電信企業(yè)混改的法律制度經(jīng)驗(yàn)及建議

2018-08-24

　混合所有制改革是深化國(guó)有企業(yè)改革的重要突破口。黨的十九大報(bào)告要求“深化國(guó)有企業(yè)改革，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，培育具有全球競(jìng)爭(zhēng)力的世界一流企業(yè)”。推進(jìn)國(guó)有電信企業(yè)混改，要以依法監(jiān)管為核心，加快建立更加完善的配套法律制度保障，形成公平透明、權(quán)責(zé)清晰、手段完善的新型監(jiān)管體系。

　　我國(guó)電信業(yè)國(guó)企改革歷程及進(jìn)展

　　電信企業(yè)已基本建立起現(xiàn)代企業(yè)制度。

　　我國(guó)電信企業(yè)改革大致經(jīng)歷了三個(gè)階段：

　　第一階段：政企分開(kāi)階段(1994～1998年)。1994年成立中國(guó)聯(lián)通，打破當(dāng)時(shí)中國(guó)電信一家壟斷局面。1998年信息產(chǎn)業(yè)部成立后實(shí)施政企分開(kāi)，設(shè)立中國(guó)電信、中國(guó)移動(dòng)、中國(guó)網(wǎng)通等六家運(yùn)營(yíng)公司。

　　第二階段：公開(kāi)上市階段。1998年～2004年中國(guó)移動(dòng)、中國(guó)電信、中國(guó)聯(lián)通和中國(guó)網(wǎng)通相繼登陸香港和美國(guó)資本市場(chǎng)，引入機(jī)構(gòu)投資者、公眾股東等其他資本成分;建立了包括董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、各專業(yè)委員會(huì)在內(nèi)的企業(yè)治理體系。

　　第三階段：政資分離階段。2003年成立國(guó)資委，并逐步建立起高管任命、負(fù)責(zé)人考核、企業(yè)績(jī)效考核等一系列國(guó)企管理制度。至此，我國(guó)電信企業(yè)已經(jīng)形成了多元主體持股、治理結(jié)構(gòu)基本健全、治理體系逐步完善的現(xiàn)代企業(yè)制度。

　　聯(lián)通混改完善企業(yè)治理機(jī)制，推動(dòng)企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展。

　　去年8月中國(guó)聯(lián)通公布的混改方案主要包括三方面：

　　一是降低國(guó)有股權(quán)比例。以聯(lián)通A股上市公司為平臺(tái)，通過(guò)“股權(quán)增發(fā)老股轉(zhuǎn)讓員工持股”方式，將聯(lián)通集團(tuán)在A股公司的持股比例從62.7%下降至36.7%。

　　二是完善協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)、有效制衡的公司治理體制和激勵(lì)機(jī)制。引入民營(yíng)資本股東擔(dān)任A股公司董事，強(qiáng)化董事會(huì)重大決策、選人用人、薪酬分配等權(quán)利，探索管理層市場(chǎng)化選聘和市場(chǎng)化管理機(jī)制。開(kāi)展員工持股試點(diǎn)，建立股權(quán)激勵(lì)機(jī)制。

　　三是籌集資金加快網(wǎng)絡(luò)建設(shè)和業(yè)務(wù)創(chuàng)新。股權(quán)增發(fā)募集的617億元資金主要用于4G網(wǎng)絡(luò)建設(shè)和5G組網(wǎng)實(shí)驗(yàn)。同時(shí)，引入與聯(lián)通主業(yè)關(guān)聯(lián)度高、互補(bǔ)性強(qiáng)的戰(zhàn)略投資者，如騰訊、阿里、蘇寧云商等，加強(qiáng)在產(chǎn)業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、移動(dòng)支付、銷售渠道等方面的合作創(chuàng)新。

　　全球電信業(yè)產(chǎn)權(quán)改革的法律制度經(jīng)驗(yàn)

　　全球電信企業(yè)產(chǎn)權(quán)改革始于上世紀(jì)八十年代，以英國(guó)政府對(duì)國(guó)有企業(yè)(如英國(guó)電信)私有化為開(kāi)端。經(jīng)過(guò)30多年的改革，根據(jù)國(guó)際電信聯(lián)盟(ITU)的統(tǒng)計(jì)，全球?qū)嵤﹪?guó)有企業(yè)產(chǎn)權(quán)改革的國(guó)家已經(jīng)超過(guò)120個(gè)。

　　從全球電信企業(yè)產(chǎn)權(quán)改革模式來(lái)看，可分為兩大類：

　　第一類為徹底私有化，如英國(guó)、澳大利亞等。英國(guó)分別在1984年、1991年和1993年減持英國(guó)電信股份至51%、22%和23%(僅保留4%黃金股)，并于1997年將剩余4%股份全部出售。

　　第二種是保留部分國(guó)有股份，同時(shí)完善國(guó)有企業(yè)管理體制，如大部分歐盟國(guó)家(法國(guó)、德國(guó)、瑞士)，以及新加坡、日本等亞洲國(guó)家。如德國(guó)財(cái)政部和國(guó)有銀行kfw分別持有德國(guó)電信14.3%和17.5%的股份，合計(jì)31.8%。全球電信業(yè)已經(jīng)基本走過(guò)了企業(yè)產(chǎn)權(quán)改革歷程。

　　在推進(jìn)電信企業(yè)產(chǎn)權(quán)改革過(guò)程中，各國(guó)均重視加快出臺(tái)配套法律政策，保障改革順利實(shí)施。

　　一是在競(jìng)爭(zhēng)監(jiān)管方面，確立主導(dǎo)運(yùn)營(yíng)商監(jiān)管體系，實(shí)施公平接入監(jiān)管。包括明確競(jìng)爭(zhēng)中立理念，確保市場(chǎng)主體不會(huì)因?yàn)樗兄菩再|(zhì)受到特別優(yōu)待或歧視。歐盟等國(guó)則建立起主導(dǎo)運(yùn)營(yíng)商監(jiān)管體系，對(duì)認(rèn)定的主導(dǎo)企業(yè)施加公平接入、透明度、非歧視等事前監(jiān)管義務(wù)。

　　二是在普遍服務(wù)方面，普遍服務(wù)制度由強(qiáng)制義務(wù)走向市場(chǎng)化招標(biāo)。早期普遍服務(wù)義務(wù)通常交由國(guó)有電信企業(yè)承擔(dān)。德國(guó)規(guī)定電信企業(yè)必須提供普遍服務(wù)，無(wú)法提供的，應(yīng)提前一年通知。民營(yíng)化后，各國(guó)陸續(xù)建立了普遍服務(wù)基金制度，通過(guò)市場(chǎng)化招標(biāo)方式，交由成本最低的企業(yè)提供。截至目前，全球已經(jīng)有超過(guò)110個(gè)國(guó)家建立了普遍服務(wù)基金。

　　三是在服務(wù)質(zhì)量方面，政府通過(guò)限定電信業(yè)務(wù)價(jià)格、規(guī)范服務(wù)質(zhì)量，確保民營(yíng)化后仍能提供同樣的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。如英國(guó)要求英國(guó)電信每六個(gè)月公布服務(wù)質(zhì)量報(bào)告。日本對(duì)電信資費(fèi)實(shí)行審批制度，并于1998年引入資費(fèi)上限管理，保障NTT民營(yíng)化后資費(fèi)不會(huì)大幅上漲。

　　四是在股權(quán)限定和重大決策方面，通過(guò)黃金股、限制外資比例等措施，確保政府重大政策實(shí)施。英國(guó)率先實(shí)行黃金股制度，在安全、就業(yè)等重大決策上有一票否決權(quán)，歐盟很多國(guó)家紛紛效仿。日本在《NTT法》中規(guī)定，外資在NTT集團(tuán)中的投票權(quán)限定在20%以內(nèi)。

　　五是在保障國(guó)企員工就業(yè)方面，針對(duì)改革后國(guó)企員工面臨的下崗問(wèn)題，法國(guó)要求保障法國(guó)電信所雇公務(wù)員的崗位和福利待遇。

　　推進(jìn)混改的主要挑戰(zhàn)和建議

　　隨著混改的持續(xù)深化，電信企業(yè)中國(guó)有股權(quán)比例將不斷降低，各類資本紛紛涌入基礎(chǔ)電信領(lǐng)域，競(jìng)爭(zhēng)行為將更加復(fù)雜，市場(chǎng)結(jié)構(gòu)也進(jìn)一步變化，現(xiàn)有法律法規(guī)與之不相適應(yīng)的問(wèn)題將越來(lái)越突出，法律法規(guī)面臨調(diào)整完善的需求將越來(lái)越迫切。因此，建議在推進(jìn)混改過(guò)程中，加快構(gòu)建公平透明、權(quán)責(zé)清晰、手段完善的配套法律制度。

　　一是需要提升管理手段的法制化和透明度。目前在落實(shí)國(guó)有企業(yè)投資考核、自主創(chuàng)新責(zé)任等任務(wù)時(shí)，部分以內(nèi)部文件、領(lǐng)導(dǎo)約談等行政手段實(shí)施�；旄囊朊褓Y董事后，需要抓緊完善法律制度，對(duì)基礎(chǔ)企業(yè)提出的具體管理要求，建議應(yīng)結(jié)合現(xiàn)有做法和經(jīng)驗(yàn)，上升為法律規(guī)定，保證管理措施有明確的法律依據(jù)，提升透明度。

　　二是需要完善控股比例的設(shè)置規(guī)定。在實(shí)施混改之后，國(guó)有資本對(duì)企業(yè)的控股比例可能低于50%，甚至降到30%以下。但是，目前相關(guān)法律對(duì)控股的比例設(shè)置仍然限定為50%及以上。如根據(jù)《電信業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)許可管理辦法》第18條，電信業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)者可將其獲準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)的電信業(yè)務(wù)授權(quán)給其他公司經(jīng)營(yíng)，前提是其對(duì)該公司的持股比例(包括直接持有和間接持有)不少于51%。另外，根據(jù)《電信條例》的規(guī)定，經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)的公司中國(guó)有股權(quán)或者股份應(yīng)不少于51%。因此，需要根據(jù)混改實(shí)施的進(jìn)度修改相關(guān)條款，可原則性規(guī)定國(guó)有資本控股或?qū)嵸|(zhì)控制的要求。

　　三是需要強(qiáng)化法律對(duì)公平競(jìng)爭(zhēng)的保障。實(shí)施混改的基礎(chǔ)企業(yè)引入互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)股東后，在網(wǎng)絡(luò)傳輸、碼號(hào)資源分配、用戶渠道等方面的合作將進(jìn)一步深入，但可能會(huì)歧視其他互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)，如在產(chǎn)品推廣方面雙方可能會(huì)通過(guò)捆綁等方式排斥其他企業(yè)。因此，需要完善法律規(guī)定，加強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)行為監(jiān)管，明確基礎(chǔ)企業(yè)與上下游企業(yè)合作應(yīng)堅(jiān)持公平無(wú)歧視原則，加強(qiáng)接入服務(wù)價(jià)格和質(zhì)量、電信資源分配的備案和信息披露。在鼓勵(lì)業(yè)務(wù)創(chuàng)新同時(shí)，堅(jiān)決查處各類打壓競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手、排擠競(jìng)爭(zhēng)、限制競(jìng)爭(zhēng)等不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為。

　　四是需要進(jìn)一步細(xì)化數(shù)據(jù)利用保護(hù)規(guī)則。為了釋放數(shù)據(jù)資源蘊(yùn)含的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，基礎(chǔ)企業(yè)和互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)均有意愿和能力拿出各自掌握的大量數(shù)據(jù)開(kāi)展創(chuàng)新合作。但現(xiàn)有法律規(guī)定對(duì)于企業(yè)如何收集、使用、處理數(shù)據(jù)，尚缺乏詳細(xì)規(guī)定。因此，需要完善規(guī)范數(shù)據(jù)利用和保護(hù)的法律規(guī)定，進(jìn)一步細(xì)化明確企業(yè)收集、處理、提供用戶數(shù)據(jù)等行為規(guī)則。運(yùn)用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等信息通信技術(shù)，完善監(jiān)管手段，加強(qiáng)對(duì)企業(yè)數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)利用行為監(jiān)測(cè)，對(duì)違反數(shù)據(jù)保護(hù)規(guī)定行為加大查處力度，切實(shí)保障用戶權(quán)益。

　　來(lái)源：人民郵電報(bào)社