2016年，國務(wù)院制定了《關(guān)于建立國有企業(yè)違規(guī)經(jīng)營投資責(zé)任追究制度的意見》，其目的在于落實國有資本保值增值責(zé)任，完善國有資產(chǎn)監(jiān)管，防止國有資產(chǎn)流失。違規(guī)經(jīng)營責(zé)任追究制度目的是為深化國企改革保駕護航，但目前對國有資產(chǎn)違規(guī)經(jīng)營損失的定義并沒有明確界定，亟需厘清概念，正本清源。

 

　　國有資產(chǎn)違規(guī)經(jīng)營損失問題，人們常放在國有資產(chǎn)流失這一范疇內(nèi)進行研究，對國有資產(chǎn)流失的定義主要從主體、客體以及行為等三個層面進行。

 

　　國資委產(chǎn)權(quán)局指出，國有資產(chǎn)流失是指對國有資產(chǎn)負(fù)有管理或經(jīng)營責(zé)任的單位或者個人在履行其職責(zé)的過程中，違反法律、法規(guī)和有關(guān)規(guī)定，致使其國有資產(chǎn)財產(chǎn)權(quán)遭受損失。產(chǎn)權(quán)局指出，國有資產(chǎn)流失有三個特征：一是國有資產(chǎn)流失的主體是“對國有資產(chǎn)負(fù)有管理或者經(jīng)營責(zé)任的單位或者個人”。只有對國有資產(chǎn)負(fù)有管理或經(jīng)營責(zé)任的單位或個人，才具備致使國有資產(chǎn)流失的主體資格。二是國有資產(chǎn)流失的行為必須是違反法律、法規(guī)和有關(guān)規(guī)定。三是國有資產(chǎn)流失是國有資產(chǎn)財產(chǎn)權(quán)的滅失。

 

　　有研究者指出，界定何為國有資產(chǎn)流失需要理清楚兩點：一是國有資產(chǎn)流失不是一個確定的法律概念，應(yīng)當(dāng)把正常的商業(yè)風(fēng)險、法律上的正常損耗和不可抗力造成的國有資產(chǎn)貶損排除在“國有資產(chǎn)流失”之外，只要國有資產(chǎn)的占有者、管理經(jīng)營者盡到了適當(dāng)?shù)淖⒁饬x務(wù)和忠實業(yè)務(wù)，也沒有違反某種具體的法律義務(wù)，就可以豁免其責(zé)任。二是以較低價格出售國有資產(chǎn)，并不一定造成國有資產(chǎn)的流失，所謂正常合理價格不應(yīng)該以評估價值為準(zhǔn)，而應(yīng)該以市場價格為準(zhǔn)。

 

　　上述研究表明，國有資產(chǎn)違規(guī)經(jīng)營損失與國有資產(chǎn)流失在內(nèi)容范疇上具有一定程度的重合性;實踐中，違規(guī)經(jīng)營的國有資產(chǎn)損失也是國有資產(chǎn)損失的一種常見形式。顯然，國有資產(chǎn)流失定義的研究對我們探討國有資產(chǎn)違規(guī)經(jīng)營損失的定義具有一定的借鑒意義。筆者認(rèn)為，對國有資產(chǎn)違規(guī)經(jīng)營損失的界定應(yīng)該主要從主體、行為、規(guī)定、結(jié)果四個層次來闡述。

 

　　一是明確國有資產(chǎn)違規(guī)經(jīng)營損失的主體。在推進國有企業(yè)混合所有制改革的背景下，國有企業(yè)的股權(quán)結(jié)構(gòu)由傳統(tǒng)的獨資轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣�化的股�?quán)結(jié)構(gòu)，相應(yīng)的，國有資產(chǎn)的經(jīng)營主體也面臨著從單一的國有經(jīng)營主體轉(zhuǎn)變?yōu)閲�有和非國有兩類�?jīng)營主體。非國有的經(jīng)營主體和人員在違規(guī)經(jīng)營中導(dǎo)致國有資產(chǎn)發(fā)生損失是否應(yīng)該按國有資產(chǎn)違規(guī)經(jīng)營導(dǎo)致的損失來定性?筆者認(rèn)為，國有資產(chǎn)既然是全民所有，任何導(dǎo)致國有資產(chǎn)發(fā)生損失的直接責(zé)任主體都應(yīng)一律追責(zé)，如果按國有資產(chǎn)違規(guī)經(jīng)營損失定性，則還須對現(xiàn)行刑法進行修訂，擴大國有資產(chǎn)流失追責(zé)的主體范疇。

 

　　二是國有資產(chǎn)損失必須是根本性的違規(guī)經(jīng)營行為所導(dǎo)致的。國有資產(chǎn)損失是由于經(jīng)營主體在經(jīng)營決策中的違法違規(guī)行為造成的，包括作為和不作為兩種形式。作為是指實施違法違規(guī)行為;不作為是指不履行法定職責(zé)和應(yīng)盡義務(wù)致使國有資產(chǎn)權(quán)益受損。由于任何資產(chǎn)在合理合法經(jīng)營下，都會面臨著行業(yè)周期、市場供求、技術(shù)更迭、匯率波動、外匯管制等風(fēng)險導(dǎo)致的損失，因此不能在發(fā)生國有資產(chǎn)損失后，籠統(tǒng)將其定義為國有資產(chǎn)違規(guī)經(jīng)營責(zé)任損失。只有在經(jīng)營決策中發(fā)生根本性的違法違規(guī)行為，致使國有資產(chǎn)損失，才可以定性為國有資產(chǎn)違規(guī)經(jīng)營損失。

 

　　三是對國有資產(chǎn)違規(guī)經(jīng)營的規(guī)定予以明確概括。導(dǎo)致國有資產(chǎn)損失的行為必須是違規(guī)，從當(dāng)前各界的討論來看，對違規(guī)的規(guī)定主要描述為“法律、法規(guī)和有關(guān)規(guī)定”，那么，這些規(guī)定具體包括哪些制度，尚無明確概括。單指法律、法規(guī)以及部門規(guī)章及以上的規(guī)定，還是泛指包括企業(yè)內(nèi)部章程和各類規(guī)定?在實踐經(jīng)營中，市場變化快，企業(yè)要快速做出決策，并不始終能遵守一切制度，這種情況下，一旦出現(xiàn)國有資產(chǎn)損失，對相關(guān)經(jīng)營責(zé)任人追責(zé)，在一定程度上會抑制國有資產(chǎn)經(jīng)營主體積極主動管理國有資產(chǎn)的積極性。因此，建議對違規(guī)經(jīng)營的“規(guī)”予以準(zhǔn)確描述，比如法律、法規(guī)和部門規(guī)章及以上制度。

 

　　四是國有資產(chǎn)違規(guī)經(jīng)營導(dǎo)致的損失必須是實質(zhì)損失。國有資產(chǎn)違規(guī)經(jīng)營會導(dǎo)致國有資產(chǎn)發(fā)生實質(zhì)損失、額外費用損失、收入損失等經(jīng)濟損失。在違規(guī)經(jīng)營導(dǎo)致國有資產(chǎn)損失后，若把額外損失費用、收入損失等一并納入損失范疇，除去計量上的復(fù)雜性，也不利于企業(yè)建立對等的激勵和約束制度，因此，建議對違規(guī)經(jīng)營導(dǎo)致的實質(zhì)損失才計入違規(guī)經(jīng)營導(dǎo)致的國有資產(chǎn)損失。

 

　　綜上所述，筆者認(rèn)為，國有資產(chǎn)違規(guī)經(jīng)營損失如下定義比較適當(dāng)，即“國有資產(chǎn)違規(guī)經(jīng)營導(dǎo)致的損失是指對國有資產(chǎn)的直接責(zé)任主體，在經(jīng)營決策中，違反法律、法規(guī)和部門規(guī)章及以上制度，致使國有資產(chǎn)所遭受的實質(zhì)損失。”

 

　　(作者系國務(wù)院國資委研究中心工作者)

圖片來源：找項目網(wǎng)

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