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國(guó)資國(guó)企動(dòng)態(tài)
2018-03-15
央企外派監(jiān)事會(huì)明確了改革方向;量大面廣的地方國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)派出監(jiān)事會(huì)如何改革,面臨新的挑戰(zhàn)?國(guó)有大型企業(yè)不再設(shè)立監(jiān)事會(huì)的改革,說(shuō)明監(jiān)事會(huì)制度必須堅(jiān)持與時(shí)俱進(jìn),適應(yīng)市場(chǎng)化改革的進(jìn)程。我院李南山研究員在2012年時(shí)寫(xiě)的“把脈外派監(jiān)事會(huì)不適應(yīng)癥”文章,今天讀來(lái),依然具有借鑒意義。
《國(guó)有企業(yè)監(jiān)事會(huì)暫行條例》2000年頒布以來(lái),無(wú)論從外派監(jiān)事會(huì)體制和機(jī)制,還是從國(guó)企法人治理制度建設(shè)來(lái)考察,外派監(jiān)事會(huì)都存在著亟需解決的影響監(jiān)督效能的“不適應(yīng)”癥狀。
外源性行政化監(jiān)督尷尬
外派監(jiān)事會(huì)無(wú)論從起源、發(fā)展還是其創(chuàng)建的目的和社會(huì)基礎(chǔ)看,都具有典型的政府主導(dǎo)型監(jiān)督制度的特點(diǎn)。外派監(jiān)事會(huì)是由國(guó)務(wù)院稽察特派員制度發(fā)展而來(lái),建立目的是“為了健全國(guó)企監(jiān)督機(jī)制,加強(qiáng)對(duì)國(guó)企的監(jiān)督”,“由國(guó)務(wù)院派出,對(duì)國(guó)務(wù)院負(fù)責(zé),代表國(guó)家對(duì)國(guó)有重點(diǎn)大型企業(yè)的國(guó)有資產(chǎn)保值增值狀況實(shí)施監(jiān)督”,是對(duì)國(guó)企進(jìn)行國(guó)家性質(zhì)監(jiān)督的一種制度安排。外派監(jiān)事會(huì)可以通過(guò)“聽(tīng)”、“看”、“核查”、“詢問(wèn)”、“列席會(huì)議”等工作方式深入企業(yè)開(kāi)展工作,外派監(jiān)事會(huì)的成員是最了解企業(yè)真實(shí)狀況的國(guó)家職員。“監(jiān)事會(huì)成員由國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)委派”,為監(jiān)事會(huì)代表國(guó)家機(jī)關(guān)實(shí)施監(jiān)督提供了權(quán)威性。
然而,外派監(jiān)事會(huì)畢竟是一種國(guó)家行政權(quán)力委派產(chǎn)生的監(jiān)督機(jī)構(gòu),在國(guó)企公司制改造、現(xiàn)代企業(yè)制度不斷完善的情況下,這種外源性的行政化監(jiān)督和分權(quán)制衡原則下的公司規(guī)范治理產(chǎn)生了多重的沖突和矛盾,主要表現(xiàn)為四個(gè)方面。一是公司治理分權(quán)制衡和外部行政監(jiān)督的沖突。國(guó)企進(jìn)行公司制股份制改革后,資產(chǎn)鏈延伸形成母子公司結(jié)構(gòu),而多元股權(quán)基礎(chǔ)上必須建立內(nèi)生性的決策、執(zhí)行和監(jiān)督分設(shè)的制衡機(jī)制,外派監(jiān)事會(huì)監(jiān)督延伸到集團(tuán)下屬企業(yè)的合法性產(chǎn)生了異議。二是股權(quán)多元化程度較高的國(guó)資控股公司,派出監(jiān)事會(huì)的法律依據(jù)從“派會(huì)”轉(zhuǎn)向“派出股東代表經(jīng)法定程序進(jìn)入監(jiān)事會(huì)”,派出監(jiān)事會(huì)原有的管理模式和工作方法也難以適應(yīng)新的挑戰(zhàn);三是一大批國(guó)有公司制企業(yè)上市,如何保證全體股東平等行使監(jiān)督權(quán)力和有效維護(hù)資產(chǎn)安全,外派監(jiān)事會(huì)和內(nèi)設(shè)監(jiān)事會(huì)往往形成“一司兩會(huì)”的沖突。四是2005年以來(lái)央企董事會(huì)試點(diǎn)的實(shí)踐,明確了國(guó)資委代表國(guó)務(wù)院向國(guó)有獨(dú)資公司派出監(jiān)事會(huì),以外部董事占大多數(shù)的規(guī)范董事會(huì)是公司決策中心,董事會(huì)應(yīng)與監(jiān)事會(huì)建立聯(lián)系工作機(jī)制。這對(duì)外派監(jiān)事會(huì)職責(zé)中最薄弱的環(huán)節(jié)——對(duì)董事和高管的履職監(jiān)督和評(píng)價(jià)提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。
可以說(shuō),政府主導(dǎo)型的外部監(jiān)督模式難以適應(yīng)國(guó)企治理制度健全發(fā)展的規(guī)范性。
制度原因?qū)е掠行ПO(jiān)督難
外派監(jiān)事會(huì)的監(jiān)督原則和責(zé)任制度難以適應(yīng)維護(hù)股東利益的監(jiān)督有效性。
外派監(jiān)事會(huì)遵循的監(jiān)督原則是“六要六不要”。“六要”的具體內(nèi)容是:一要認(rèn)真學(xué)習(xí)鄧小平理論,以“三個(gè)代表”的重要思想為指導(dǎo),貫徹黨的基本路線,與黨中央保持一致;二要堅(jiān)持原則,清正廉潔,嚴(yán)于律己,公道正派,光明磊落;三要依法辦事,敢于講真話,不怕得罪人,勇于同違反國(guó)家法律、法規(guī)、政策、財(cái)經(jīng)紀(jì)律和弄虛作假的行為作斗爭(zhēng),自覺(jué)維護(hù)國(guó)家利益;四要努力學(xué)習(xí),不斷提高政治素養(yǎng)、政策水平、業(yè)務(wù)能力;五要正確行使監(jiān)督權(quán)力,實(shí)事求是,全面準(zhǔn)確地評(píng)價(jià)和反映企業(yè)的經(jīng)營(yíng)、財(cái)務(wù)狀況和領(lǐng)導(dǎo)人員工作業(yè)績(jī);六要嚴(yán)格履行公務(wù)員義務(wù),恪盡職守,埋頭苦干,深入群眾,注意聽(tīng)取各方面意見(jiàn),提高工作質(zhì)量和工作效率。“六不要”的具體內(nèi)容是:不得泄露檢查結(jié)果和企業(yè)商業(yè)秘密;不得參與和干預(yù)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)決策和經(jīng)營(yíng)管理活動(dòng);不得直接向所監(jiān)督企業(yè)發(fā)表結(jié)論性意見(jiàn);不得接受企業(yè)的饋贈(zèng)、報(bào)酬、福利待遇和在企業(yè)報(bào)銷費(fèi)用;不得去吃請(qǐng)受禮、借機(jī)游山玩水和參加有可能影響公正履行公務(wù)的活動(dòng);不得在企業(yè)兼職、購(gòu)買(mǎi)股票和為自己、親友及他人謀取私利。由“六要六不要”的內(nèi)容可見(jiàn),外派監(jiān)事會(huì)的監(jiān)督工作以政治原則和作風(fēng)規(guī)范為行為導(dǎo)向的準(zhǔn)則,難以適應(yīng)公司治理應(yīng)對(duì)股東利益進(jìn)行平等有效保護(hù)的直接目標(biāo)和宗旨。
同時(shí),絕大部分的外派監(jiān)事會(huì)成員是國(guó)家公務(wù)員的身份,以其政治責(zé)任感和工作自覺(jué)性對(duì)委派的機(jī)構(gòu)承擔(dān)行政責(zé)任。由國(guó)資管理機(jī)構(gòu)和外派監(jiān)事會(huì)通過(guò)簽訂目標(biāo)管理責(zé)任書(shū),年終根據(jù)目標(biāo)完成情況進(jìn)行考核。這樣的行政化責(zé)任管理體系難免出現(xiàn)問(wèn)題:被監(jiān)督企業(yè)差異性大,監(jiān)督工作目標(biāo)呈現(xiàn)多樣性,目標(biāo)設(shè)定過(guò)程中難以避免隨意性,業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)過(guò)于籠統(tǒng)和不明確,影響監(jiān)事的履職積極性;對(duì)外派監(jiān)事會(huì)的考核不同于董事會(huì)和經(jīng)理層的考核,又不能等同于普通國(guó)家公務(wù)員的考核,責(zé)權(quán)利原則難以貫徹;監(jiān)事會(huì)可能會(huì)因?yàn)榧?lì)約束機(jī)制欠缺、信息不對(duì)稱和監(jiān)督責(zé)任不到位等原因?qū)е侣穆氾L(fēng)險(xiǎn)。中央企業(yè)屢屢出現(xiàn)高管落馬和重大資產(chǎn)損失事件,外派監(jiān)事會(huì)卻鮮有發(fā)揮監(jiān)督防范功能的,這就是最主要的制度原因。
圖片來(lái)源:找項(xiàng)目網(wǎng)