　在2010年底召開的中央企業(yè)負(fù)責(zé)人會議上，時(shí)任國務(wù)院國資委主任王勇在部署工作時(shí)也強(qiáng)調(diào)，要進(jìn)一步提高集團(tuán)控制力。加強(qiáng)總部建設(shè)和內(nèi)部管理體制調(diào)整，壓縮管理層級，建立健全集團(tuán)化運(yùn)作體系。

 

　　今天，國務(wù)院明確提出央企要壓減層級，國務(wù)院國資委也著手部署和著力推動(dòng)央企壓減層級。從“首創(chuàng)”來說，確實(shí)不是新提法新部署，但這次壓減央企層級的推力直接來自國務(wù)院，應(yīng)該說，力度更大;壓減的目標(biāo)和時(shí)間具體明確，應(yīng)該說，要求更高，這是以前提出壓減央企層級不能相比的。

 

　　當(dāng)然，如果從國務(wù)院國資委最先提出壓縮央企層級算起，這個(gè)問題已經(jīng)講了13個(gè)年頭，如果從《國有大中型企業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)制度和加強(qiáng)管理的基本規(guī)范》下發(fā)算起，這個(gè)問題已經(jīng)講了16個(gè)年頭。由此至少可以看出三點(diǎn)：一是國務(wù)院對央企層級過多的問題十分重視，國資委作為出資人機(jī)構(gòu)也一直想解決這個(gè)問題;二是壓減央企層級的問題講了多年，一定程度上講也是一個(gè)頑疾;三是央企層級過多的問題久拖不決，說明解決起來還是比較棘手的。解決這個(gè)難題既要有堅(jiān)定決心，也要有果斷措施。

 

　　Q：國務(wù)院方面十分重視央企“瘦身健體”，國務(wù)院國資委也多次強(qiáng)調(diào)要壓縮成央企層級，那么，如何看待壓減央企層級的重要性和迫切性?

 

　　季曉南：壓減央企層級的重要性、迫切性可以從多方面來解讀，不僅對央企自身的更好發(fā)展，而且對整個(gè)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展，都有積極重要意義。

 

　　首先，從管理學(xué)的一般意義來講，管理層級過多，法人鏈條太長，勢必造成企業(yè)內(nèi)部管理機(jī)構(gòu)龐大，管理人員過多，加大企業(yè)內(nèi)部溝通的難度和復(fù)雜性，集團(tuán)的決策和信息經(jīng)多個(gè)層級自上而下傳遞時(shí)，不可避免地會產(chǎn)生不暢、曲解、失真和遺漏，由下往上的信息流動(dòng)同樣也會存在困難，也存在扭曲和緩慢等問題。此外，眾多的部門和層次也使得計(jì)劃和控制活動(dòng)更為復(fù)雜，一個(gè)在集團(tuán)層面顯得清晰完整的計(jì)劃方案會因?yàn)橹饘臃纸舛�變得模糊不清。隨著層次和管理者人數(shù)的增多，控制活動(dòng)會更加困難，集團(tuán)的經(jīng)營決策和管理措施無法得到順暢傳遞和有效執(zhí)行，導(dǎo)致集團(tuán)管控不力和管理混亂，甚至出現(xiàn)管理失控，如果公司的法人治理結(jié)構(gòu)、內(nèi)部制衡等不健全，就會出現(xiàn)嚴(yán)重的管控問題。

 

　　其次，從中央企業(yè)暴露的問題看，一些央企業(yè)出現(xiàn)經(jīng)營虧損甚至資不抵債、國有資產(chǎn)嚴(yán)重流失等問題，就與央企的層級過多、管控不力有關(guān)。三九集團(tuán)可以說是這方面的一個(gè)典型案例。三九集團(tuán)是國資委成立時(shí)196家中央企業(yè)中的一家，后來出現(xiàn)嚴(yán)重資不抵債，經(jīng)營難以為繼，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，在債務(wù)重組后整體并入華潤集團(tuán)。三九集團(tuán)之所以出現(xiàn)嚴(yán)重虧損，一個(gè)重要原因就是盲目兼并，管理失控，兼并過來的公司下面究竟有多少企業(yè)，集團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)都說不明白，搞不清楚，而且兼并過來的這些公司及下面的企業(yè)大多是獨(dú)立法人，享有相當(dāng)程度的投資權(quán)、融資權(quán)、擔(dān)保權(quán)等，不僅加大了投資風(fēng)險(xiǎn)，而且盈利了算自己的，虧損了算集團(tuán)的，導(dǎo)致集團(tuán)出現(xiàn)嚴(yán)重的信用和債務(wù)危機(jī)，最終被迫進(jìn)行重組。

 

　　第三，從做強(qiáng)做優(yōu)做大國有企業(yè)來看，央企“瘦身健體”是其內(nèi)在要求和必然選擇。管理層級過多、法人鏈條過長，勢必造成央企機(jī)構(gòu)臃腫，冗員問題加劇，不僅降低管理效率，而且加大管理費(fèi)用，影響央企的靈活性和競爭力。在央企改革不到位，員工能進(jìn)不能出問題比較突出、企業(yè)能生不能死問題普遍存在的情況下，層級過多問題的后果就更顯突出。目前，進(jìn)入世界500強(qiáng)的央企為數(shù)不少，但普遍患有“大而不強(qiáng)”的疴疾，部分央企集團(tuán)存在“集而不團(tuán)”的毛病，其中一個(gè)重要原因也是層級過多。從央企做強(qiáng)做優(yōu)做大的要求出發(fā)，也要下決心解決層級過多的問題。

 

　　第四，從推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的需要來看，中央企業(yè)的改革和調(diào)整是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要組成部分和重要驅(qū)動(dòng)力量，對推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革具有重要作用和影響。面對經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)和經(jīng)濟(jì)持續(xù)下行壓力的局面，推進(jìn)中央企業(yè)的“瘦身健體”的重要性和迫切性就凸現(xiàn)出來。國企改革已進(jìn)入“深水區(qū)”，處于啃“硬骨頭”的階段，在這個(gè)時(shí)候，國企改革紅利難以盡快釋放，結(jié)構(gòu)調(diào)整紅利可以較快獲得，央企的內(nèi)部結(jié)構(gòu)性調(diào)整顯得尤為重要。壓縮央企層級不僅有利于中央企業(yè)優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)、減少運(yùn)營費(fèi)用、提升管理效率，而且有利于整個(gè)經(jīng)濟(jì)加快轉(zhuǎn)型步伐、提高要素效率、增加稅收上繳。這正是中央企業(yè)“瘦身健體”受到國務(wù)院重視的重要原因。

 

 

　　Q：現(xiàn)在講的壓減層級和國務(wù)院國資委組建之初講的有什么不同?管理層級和法人層級又該如何區(qū)分?

 

　　季曉南：2003年國資委強(qiáng)調(diào)壓縮中央企業(yè)層級，并沒有明確區(qū)分管理層級與法人層級。國資委多次強(qiáng)調(diào)的壓縮央企層級，既包括管理層級，又包括法人層級，但主要講的是管理層級。管理層級與法人層級二者之間還是有區(qū)別的，但又是有聯(lián)系的。

 

　　首先，法人層級應(yīng)該理解為集團(tuán)公司及集團(tuán)公司下面有多少屬于企業(yè)法人的層次。通常講的企業(yè)法人是指符合國家有關(guān)法定條件、享有獨(dú)立民事權(quán)利、能夠獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任、經(jīng)主管機(jī)關(guān)核準(zhǔn)登記取得法人資格的社會經(jīng)濟(jì)組織，企業(yè)法人要有企業(yè)法人營業(yè)執(zhí)照。管理層級通常是指在職權(quán)等級鏈上所設(shè)置的管理職位的級數(shù)，壓縮管理層級講的管理層級可以理解為隨著組織規(guī)模擴(kuò)大產(chǎn)生的金字塔式管理鏈條上的各級管理機(jī)構(gòu)或管理組織。

 

　　其次，從一般管理學(xué)的意義上講，有多少法人層級就有多少管理層級，這是兩者之間的聯(lián)系，但管理層級不一定是法人層級，管理層級可能是企業(yè)法人，也可能不是企業(yè)法人，因此，對一個(gè)企業(yè)集團(tuán)內(nèi)部而言，管理層級可能等于法人層級，但管理層級肯定大于法人層級，這是兩者的區(qū)別。

 

　　第三，區(qū)分管理層級與法人層級就看金字塔式管理鏈條上共有多少層級，再看每一層級是否符合企業(yè)法人條件，有多少級符合就有多少級法人層級。通常在一個(gè)企業(yè)內(nèi)部，各級子公司名義上都應(yīng)是法人層級，分公司則應(yīng)屬于管理層級，但管理層級也可能既不是子公司也不是分公司，而是一級管理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。

 

　　2003年，國資委強(qiáng)調(diào)央企原則上層級不超過三級，沒有明確區(qū)分管理層級還是法人層級，主要原因包括：一方面是因?yàn)楫?dāng)時(shí)對這個(gè)問題的認(rèn)識和研究還不夠深入細(xì)致，另一方面是因?yàn)楫?dāng)時(shí)沒有對央企的層級進(jìn)行精確摸底和統(tǒng)計(jì)。此后，隨著中央企業(yè)的迅速發(fā)展和不斷做大，解決層級過多問題的緊迫性和重要性也就淡化了，也就沒有繼續(xù)進(jìn)行深入研究分析。這一次通過摸底發(fā)現(xiàn)，管理層級與法人層級有很大不同和差距�，F(xiàn)在講的“央企法人單位有41000多家、個(gè)別央企的法人層級達(dá)到兩位數(shù)，管理層級超過5級的有30多家、最多的甚至達(dá)到9級”，是經(jīng)細(xì)致摸底后統(tǒng)計(jì)出來的，為中央企業(yè)深化改革和加強(qiáng)管理提供了更精確的層級情況和數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。

 

　　層級問題的根源不僅是央企自身

 

　　Q：造成央企本身層級過多、鏈條過長的主要原因是什么?是不是全來自于央企自身?

 

　　季曉南：造成中央企業(yè)管理層級過多、法人鏈條過長的原因是多方面的，既有央企自身的原因，也有央企外部的原因;既有主觀原因，也有客觀原因;既有歷史原因，也有現(xiàn)實(shí)原因。對此，要作客觀分析和全面看待。

 

　　從央企自身和主觀方面來看，主要原因有這樣幾個(gè)方面：一是央企規(guī)模迅速做大的結(jié)果。1995年，我國國有企業(yè)進(jìn)入世界500強(qiáng)的企業(yè)只有一家，2016年已增加到92家，其中，國家電網(wǎng)、中國石油、中國石化分別列500強(qiáng)的第二、第三、第四位。企業(yè)規(guī)模龐大，相應(yīng)的，管理層級多和法人鏈條長的問題也會呈現(xiàn)。

 

　　二是部分央企一味做大的結(jié)果。部分央企熱衷于通過兼并、收購、控股等方式迅速做大規(guī)模，這也是導(dǎo)致部分央企層級過多的一個(gè)原因。

 

　　三是完善供應(yīng)鏈、產(chǎn)業(yè)鏈、價(jià)值鏈等的結(jié)果。為提高企業(yè)整體競爭實(shí)力或抵御市場風(fēng)險(xiǎn)的能力，部分央企把延伸供應(yīng)鏈或產(chǎn)業(yè)鏈或價(jià)值鏈作為重要途徑，大型企業(yè)集團(tuán)通常根據(jù)供應(yīng)鏈或產(chǎn)業(yè)鏈將業(yè)務(wù)分為若干事業(yè)部，事業(yè)部下設(shè)若干公司，規(guī)模大的公司又要下設(shè)若干公司，這樣，也就增加了央企的管理層級或法人鏈條。上中下游一體化經(jīng)營的企業(yè)如中石油、中石化等，也在存在這種現(xiàn)象。

 

　　四是實(shí)施多元經(jīng)營的結(jié)果。部分央企如華潤集團(tuán)，主業(yè)達(dá)6-7個(gè)，每個(gè)主業(yè)都達(dá)相當(dāng)規(guī)模，每個(gè)主業(yè)板塊下設(shè)若干公司，如果該主業(yè)改制上市又多出一個(gè)層級，這樣，至少就有4-5個(gè)層級。

 

　　五是推進(jìn)主營業(yè)務(wù)資產(chǎn)整體上市的結(jié)果。這些年，不少央企積極推進(jìn)整體上市，集團(tuán)優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)大多進(jìn)入上市公司，同時(shí)，不少企業(yè)還留有“存續(xù)企業(yè)”，這樣，集團(tuán)公司下面普遍出現(xiàn)股份公司一級法人和管理層級，股份公司下面又有大量子公司或分公司，規(guī)模大的子公司或分公司，如中國石油天然氣股份有限公司下的大慶石油，下設(shè)若干管理層級或法人，所以出現(xiàn)了管理層級多和法人鏈條長的問題。

 

　　從央企外部和客觀方面來看，主要原因有這樣幾個(gè)方面：一是歷史形成的結(jié)果。部分中央企業(yè)如中國恒天集團(tuán)，主業(yè)是紡織機(jī)械。這家企業(yè)是先有重孫公司，再有孫子公司，后有子公司，最后有集團(tuán)公司，這樣至少就有四級法人和管理層級。還有一部分中央企業(yè)如中國哈電集團(tuán)，原來“三大動(dòng)力”即鍋爐廠、汽輪機(jī)廠、發(fā)電機(jī)廠都是直屬機(jī)械部的企業(yè)，下面都有若干分廠，后來組建哈電集團(tuán)，“三大動(dòng)力”進(jìn)入哈電集團(tuán)，再后來“三大動(dòng)力”和其他相關(guān)資產(chǎn)上市，這樣，至少也有四級管理層級。

 

　　二是開展業(yè)務(wù)和法律規(guī)定方面的原因。如，現(xiàn)在已并入招商局的中國外運(yùn)，主業(yè)是物流業(yè)務(wù)，只要有口岸的地方大多有中國外運(yùn)的企業(yè)在那里開展業(yè)務(wù)，從省、市、縣到縣以下某一口岸，大多有中國外運(yùn)的企業(yè)，而按照我國有關(guān)法律規(guī)定，這些開展物流業(yè)務(wù)的公司必須是獨(dú)立法人的子公司，這樣，中國外運(yùn)的管理層級和法人鏈條就有6-7級。

 

　　三是地方政府要求央企將一部分稅收留在地方的原因。央企到地方投資，地方基于稅收等原因，往往要求央企在當(dāng)?shù)卦O(shè)置子公司。比如，原中電投集團(tuán)的湖南分公司在貴州黔東南州建一個(gè)水電站，黔東南州為了將一部分稅收留在地方，要求與湖南分公司成立有限責(zé)任公司，這樣，就多了一層法人企業(yè)。這種情況具有一定的普遍性。

 

　　四是央企辦社會的結(jié)果。由于歷史等原因，央企普遍社會負(fù)擔(dān)沉重。國資委組建以來，國家積極幫助央企剝離辦社會職能，央企積極推進(jìn)整體上市，但還有大量社會職能沒有移交出去，還有大量從事輔助業(yè)務(wù)的存續(xù)企業(yè)，一些大企業(yè)如中石油、中石化等還有大量賓館、駐京機(jī)構(gòu)等，使得管理層級和法人單位十分臃腫。

 

　　五是央企“走出去”的結(jié)果。這些年，央企加快了“走出去”的步伐，在一些業(yè)務(wù)量比較大的海外地區(qū)成立了很多子公司，為了協(xié)調(diào)有時(shí)也會增加管理層級。例如，蘇丹是中石油在海外很重要的石油生產(chǎn)基地，中石油所屬的從事石油天然氣勘探、開采、工程技術(shù)、管道、裝備銷售等業(yè)務(wù)的公司在蘇丹都派有企業(yè)，達(dá)到十多個(gè)，這些都是法人單位，屬于法人層級，為了協(xié)調(diào)管理在蘇丹的這十幾家公司，中石油總部就賦予中石油在蘇丹的尼羅河公司一定權(quán)限，授權(quán)尼羅河公司承擔(dān)一定的管理職責(zé)，這樣管理層級和法人層級都會增加。

 

　　以上對央企管理層級過多、法人鏈條過長的原因分析，不一定全面，也不一定準(zhǔn)確，但央企層級過多是多方面原因造成的，這是客觀事實(shí)。實(shí)際上，層級過多的問題并不是中央企業(yè)獨(dú)有的問題，西方發(fā)達(dá)國家的大公司特別是跨國公司也普遍存在“大企業(yè)病”，其中一個(gè)重要表現(xiàn)就是管理層級多，由此帶來官僚色彩濃，運(yùn)行效率低。因此，西方發(fā)達(dá)國家的理論界和企業(yè)界早就研究如何實(shí)現(xiàn)大企業(yè)組織架構(gòu)的“扁平化”，以克服“大企業(yè)病”。韋爾奇任美國GE公司董事長時(shí)，就提出并努力實(shí)踐把大企業(yè)的規(guī)模優(yōu)勢與小企業(yè)的靈活優(yōu)勢結(jié)合起來，提高企業(yè)適應(yīng)市場競爭的能力，主要的途徑就是壓縮管理層級，精簡組織機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)靈活高效。相對而言，我國國有企業(yè)特別是中央企業(yè)層級過多、效率不高的問題可能更為突出，更為嚴(yán)重，必須痛下決心才能解決。

　　 

　　層級過多會加大國有資產(chǎn)監(jiān)管難度

 

　　Q：央企過多的層級和法人鏈條會給國有資產(chǎn)監(jiān)管帶來什么影響?是否會加大國有重點(diǎn)大型企業(yè)監(jiān)事會的工作難度?

 

　　季曉南：央企層級過多，不僅造成機(jī)構(gòu)過于臃腫，管理成本增加，效率也會降低，同時(shí)，監(jiān)管難度也會增大，易于出現(xiàn)腐敗或者造成國有資產(chǎn)流失等問題。從國有重點(diǎn)大型企業(yè)監(jiān)事會的履職情況看，層級過多會給央企監(jiān)管帶來這樣幾個(gè)不利影響：

 

　　首先，很難做到外部監(jiān)督檢查“全覆蓋”。企業(yè)管理層級過多，法人鏈條過長，監(jiān)督檢查的對象自然也就增多，難度自然也就加大。原則上，監(jiān)事會監(jiān)督檢查的企業(yè)每三年進(jìn)行一次調(diào)整，我們內(nèi)部稱之為“換屆”，為了實(shí)現(xiàn)監(jiān)督檢查全覆蓋，監(jiān)事會曾對每年監(jiān)督檢查的二級企業(yè)和企業(yè)資產(chǎn)提出明確要求，以便三年內(nèi)能對企業(yè)的全部二級公司和全部資產(chǎn)監(jiān)督檢查一遍。如果央企的管理層級和法人單位太多，三年期間可能都監(jiān)督檢查不過來。比如，2013年中國石油僅黨組管理干部的二級單位就有160多家，如果每個(gè)單位都要進(jìn)行實(shí)地監(jiān)督檢查，每年監(jiān)督檢查的企業(yè)達(dá)50多家，根本轉(zhuǎn)不過來，更不要說下面大量的三級、四級公司了。

 

　　其次，給監(jiān)事會的監(jiān)督檢查帶來一些法律風(fēng)險(xiǎn)。監(jiān)事會監(jiān)督檢查的企業(yè)主要是國有獨(dú)資公司或國有獨(dú)資企業(yè)，包括集團(tuán)公司、二級公司及以下公司。法人鏈條過長過多，下面的企業(yè)很可能是股份制或股權(quán)多元化企業(yè)，如果是國有絕對控股企業(yè)還可以進(jìn)行監(jiān)督檢查，如果是合資企業(yè)或者參股的股份制企業(yè)，就不便進(jìn)行監(jiān)督檢查了。即使是集團(tuán)公司屬于合資企業(yè)，也不便進(jìn)行監(jiān)督檢查。比如，上海貝爾阿爾卡特股份有限公司就是個(gè)中外合資企業(yè)，中國國有企業(yè)的貝爾公司與法國阿爾卡特公司股權(quán)各占50%，這家央企一直沒有派監(jiān)事會，原因在于這是一家中外合資企業(yè)。

 

　　第三，易于造成腐敗或者國有資產(chǎn)流失等問題。由于外部監(jiān)管“鞭長不及”，內(nèi)部監(jiān)管“先天不足”，在管理層級過多和法人鏈條過長的情況下，很容易導(dǎo)致央企內(nèi)部腐敗問題多發(fā)。近年來，公開披露的大多是中央企業(yè)集團(tuán)一級或二級公司高管人員的腐敗案件，因?yàn)橹醒胙惨暯M、國資委巡視組巡視的對象大多是集團(tuán)和二級公司的高管人員，監(jiān)事會監(jiān)督檢查的重點(diǎn)大多也集中在集團(tuán)公司和二級公司，實(shí)際上，集團(tuán)內(nèi)部查處的三級及三級以下公司的腐敗案件為數(shù)不少。根據(jù)審計(jì)署的審計(jì)報(bào)告，由于法人治理結(jié)構(gòu)尚不健全，內(nèi)部層級超過4級的央企中，子公司不當(dāng)及違規(guī)決策時(shí)有發(fā)生。因此，從加強(qiáng)監(jiān)管、轉(zhuǎn)變作風(fēng)、減少腐敗、合規(guī)決策等來看，也有必要壓減央企的層級。

 

　　壓減央企層級雖有難度但有望完成

 

　　Q：在您看來，央企“管理層級壓縮到3-4級，法人單位縮減20%”，這一目標(biāo)是如何確定的?這一目標(biāo)能實(shí)現(xiàn)嗎?央企的層級是不是越少越好?

 

　　季曉南：實(shí)際上，這個(gè)問題需要回答的是壓減央企層級目標(biāo)的科學(xué)性和可行性問題。

 

　　首先，壓減目標(biāo)的提出是有根據(jù)的。國務(wù)院明確要求力爭在3年內(nèi)使多數(shù)央企管理層級由目前的5-9層減至3-4層以下，法人單位減少20%左右，應(yīng)該說，這一目標(biāo)和時(shí)間要求是在精確摸底、認(rèn)真核實(shí)的基礎(chǔ)上經(jīng)討論后提出來的，是有數(shù)據(jù)支撐的，不是拍腦袋出來的。

 

　　其次，實(shí)現(xiàn)壓減目標(biāo)是有可能的。壓縮管理層級強(qiáng)調(diào)的多數(shù)央企，并不是所有央企都要壓縮到3-4級以內(nèi)，這樣，就給完成壓縮管理層級目標(biāo)留下了余地。現(xiàn)有41000多家央企法人單位如果壓減20%，共有8200多家，這個(gè)數(shù)據(jù)看起來不小，但減去必須完成的“僵尸企業(yè)”，其余的通過央企之間的整合和內(nèi)部結(jié)構(gòu)性調(diào)整，完成這一壓減目標(biāo)也是有可能的。另外，實(shí)現(xiàn)“雙壓減”目標(biāo)有一個(gè)時(shí)間段，給央企壓縮層級留下了一定的操作時(shí)段和空間。

 

　　第三，關(guān)鍵是要有具體措施。在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)壓減央企層級的目標(biāo)，雖然具有相當(dāng)?shù)目尚行�，但也有一定的難度。現(xiàn)在的關(guān)鍵是要制定切實(shí)可行的壓縮央企層級的具體措施。也就是說，壓縮央企層級，既要有總的目標(biāo)，也要有總體時(shí)間，還要有具體措施。否則，壓減層級的目標(biāo)就難以實(shí)現(xiàn)。

 

　　第四，壓減層級不宜搞“一刀切”。央企總體上要“瘦身健體”，要壓減層級，但也不是層級越少越好，更不是所有央企一樣多層級。每家央企保持多少層級比較合適，這要根據(jù)企業(yè)的經(jīng)營規(guī)模、所處行業(yè)、主業(yè)多少、業(yè)務(wù)特點(diǎn)、管控能力等因素來確定。比如，已經(jīng)并入招商局的中國外運(yùn)，如果現(xiàn)行國家有關(guān)規(guī)定不改變，在口岸從事物流業(yè)務(wù)的只能是子公司，從招商局集團(tuán)公司到最下面的物流企業(yè)要壓到3-4級以下，可能比較困難。對進(jìn)入世界500強(qiáng)的多元經(jīng)營企業(yè)和上中下游一體化企業(yè)，管理層級和法人鏈條壓到3-4級以下，可能也比較困難�？傊�，要盡力壓減央企層級，但要因企而宜。

 

　　Q：有觀點(diǎn)認(rèn)為，管理層級和法人鏈條的問題是央企自身的事情，國務(wù)院國資委方面不應(yīng)該直接干預(yù)。您認(rèn)為這種觀點(diǎn)正確嗎?

 

　　季曉南：這個(gè)問題實(shí)際上涉及的是國務(wù)院國資委與央企的關(guān)系問題，涉及的是所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的關(guān)系問題�？偟目�，主張國資委不應(yīng)直接干預(yù)央企層級問題的觀點(diǎn)，在現(xiàn)階段是不全面的，也是不符合實(shí)際的。

 

　　首先，國務(wù)院受全國人民的委托履行國有資產(chǎn)最終出資人的職責(zé)，對央企包括國企壓減層級提出要求，這是合法的，也是合理的。國務(wù)院國資委是受國務(wù)院委托行使國有資產(chǎn)出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)，是國有資產(chǎn)出資人代表，落實(shí)國務(wù)院的要求對央企“雙縮減”進(jìn)行指導(dǎo)和提出要求，應(yīng)該說，這是職權(quán)范圍之內(nèi)的事，也是合法合理的事。

 

　　其次，國資委不直接干預(yù)央企壓減層級的事情，前提是央企通過深化改革，已經(jīng)建立起基于效益最大化而進(jìn)行自我調(diào)整架構(gòu)和自我優(yōu)化結(jié)構(gòu)的有效機(jī)制，已經(jīng)形成了基于自身利益最大化而對組織機(jī)構(gòu)進(jìn)行自我控制和自我調(diào)節(jié)的動(dòng)力和壓力。從長遠(yuǎn)來看，對商業(yè)類央企來說，或者說，對完全競爭領(lǐng)域的央企來說，應(yīng)該由央企根據(jù)自身發(fā)展需要和市場競爭要求確定組織架構(gòu)和內(nèi)部結(jié)構(gòu)，由央企根據(jù)自身情況壓縮層級和精簡機(jī)構(gòu)，但在現(xiàn)階段，大多數(shù)央企還沒有改革到這個(gè)程度。我們提出的口號和觀點(diǎn)不能超越發(fā)展階段，不能超越目前的現(xiàn)實(shí)情況。

 

　　第三，在壓減央企層級的問題上，國資委行使職責(zé)也有一個(gè)合理邊界的問題，也就是說，在壓減央企層級這個(gè)問題上，國資委既有不能“缺位”的問題，也有不能“越位”的問題。國資委可以對央企壓減層級提出要求、作出部署、明確目標(biāo)、確定時(shí)間、進(jìn)行督導(dǎo)、檢查落實(shí)等，但對每家央企來說，在提出的目標(biāo)層級和時(shí)間范圍內(nèi)，具體設(shè)多少層級、設(shè)多少法人、工作的進(jìn)度等，應(yīng)該屬于央企內(nèi)部的事務(wù)，國資委不應(yīng)管得過多過細(xì)，從這個(gè)意義上講，國資委是不該“直接干預(yù)”的。

 

　　培育“瘦身健體”的內(nèi)生動(dòng)力和機(jī)制是根本

 

　　Q：國務(wù)院國資委組建不久就提出要壓縮央企層級，但時(shí)至今日，這個(gè)問題也沒有從根本上解決，而且某種程度上某些方面更嚴(yán)重了，您認(rèn)為壓減層級有哪些難點(diǎn)?這中間有什么需要反思總結(jié)的嗎?

 

　　季曉南：國資委組建不久就提出壓減央企層級的問題，應(yīng)該說，還是很敏銳的，但后續(xù)的工作沒有跟上，以至今天再次提出這個(gè)問題，這中間有執(zhí)行起來有一定難度的問題，但確實(shí)也有值得反思和總結(jié)的地方。

 

　　央企層級過多的問題是多方面原因造成的，很多也不是央企自身的原因，因此，解決這個(gè)問題也就會有相當(dāng)難度，特別是央企普遍缺少自我控制組織架構(gòu)的機(jī)制，解決這個(gè)問題就會更加困難。如果要對央企壓減層級進(jìn)行反思和總結(jié)，至少有以下幾點(diǎn)是要我們認(rèn)真思考和深入研究的。

 

　　第一，要引導(dǎo)央企在做強(qiáng)做優(yōu)的基礎(chǔ)上努力做大。做強(qiáng)做優(yōu)做大是黨中央對國有企業(yè)的明確要求，但部分央企忽視質(zhì)量效益，偏重經(jīng)營規(guī)模，少數(shù)甚至一味求大，資產(chǎn)不管優(yōu)劣只做“加法”不做“減法”，企業(yè)不管好壞只能“出生”不能“淘汰”，造成層級過多，機(jī)構(gòu)龐大，結(jié)果是“大而不強(qiáng)”，有的甚至因“一味做大”而陷于困境。央企做強(qiáng)做優(yōu)與管理層級多少有一定的正相關(guān)，盲目做大難免會引發(fā)層級過多的問題。因此，要進(jìn)一步完善央企考核評判體系和高管選拔使用標(biāo)準(zhǔn)，引導(dǎo)央企著力提高質(zhì)量和效益，在此基礎(chǔ)上努力做大規(guī)模。

 

　　第二，要把壓減層級與央企整合結(jié)合起來。壓縮層級屬于央企“瘦身健體”的重要內(nèi)容，也是中央企業(yè)布局結(jié)構(gòu)調(diào)整的組成部分。當(dāng)前，央企之間的整合是推進(jìn)央企布局結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要內(nèi)容和主要途徑，受到廣泛關(guān)注，也產(chǎn)生了積極效果，應(yīng)把央企壓減層級與央企整合統(tǒng)籌考慮，通盤安排。一方面，可以避免先壓減再整合帶來的工作負(fù)荷，避免多次調(diào)整機(jī)構(gòu)和安排人員;另一方面，在整合的基礎(chǔ)上進(jìn)行壓減，一些相關(guān)輔業(yè)可以交給主要從事這方面業(yè)務(wù)的央企或者逐步剝離，這樣，既可以突出主業(yè)，又可以精簡層級。

 

　　第三，要繼續(xù)推進(jìn)央企剝離辦社會職能和存續(xù)企業(yè)的改革。承擔(dān)過多辦社會職能和存在大量存續(xù)企業(yè)，是造成央企層級過多的一個(gè)重要原因。壓減央企層級，應(yīng)把幫助央企剝離辦社會職能和減少存續(xù)企業(yè)提上議事日程，將已出臺的政策真正落實(shí)到位，同時(shí)，要抓緊研究制定減少央企存續(xù)企業(yè)的政策。這樣，既有利于央企減少法人單位和管理層級，又有利于央企減輕負(fù)擔(dān)，增強(qiáng)市場競爭力。

 

　　第四，要重視集團(tuán)公司管控能力和內(nèi)控機(jī)制建設(shè)。層級少一些，管理起來相對要容易一些，但即使央企的層級壓到3-4級以下，如果集團(tuán)公司的管控能力不強(qiáng)和內(nèi)控機(jī)制缺損，也會引發(fā)管理失控、效率低下甚至腐敗多發(fā)的問題。由于部分央企是先有下面的公司，再有集團(tuán)公司，所以，容易出現(xiàn)集團(tuán)公司管控能力不強(qiáng)的問題。不少央企在黨風(fēng)廉政建設(shè)方面暴露出問題也反映出管控能力和內(nèi)控機(jī)制建設(shè)存在不足。對世界性的大公司而言，子公司遍布全球，員工遍布全球，管理主要依靠制度的有效實(shí)施，而制度有效實(shí)施的背后是集團(tuán)管控和內(nèi)控機(jī)制的健全。所以，這次央企壓減層級要與加強(qiáng)集團(tuán)管控和內(nèi)控機(jī)制建設(shè)結(jié)合起來，確保央企既能有效管控，又能靈活經(jīng)營。

 

　　第五，要促進(jìn)央企形成自我控制的長效機(jī)制。壓減央企層級有具體的時(shí)間要求，相信經(jīng)過三年努力，央企“瘦身健體”可以取得明顯進(jìn)展。但從長遠(yuǎn)看，關(guān)鍵還是要通過深化改革，促成央企普遍建立自我管控機(jī)構(gòu)和人員的長效機(jī)制，不然壓減層級之后還可能出現(xiàn)反彈，過了若干年機(jī)構(gòu)和層級又會膨脹起來。民營企業(yè)為什么不會有很多很龐雜的機(jī)構(gòu)?因?yàn)閷蛹夁^多會使得成本增加，利潤減少，效率下降，最終影響民企自身的效益。

 

　　因此，根本的一點(diǎn)還是要解決央企自我壓減和管控層級的機(jī)制問題，使央企具有自我壓縮層級和優(yōu)化組織架構(gòu)的動(dòng)力和壓力。希望這次央企“瘦身健體”能夠標(biāo)本兼治，能夠遠(yuǎn)近結(jié)合，將組織優(yōu)化調(diào)整與體制機(jī)制改革緊密結(jié)合起來，加快形成央企自身不斷追求組織優(yōu)化、改進(jìn)管理、提高效率的內(nèi)生動(dòng)力，為央企做強(qiáng)做優(yōu)做大提供有效的體制和機(jī)制保障。

 

文章摘自2016年10月27日《國資報(bào)告》

圖片來源：找項(xiàng)目網(wǎng)

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